Keistimewaan Tambahan dalam UUK DIY

Keistimewaan Tambahan dalam UUK DIY

Oleh : Salman*

 

Pendahuluan.

Pada Rabu, 10 Oktober 2012 di gedung DPRD DIY di Jl. Malioboro, Sri Sultan Hamengkubuwono X dan Sri Paduka Paku Alam VIII resmi dilantik oleh Presiden Susilo Bambang Yudhoyono sebagai Gubernur dan Wakil Gubernur DIY. Beberapa hari kemudian, tepatnya pada hari Senin, 15 Oktober 2012 Joko Widodo (Jokowi) dan Basuki Tjahaya Purnama (Ahok) secara resmi juga dilantik sebagai  Gubernur dan Wakil Gubernur Daerah Khusus Ibukota (DKI) Jakarta oleh Menteri Dalam Negeri, Gamawan Fauzi.

Sekilas tidak tampak keanehan pada kedua prosesi pelantikan 2 (dua) Gubernur dan Wakil Gubernur tersebut, dan sama saja seperti layaknya daerah-daerah lainnya di Indonesia, yang notabene Gubernur dan Wakil Gubernurnya dilantik Pejabat Pusat. Namun jika kita melihat siapa yang melantiknya, maka akan dilihat satu perbedaan mencolok, yakni Gubernur dan Wakil Gubernur DIY dilantik langsung oleh Presiden, sedangkan Gubernur dan Wakil Gubernur DKI Jakarta dilantik oleh Menteri Dalam Negeri. Memang secara substansial maupun kedudukan kedua kepala pemerintahan Provinsi ini sederajat dan sama-sama pemegang kekuasaan pemerintah di daerah Provinsi, sama seperti Gubernur dan Wakil Gubernur provinsi lainnya. Namun kalau dilihat lebih dalam lagi perbedaan ini bias diartikan sebagai sebuah perbedaan status. Karena bagaimanapun juga, dilantik langsung oleh Presiden merupakan sebuah kehormatan tersendiri bila dibandingkan dengan “hanya” dilantik oleh seorang Menteri, walaupun Menteri Dalam Negeri dalam hal ini melantik Gubernur dan Wakil Gubernur DKI Jakarta atas nama Presiden. Akan tetapi tetap saja secara hierarki menteri adalah bawahan Presiden, tentunya lebih prestisius  dilantik oleh Presiden dibandingkan dilantik oleh Menteri.

Keistimewaan DIY

Bhinneka Tunggal Ika (unity in diversity) sebagai slogan Republik Indonesia mempunyai makna  bahwa negara ini didirikan di atas perbedaan di berbagai aspek, perbedaan budaya, adat, asal usul, agama, ras, suku dan perbedaan geografi, dan perbedaan yang ada dalam tubuh NKRI tersebut dipersatukan dalam satu wadah NKRI dan negara harus mengakui perbedaan-perbedaan itu. Maka sudah seharusnya ada daerah-daerah yang harus diakui kekhususan dan keistimewaannya berdasarkan hak asal usul dan adat istiadat serta budaya daerah tersebut.

Selanjutnya ide tentang adanya daerah khusus tersebut dinormakan dalam Pasal 18b UUD 1945, yaitu negara mengakui keberadaan daerah-daerah yang bersifat khusus dan istimewa. Sejauh ini daerah yang bersifat khusus dalam NKRI adalah Provinsi Nangroe Aceh Darussalam (UU No. 18/2001), DKI Jakarta (UU No. 29/2007), dan Otsus Papua (UU No 21/2001 jo. UU No. 35/2008). Sedangkan daerah yang bersifat istimewa adalah Daerah Istimewa Yogyakarta.

Keistimewaan DIY diatur dengan Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2012, khususnya mengenai poin-poin keistimewaan diatur pada Pasal 7 ayat (2), yaitu  (1) Tata cara pengisian, kedudukan, tugas dan wewenang Gubernur dan/atau Wakil Gubernur; (2) Kelembagaan Pemerintah Daerah DIY; (3) Pertanahan, dan (4) Tata ruang. Pada pasal ini tidak disebutkan bahwa pelantikan Gubernur dan Wakil Gubernur DIY sebagai bagian dari keistimewaan DIY. Sedangkan pada Pasal 27 Undang-undang tersebut dijelaskan bahwa pelantikan gubernur dan/atau wakil gubernur DIY dilakukan oleh Presiden, Wakil Presiden atau Menteri, tidak disebutkan harus Menteri Dalam Negeri. Sedangkan untuk daerah lain menurut UU No. 32 Tahun 2004 (pasal 111ayat (1) Gubernur dan Wakil Gubernur dilantik oleh Menteri Dalam Negeri atas nama Presiden.

Keistimewaan Tambahan

Berdasarkan bunyi pasal 7 dan pasal 27 UUK DIY serta bila dibandingkan dengan pasal 111 ayat (1) UU No. 32 Tahun 2004, maka akan dapat ditarik dua kesimpulan utama, yakni Pertama, pelantikan Gubernur dan Wakil Gubernur DIY dilantik langsung oleh Presiden RI, jika Presiden berhalangan digantikan oleh Wakil Presiden, dan jika Wapres berhalangan akan dilantik oleh Menteri. Kesimpulan kedua,  yang melantik semua Gubernur dan Wakil Gubernur seluruh Indonesia adalah Menteri Dalam Negeri, sedangkan untuk melantik Gubernur dan Wakil Gubernur DIY tidak mesti Menteri Dalam Negeri. Permasalahan utama di sini yakni begitu signifikannya perbedaan pejabat yang melantik Gubernur DIY dibandingkan provinsi lain.

Perbedaan ini bila dikaitkan dengan sifat keistimewaan DIY sangatlah tidak sesuai, sebab perihal pelantikan gubernur bukan bagian keistimewaan DIY dalam pasal 7 UUK DIY. Jika dikaitkan dengan tata cara pengisian dan kedudukan Gubernur dan Wakil gubernur, hal ini sangat jauh berbeda, karena tata cara pengisian Gubernur dan Wakil Gubernur berkaitan dengan penetapan Sultan Keraton dan Adipati Paku Alam sebagai Gubernur dan Wakil Gubernur. Begitupun kedudukan, berkaitan dengan kedudukan Sri Sultan dan Sri Paduka Paku Alam yang secara otomatis sebagai Gubernur dan Wakil Gubernur DIY. Itulah sebenarnya esensi keistimewaan DIY.

Jika dikatakan dasar hukum yang menjadi landasan, memang benar UU No. 13 Tahun 2012 adalah lebih khusus sifatnya jika dibandingkan dengan UU No. 32 Tahun 2004 dan memang berlaku asas lex specialis derogate lex generalis. Namun tidak bisa berhenti sampai pada status kekhususan undang-undang saja, tapi harus juga melihat materi yang dikhususkan tersebut. Sudah jelas bahwa dari empat poin keistimewaan DIY tersebut tidak ada yang berkaitan dengan pelantikan Gubernur dan Wakil Gubernur.

Melihat pejabat yang melantik Gubernur dan Wakil Gubernur DIY berdasarkan UUK DIY, saya melihat ada dua kelemahan utama. Kelemahan pertama, adanya tabrakan pasa-pasal dalam UU tersebut. Sebab pasal 27 sudah lari dari aturan dalam pasal 7 yang tidak menyebutkan DIY juga istimewa dalam hal pelantikan, berarti perihal pelantikan Gubernur dan Wakil Gubernur seharusnya mengikuti aturan dalam UU No. 32 Tahun 2004, dan berlaku secara umum bagi semua provinsi. Sedangkan kelemahan kedua yaitu dalam hal legislasi nampaknya anggota DPR (yang terhormat) kurang cermat (atau malah tidak tahu sama sekali) bahwa setiap Undang-undang harus sinkron/tidak bertentangan dengan UU yang lain.

---

* Alumni Magister Ilmu Hukum Universitas Islam Indonesia Yogyakarta, sekarang tinggal di Sidoarjo, Jawa Timur

Ketidakadilan dalam Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah

“Orang yang adil adalah orang yang tidak mengambil lebih banyak dari bagiannya, orang yang tidak adil adalah orang yang mengambil lebih banyak dari haknya”.

(Aristoteles)

1. PENDAHULUAN

Demokratisasi di Indonesia sejak Reformasi 1998 dicirikan oleh kebebasan berserikat dan berpendapat, dan agenda otonomi daerah. Dalam perkembangan otonomi daerah di Indonesia berlangsung secara dahsyat dan dunia internasional menyebutnya sebagai big-bang decentralization. Agenda desentralisasi dalam bentuk otonomi daerah tersebut mendapatkan dukungan penuh secara politik dan berkembang dengan segala ekses, antara lain dengan dicirikan berkembangnya daerah secara beragam, indikasi etnonasionalisme dan gejala pemilahan sosial sampai indikasi saparatisme.

Ekses dari implementasi otonomi daerah dimaksud di antaranya telah sampai pada kondisi yang mengkhawatirkan, tidak saja mengkhawatirkan atas gejala separatisme dan pemilahan sosial, tetapi secara sistemik akan menyulitkan NKRI. Fenomena yang harus diwaspadai atas berbagai persoalan dan ekses tersebut dapat dirangkum dalam suatu perspektif persoalan yaitu ketimpangan dalam hubungan pusat dan daerah, khususnya lagi mengenai perimbangan keuangan yang menyangkut pembagian hasil pemanfaatan sumber daya alam yang ada di daerah.

Sejak masa Orde Baru dengan pola hubungan pusat dan daerah yang sentralistik dan menghasilkan suatu kebijakan yang terpusat di Jakarta, atau pulau Jawa pada umumnya, sehingga pemerataan pembangunan dan peningkatan kesejahteraan tidak pernah tercapai di Indonesia, bahkan hingga saat ini. Data tahun 1996 menyebutkan bahwa 75% dari total output industri manufaktur dihasilkan oleh pusat-pusat industri yang ada di pulau Jawa. Persoalan lain dari hubungan pusat dan daerah adalah kesenjangan pendapatan antar daerah, di mana daerah seperti DKI Jakarta jauh lebih besar pendapatannya dibandingkan dengan daerah luar Jawa.¹

Kasus propinsi Riau misalnya, pada masa awal Reformasi secara secara resmi dan terbuka menghendaki bentuk negara federal, dengan maksud agar bisa mengelola kekayaan alamnya demi kemakmuran rakyat. Dari minyak dan gas Riau bisa menyumbang ke pusat sebesar 59 triliyun Rupiah. Sedangkan anggaran yang dikembalikan ke Riau hanya 600 milyar Rupiah, atau hanya 1,01 persen. Jumlahnya ini tentunya telah meningkat seiring bergulirnya konsep otonomi daerah.²

Kesenjangan antar daerah atau juga bisa dikatakan kesenjangan antara pusat dan daerah berlanjut dengan ketidakadilan dalam pembagian hasil alam. Daerah yang sumber daya alamnya kaya, khususnya kaya akan tambang seperti minyak bumi, gas, batu bara dan emas seperti Riau, Kalimantan Timur, Papua dan beberapa daerah lainnya tidak dapat menikmati hasil alamnya yang kaya itu karena regulasi atau peraturan perundang-undangan tidak memihak kepada daerah tersebut. Padahal apa yang ada di daerah semestinya menjadi milik daerah dan dapat dipergunakan untuk mensejahterakan rakyat daerah tersebut.

Meskipun semangat otonomi daerah yang melahirkan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 yang selanjutnya diubah dengan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, UU ini didukung pula dengan membuat Undang-Undang Nomor 25 Tahun 1999, diubah dengan Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah, namun ketimpangan pembagian hasil alam untuk daerah belum memadai kalau dilihat dari hasil alam serta potensi yang dimiliki oleh daerah yang bersangkutan. Karena untuk sebagian daerah yang memiliki hasil alam seperti pertambangan, UU tersebut belumlah adil apa yang mestinya didapatkan, dengan perimbangan yang berbentuk bagi hasil, jika dilihat dari hasil tambang yang dihasilkan oleh daerah tersebut, karena Dana Bagi Hasil antara pusat dan daerah mengenai hasil tambang sangat sedikit proporsinya untuk daerah yang bersangkutan dibandingkan bagian yang diterima oleh pemerintah Jakarta.

Pasal 14 huruf c UU No. 33 Tahun 2004 hanya memberikan 20 persen hasil pertambangan umum untuk daerah penghasilnya, dan 80 persen untuk pemerintah pusat. Pada huruf e diatur pertambangan minyak bumi malah lebih sedikit yang dikembalikan kepada daerah bersangkutan, yaitu hanya 15,5 persen saja, sedangkan sisanya masuk kas pemerintah pusat. Pada pasal yang sama hurup f yang mengatur bagi hasil pertambagan gas bumi agak sedikit menguntungkan daerah, yakni sebanyak 30,5 persen untuk daerah penghasilnya. Paling menguntungkan adalah daerah penghasil pertambangan panas bumi, daerah penghasil panas bumi dapat menikmati hasil panas buminya sebanyak 80 persen yang diatur dalam pasal 14 hurup g dalam UU tersebut.³

Perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah terkait hasil tambang yang diatur dalam Undang-Undang Nomor 04 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara relatif memberikan angin segar bagi daerah penghasilnya. Pasal 129 ayat (1) UU tersebut memberikan 6 (enam) persen dari keuntungan bersih kepada daerah, dan 4 (empat) persen untuk pemerintah pusat.⁴

Sektor kehutanan pada pasal 14 hurup a UU No. 33 Tahun 2004 memberikan sedikit angin segar bagi daerah, yakni dengan pembagian 80 persen untuk daerah dari penerimaan Iuran Hak Pengusahaan Hutan (IHPH) dan Provinsi Sumber Daya Hutan (PSDH). Sedangkan penerimaan dari Dana Reboisasi, yang diatur dalam pasal 14 hurup b, daerah hanya mendapatkan 40 persen saja.

Pembagian hasil ini sungguh amat jauh berbeda dengan dana bagi hasil untuk Pajak Bunu dan Bangunan (PBB), Bea Perolehan Hak atas Tanah dan Bangunan (BPHTB) dan bagi hasil untuk Pajak Penghasilan (PPh). Untuk PBB dan BPHTB pemerintah daerah mendapatkan bagian bagian yang cukup besar dari pajak tersebut, yakni 90 persen untuk penerimaan dari PBB dan 80 persen BPHTB. Sedangkan untuk PPh pemerintah daerah hanya mendapat 20 persen saja.

Adanya pembedaan bagi hasil antara sumber penghasilan yang satu dengan sumber penghasilan yang lain akan berakibat ketimpangan penerimaan daerah dan bagi daerah yang mempunyai sumber daya alam seperti pertambangan akan merasa tidak adil. Sebab sumber pendapatan terbesarnya berasal dari sektor pertambangan tersebut dan sektor PBB atau BPHTB belum bisa dimaksimalkan dengan alasan SDM dan masih minimnya pemahaman masyarakat dalam membayar pajak, maka secara otomatis kebijakan ini akan menguntungkan daerah yang sudah tertib administrasi pertanahannya dan lebih menguntungkan daerah yang penduduknya padat seperti di Jakarta dan pulau Jawa, sedangkan daerah luar Jawa, yang kadang tanahnya disertifikatpun tidak apalagi IMB, jelas belum bisa memaksimalkan potensi penerimaan dari sektor ini. Belum lagi kalau dilihat dari apa yang telah dibagikan kepada masing-masing daerah untuk menjadi Pendapatan Asli Daerah, maka akan semakin jelas UU ini lebih menguntungkan bagi daerah yang berada di Pulau Jawa dibandingkan dengan daerah yang ada di luar Jawa.

Ketimpangan seperti ini akan banyak sekali akibatnya dan bisa menambah daftar inventaris masalah di negeri ini. Masalah pertama yang muncul tentunya ketidak puasan beberapa daerah yang berakibat pada disintegrasi bangsa, selanjutnya akan merunut sampai pada konflik etnis dan sentiment terhadap etnis tertentu karena merasa selalu diuntungkan oleh pemerintah. Permasalahan selanjutnya adalah urbanisasi yang tinggi ke daerah perkotaan di pulau jawa, hal ini terjadi karena terkonsentrasinya pertumbuhan ekonomi dan memancing lenih banyak orang untuk pindah agar mendapatkan perbaikan secara ekonomi, sosial, budaya maupun pendidikan.

Permasalahan yang timbul akibat pemeberlakuan pola perimbangan keuangan antara pusat dan daerah seperti ini, khususnya dalam hal Dana Bagi Hasil pada sektor pendapatan di daerah adalah apakah adil pembagian seperti ini jika dilihat dari sumber penerimaan negara yang dihasilkan oleh masing-masing daerah? Khususnya dalam hal pertambangan. Selanjutnya perlukah dicarikan formulasi yang tepat agar tidak terjadi ketimpangan keuangan antar satu daerah dengan daerah lain maupun ketimpangan keuangan antara pusat dan daerah?

2. PERIMBANGAN KEUANGAN ANTARA PEMERINTAH PUSAT-DAERAH DAN KONSEPSI KEADILAN

1. Transfer Dana Pusat ke Daerah

Lahirnya perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah dikarenakan adanya pemencaran kekuasaan secara vertical dalam negara, yaitu kekuasaan pemerintah pusat dibagi kepada daerah-daerah di bawahnya. Pemencaran ini mengakibatkan pemerintah daerah/regional juga harus mempunyai dana dalam penyelenggaraan kekuasaan atau kedaulatan itu sendiri, maka perlu diatur perimbangan keuangan pemerintah pusat dan daerah.

Sebelum mencari defenisi perimbangan keuangan antara pusat dan daerah, baiknya dilihat dulu pengertian sistem desentralisasi dalam negara kesatuan terlebih dahulu, karena perimbangan keuangan pusat dan daerah lahir dari konsep ini. Desentralisasi menurut Joeniarto merupakan pemberian wewenang dari pemerintah negara kepada pemerintah lokal untuk mengatur dan mengurus urusan tertentu sebagai urusan rumah tangganya sendiri.⁵ Sedangkan menurut Amrah Muslimin, desentralisasi adalah pelimpahan wewenang kepada badan-badan dan golongan-golongan dalam masyarakat dalam daerah tertentu untuk mengurus rumah tangganya sendiri.⁶ Menurut Jimly Asshiddiqie, dalam desentralisasi unit pemerintah daerah dipandang sebagai wakil dari pemerintah pusat, sehingga oleh sebab itu, unit-unit kantor wilayah dibutuhkan sebagai perpanjagan tangan menteri yang memimpin departemen pemerintahan. Sementara itu, dalam sistem desentralisasi, tugas-tugas pemerintahan yang terkait dengan urusan tertentu diaggap telah sepenuhnya didelegasikan pelaksanaannya kepada pemerintah daerah, yang oleh karena itu memiliki kewenangan untuk mengurus hal itu sebagai urusan rumah tangganya sendiri.⁷

Hubungan keuangan antara pemerintaha pusat dan daerah dapat diartikan sebagai suatu sistem yang mengatur bagaimana caranya sejumlah dana dibagi di antara berbagai tingkat pemerintah, serta bagaimana caranya mencari sumber-sumber pembiayaan daerah untuk menunjang kegiatan-kegiatan sektor publiknya.⁸ Perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah adalah suatu sistem pembiayaan pemerintahan dalam kerangka negara kesatuan, yang pencakup pembagian keuangan antara pemerintah pusat dan daerah serta pemerataan antar daerah secara proporsional, demokratis, adil dan transparan dengan memperhatikan potensi, kondisi, dan kebutuhan daerah, sejalan dengan kewajiban dan pembagian kewenangan serta tata cara penyelenggaraan kewenangan tersebut, termasuk pengelolaan dan pengawasan keuangan.

Hubungan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah ini ditandai dengan adanya dana perimbangan, yaitu dana yang bersumber dari pemerintah pusat yang dialokasikan kepada pemerintah daerah untuk mendanai kebutuhan daerah dalam rangka pelaksanaan desentralisasi, yang terdiri dari Dana Alokasi Umum, Dana Alokasi Khusus dan Dana Bagi Hasil dari penerimaan pajak dan SDA.⁹

Alokasi anggaran dari pusat ke daerah atau perimbangan keuangan pusat dan daerah sering disebut juga dengan transfer pemerintah.¹⁰ Adanya sistem bagi hasil atau perimbangan ini, menurut Davey, disebabkan karena pemerintah pusat (nasional) untuk menarik langsung suatu potensi keuangan negara, keanekaaan sumber penghasilan negara juga menjadi penyebab pemerintah pusat mendelegasikan pengambilan pajaknya dilakukan oleh daerah. Selanjutnya Davey menjelaskan, bahwa apabila pemerintah nasional harus membereskan bagian terbesar dari pengeluaran publiknya, maka pemerintah pusat haruslah membatasi diri dalam pemanfaatn hasil pajaknya, atau dalam hal ini seluruh penghasilan negara, demi kepentingan pendapatan regional, atau menyampaikan banyak dari penerimaannya sendiri kepada pemerintah regional.¹¹ Berdasarkan alasan tersebut maka perlu dialokasikan dana untuk pembangunan di tingkat daerah, baik berupa alokasi umum, khusus maupun dengan sistem bagi hasil.

Secara gasris besar perimbangan keuangan pusat dan daerah dilakukan dengan beberapa tujuan.¹²Pertama, pembelanjaan daerah untuk melayani masyarakatnya. Kedua, mendorong upaya oleh pemerintah daerah untuk menjalankan program-program pembangunan yang disesuaikan dengan kebijaksanaan nasional. Ketiga, merangsang perumbuhan ekonomi daerah, baik untuk membantu pertumbuhan maupun untuk mengurangi ketimpangan antar wilayah. Keempat, mengendalikan pengeluaran regional, kelima, memantapkan standar pelayanan atau pembangunan yang lebih adil. Keenam, mengembangkan wilayah-wilayah yang kapasitas fiskalnya rendah, dan ketujuh adalah untuk membantu wilayah dalam mengatasi keadaan-keadaan darurat.

Transfer dana dari pusat ke daerah seyogyanya memperhatikan beberapa hal penting, agar kebijakan ini tepat guna dan dapat bermanfaat bagi pemerintah pusat dan khususnya bagi daerah itu sendiri.¹³ Beberapa hal yang paling penting diperhatikan adalah penerimaan yang memadai bagi daerah dalam rangka menjalankan fungsi pemerintahannya. Selanjutnya adalah keadilan dalam transfer tersebut, yakni sesuai dengan kebutuhan fiskal daerah dan menurut saya juga harus sesuai dengan apa yag dihasilkan oleh daerah.

2. Konsepsi Keadilan

Khusus dalam tulisan ini saya lebih memfokuskan tentang keadilan dalan perimbangan keuangan antara pemrintah pusat dan daerah. Konsepsi tentang jeadilan memang sangat luas, tidak terbatas dan tidak pernah berhenti untuk diperdebatkan, sejak zaman Plato, Aristoteles sampai Rawls keadilan tetap menjadi sebuah wacana intelektual di kalangan pemikir, baik pemikir politik, hukum, ekonomi maupun para pemikir dalam ilmu administrasi publik. Konsep keadilan saya angkat karena saya menilai dalam perimbangan keuangan antara pemeritah pusat dan daerah sejauh ini belum adil, terkesan diskriminasi, oleh karena itu konsepsi tentang keadilan merupakan pembedah yang sesuai untuk mengurai diskriminasi itu, karena lawan nyata dari keadilan adalah diskriminasi.

Berkaitan dengan konsepsi keadilan, secara historis pemerintahan daerah mulai terkenal di Inggris karena respon terhadap urbanisasi yang menambah maslah di perkotaan, oleh sebab itu perlu diatur ulang tata kewilayahan agar tidak adanya penumpukan penduduk di suatu wilayah saja.¹⁴ Penataan seperti ini dimaksudkan agar adanya penyebaran pertumbuhan ekonomi di seluruh wilayah, dengan kata lain penyebaran pertumbuhan ekonomi dimaksudkan agar terjadi penyebaran penduduk secara merata. Hasil akhirnya agar tercapai suatu keadilan yang merata untuk setiap wilayah.

Kembali pada konsepsi keadilan, permasalahan yang paling diperdebarkan dalam persoalan keadilan adalah parameternya yang multitafsir. Rawls melihat keadilan sebagai suatu sikap fair yang didasarkan pada prinsip-prinsip rasional yang terukur.¹⁵ Immanuel Kant melihat keadilan sebagai bagian dari kewajiban moral yang yang tidak bisa dipertanyakan.¹⁶ Keadilan berpijak pada tiga prinsip, yakni tindakan yang bisa disetujui oleh semua orang, memperlakuan manusia sebagaimana dirinya sendiri dan berasal dari kebebasan.

Lebih jauh lagi, Aristoteles lebih dari 2.500 tahun lalu menyatakan keadilan itu ialah apabila masing-masing mendapatkan apa yang memang berhak ia dapatkan. Selanjutnya Aristoteles mengatakan, bahwa orang yang adil orang yang tidak mengambil lebih banyak dari bagiannya. Sebaliknya, orang yang tidak adil adalah orang yang mengambil lebih banyak dari pada haknya.¹⁷ Persolan yang muncul kemudian adalah bagaimana menentukan bagian atau hak dari masing-masing pihak tersebut, menentukan standart keadilan tersebut. Apakah bertolak belakang dari kebutuhan masing-masing individu atau berdasarkan apa yang telah ia lakukan atau yang ia capai, mungkin juga berdasarkan potensi yang dimiliki.

Prof. Sudikno Mertokusumo menjelaskan bahwa keadilan ada pada pemisahan yang baik dan buruk, konsepsi ini berdasarkan posisi lima asas universal dalam ilmu hukum yang dikemukakan oleh Paul Scholten, kelima asas tersebut adalah kepribadian, persekutuan, kesamaan, kewibawaan dan pemisahan antara baik dan buruk.¹⁸ Menurutnya keadilan terletak pada asas yang terakhir, yakni asas pemisahan antara yang baik dan yang buruk, sebab keempat asas yang pertama selalu bertentangan, asas pertama bertentangan dengan asas kedua, asas ketiga bertentangan dengan asas yang keempat, sehingga penyeimbang dalam menentukan keadilan adalah asas yang terakhir.¹⁹

3. MELIHAT PERIMBANGAN KEUANGAN ANTARA PEMERINTAH PUSAT DAN DAERAH PERSPEKTIF KEADILAN

Desentralisasi dengan memberikan otonomi kepada daerah untuk mengurus rumah tangganya sendiri berimplikasi pada suatu keharusan juga otonomi untuk mengelola keuangan bagi daerah itu sendiri. Bentuk yang dipilih oleh pemerintah Indonesia adalah dengan mengesahkan UU Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah, dalam UU ini diatur bagaimana keuangan negara ditransfer ke berbagai daerah yang ada di Indonesia. Cara yang diambil untuk mekanisme ini adalah melalui Dana Alokasi Umum, Dana Alokasi Khusus dan Dana Bagi Hasil.

Dana Bagi Hasil yang diterapkan di Indonesia masih jauh dari yang diharapkan, yakni belum adil dan terkesan masih diskriminasi, khususnya pada pertambangan minyak dan gas, emas dan batubara. Ketidakadilan ini bisa dilihat dari sedikitnya hasil yang harus diterima oleh daerah sebagai tempat di mana hasil tambang itu berada, padahal daerah tersebut juga yang nantinya akan menerima segala resiko misalkan kerusakan lingkungan akibat pertambangan.

Pembagian seperti ini akan berdampak pada penyusunan APBD di masing-masing daerah dan akan terjadi suatu ketimpangan. Daerah yang bisa memaksimalkan APBD yang diambil dari retrebusi daerah lainnya, parkir, retrebusi parkir dan segala sesuatu penghasilan yang merupakan pajak daerah bisa mengalokasikan dana yang besar dalam anggaran belanjanya, sedangkan daerah yang belum maksimal pajak daerahnya akan sedikit anggaran belanjanya. Padahal daerah yang belum memaksimalkan pajak daerahnya memiliki SDA pertambangan yang besar, karena sedikit alokasi Dana Bagi Hasil dari hasil alamnya maka anggaran belanjanya menjadi sedikit pula.

Daerah-daerah seperti Jakarta dan semua daerah di pulau Jawa bisa memaksimalkan pajak daerahnya dan mendapatkan DBH yang besar dari PBB karena PBB hanya 10% untuk pusat, 90% bisa dinikmati oleh daerah tersebut. Dengan keadaan ini daerah tresebut bisa mendapatkan alokasi dana yang besar dari pusat. Sementara itu, bagi daerah yang pada umumnya di luar Jawa PBB tidak terlalu besar karena belum bisa maksimal akan mendapatkan alokasi DBH yang kecil dari sektor PBB.

Lain DBH PBB lain pula DBH pertambangan. Tetap saja tidak menguntungkan bagi daerah-daerah yang ada di luar Jawa, karena UU No. 33 Tahun 2004 memberikan porsi yang kecil bagi daerah. Secara otomatis kalau di komulasikan semuanya maka daerah-daerah luar jawa akan mendapatkan Dana bagi Hasil yang sedikit dibandingkan daerah luar Jawa.

Mekanisme pembagian dana bagi hasil ini berakibat ketimpangan pertumbuhan ekonomi antara daerah-daerah di pulau Jawa dan daerah-daerah yang ada di luar Jawa, sebab daerah di pulau jawa mendapatkan alokasi dana yang besar sehingga akan mempunyai seumber dana yang cukup untuk memacu pertumbuhan ekonomi, belum lagi hal ini ditunjang dengan anggaran dari DAU maupun DAK yang lebih banyak diterima oleh daerah-daerah tersebut. Persoalan ketidakmerataan pertumbuhan inilah yang banyak akibatnya dalam negara ini. Persoalan-persoalan yang muncul antara lain yaitu tingginya tingkat urbanisasi masyarakat daerah ke kota-kota besar yang ada di pulau Jawa, baik disebabkan oleh alasan ekonomi maupun alasan sosial, pendidikan dan alasan lain.²⁰ Masalah lain yang tidak penting adalah munculnya suatu pemikiran yang ingin mengubah bentuk negara kesatuan menjadi negara federal dan yang lebih parah lagi adalah lahirnya keinginan untuk melepaskan diri dari Indonesia.

Maka tidak salah pada akhirnya pemerintah pusat menyalahkan pemerintah daerah yang tidak becus mengelola daerah, atau menyatakan hampir bangkrut dan pernyataan lain yang menyudutkan daerah. Bagaimana daerah-daerah mau maju kalau tidak mempunyai dana yang cukup untuk mengelolanya, tidak heran pula kita lihat di media massa daerah seperti Riau yang kaya akan minyak bumi bisa terjadi kelangkaan BBM. Begitupun yang dialami oleh Propinsi Sulawesi Tengah, daerah penghasil aspal terbesar di Indonesia ini mengalami kerusakan jalan yang parah, berbanding terbalik kesejahteraan daerah dengan sumber daya alam yang dimiliki. Lantas kita bertanya, kemana minyak yang ada di perut bumi daerah itu? Ini yang dinamakan ayam mati dalam lumbung padi.

Melihat pembagian hasil alam yang timpang ini, layak diperhatikan teori keadilan yang dikemukakan oleh John Rawls. Di mana hendaknya semua daerah diberlakukan bagi hasil dengan persentase yang sama untuk seluruh sektor pendapatan, misalnya 90% untuk daerah dan 10% untuk pusat. Pada akhirnya, dengan sistem seperti ini maka nantinya pasti akan ada daerah yang sedikit dan ada yang banyak pendapatannya, bagi daerah yang masih kekurangan maka pemerintah pusat memberikan bantuan kepada daerah tersebut sesuai dengan kebutuhannya menggunakan sebagian dana bagi hasil yang dialokasikan untuk pusat tersebut. Dengan begitu tidak ada daerah yang merasa didiskriminasi karena memang mendapatkan alokasi dana berdasarkan penghasilan dari SDA yang ada di daerahnya, untuk daerah yang SDAnya sedikit bisa diseimbangkan dengan bantuan dari pusat tersebut. Dengan begitu akan dengan mudah tercapai keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia, bukan keadilan sebagian golongan, etnis, atau kelompok mayoritas saja, akan tetapi memang keadilan bagi seluruh rakyat Indonesia. Tidak adil bagi rakyat yang mempunyai sumber daya alam melimpah tapi miskin.

Mengenai bantuan pusat ke daerah bisa menggunakan dua metode transfer, yakni dengan categorical grants dan block grants.²¹Categorical grants merupakan bantuan dana dari pusat kepada daerah untuk mendanai pembangunan proyek khusus, misalkan jalan raya, yang mana pembangunan pemerintah membantu separo atau beberapa persen dari total nilai proyek, selebihnya dibebankan pada daerah. Sedangkan block grants adalah alokasi dana yang diberikan pusat kepada daerah dan daerah diberikan keleluasaan untuk menggunakan dana tersebut. Alokasi dana daeri pusat ke daerah ini bisa tidak merata, berdasarkan kebutuhan dan kemampuan daerah. Untuk daerah yang telah sejahtera, sebaiknya tidak usah lagi diberikan bantuan dan mungkin bahkan akan dimintai bantuanya untuk menutupi kekurangan dana di daerah lain.

Penggunaan mekanisme seperti ini akan mempercepat pertumbuhan ekonomi di daerah-daerah yang selama ini terbelakang, dengan begitu juga mempercepat pertumbuhan ekonomi secara nasional yang merata bukan pertumbuhan yang tertumpu pada beberapa daerah saja. Pertumbuhan ekonomi yang merata di setiap daerah akan memacu pertumbuhan di bidang lain, seperti peningkatan pembangunan sumber daya manusia, mengurangi urbanisasi, peningkatan pembagunan infra struktur transportasi dan peningkatan pembangunan berbagai sektor publik lainnya.

4. PENUTUP

Gagasan otonomi daerah yang kini berkembang dan sedang kita jalankan tentu saja bukan hal yang baru. Kenyataan ketimpangan pusat-daerah, atau juga ketimpangan antar daerah, bahkan juga cenderung pemerasan terhadap kekayaan daerah merupakan picu dari pemikiran lama yang sudah muncul sejak republik ini berdiri. Pada perkembangannya Indonesia lebih memilih sistem desentralisasi sebagai pola hubungan pemerintah pusat dan daerah, dan diatur juga aturan utuk perimbangan keuangan pusat dan daerah.

Perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah selama ini masih dianggap sebagai pemerasan pusat terhadap daerah, di mana daerah yag kaya sumber daya alam belum bisa menikmati secara maksimal hasil alam yang ada di daerahnya. Kenyataan ini perlu diubah, agar keutuhan negara Indonesia tetap terjaga dan terciptanya suatu keadilan sosial bagi seluruh rakyat (daerah) Indonesia, bukan keadilan yang terkonsentrasi pada elit penguasa saja, keadilan yang mensejahterakan beberapa golongan saja, atau kesejahteraan yang semu yang hanya menjadi janji manis para elit agar rakyat daerah tetap loyal pada NKRI padahal kebijakan untuk kesejahteraan rakyat di daerah tersebut hanya utopia dan janji semu belaka.

Upaya untuk mewujudkan keadilan bagi seluruh rakyat Indonesia harus menjadi suatu tujuan bersama seluruh element bangsa, sekat-sekat primordial atau perasaan superioritas atas pihak lain mutlak dihilangkan. Berikan kesempatan yang lebih luas dan sama kepada setiap daerah dalam mengelola sumber keuangannya, selanjutnya baru dilihat kebutuhan dari masing-masing daerah, dan setelah itu baru bisa diambil suatu kebikjakan yang tepat untuk menciptakan keadilan yang merata.

Dalam pengalokasian dana dari pusat ke daerah, harus diperhatikan dua hal yang utama, yaitu kebutuhan sumber dana dari daerah tersebut dan juga melihat potensi sumber daya alam yang dimiliki. Dengan begitu negara, atau dalam hal ini pemerintah pusat, tidak lagi menzalimi daerah-daerah tertentu, sebab daerah yang mempunyai sumber daya alam banyak telah mendapatkan reward yang sesuai dengan yang dihasilkannya. Sementara itu bagi daerah yang tidak memiliki sumber daya alam yang banyak, maka diberikan subsidi yang tepat sesuai kebutuhan daerah tersebut daeri dana bagi hasil yang dialokasikan untuk pusat.

Mengenai pendapatan pemerintah pusat bisa diambil dari alokasi bagi hasil yang diperuntukkan ke pusat setelah dipotong bantuan untuk daerah yang masih membutukan, serta keuntungan BUMN yang mengelola sumber daya alam tersebut, asalkan seluruh sumber daya alam tersebut memang dikelola oleh BUMN atau Perusahaan dalam negeri bukan oleh perusahaan multinasional seperti Freeport, Newmont, Caltec dan lain sebagainya.

Melalui pola-pola seperti tersebut di atas, maka seluruh sumber daya alam yag dimiliki Indonesia akan dapat dinikmati oleh rakyat Indonesia sendiri, baik oleh rakyat di daerah maupun oleh rakyat Indonesia secara keseluruhan. Maka keadilan sosial bagi rakyat Indonesia akan segera tercapai.

5. DAFTAR PUSTAKA

Asshiddiqie, Jimly, Pokok-pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, Jakarta : Bhuana Ilmu Populer, 2007;

Cipto, Bambang, Politik dan Pemerintahan Amerika, Yogyakarta : Lingkaran Buku, cet. II, 2007;

Davey, Kenneth, Pembiayaan Pemerintah Daerah : Praktek-praktek Internasional dan Relevansinya bagi Dunia Ketiga, terj. Amanullah, dkk., Jakarta : UI Press, 1988;

Davey, Kenneth, Pembiayaan Pemerintah Daerah : Praktek-praktek Internasional dan Relevansinya bagi Dunia Ketiga, terj. Amanullah, dkk., Jakarta : UI Press, 1988;

Fadjar, Mukhtie Dkk., Konstitusionalisme Demokrasi : Sebuah Diskursus tentang Pemilu, Otonomi Daerah dan Mahakamah Konstitusi, Malang : TRANS Publishing, 2010, hlm. 152;

Heroepoetri, Arimbi, Tiada Tempat bagi Rakyat : Wewenang Pengelolaan Sumber Daya Alam dalam UU Otonomi Daerah, Yogyakarta dan Jakarta : YLBHI, E-Law Indonesia, RACA Institute dan Kreasi Wacana, 2001;

Huda, Ni’matul, Hukum Tata Negara Indonesia, Jakarta : RajaGrafindo Persada, 2005;

Mertokusumo, Sudikno, Mengenal Hukum : Suatu Pengantar, Yogyakarta : Liberty, cet. II, 1999;

Oktoberina, Sri Rahayu dan Niken Savitri (edt.), Butir-butir Pemikiran dalam Hukum, Bandung : Refika Aditama, 2008;

Rawls, John, Teori Keadilan : Dasar-dasar Filsafat Politik untuk Meweujudkan Kesejahteraan Sosial dalam Negara, terj. Uzair Fauzan dan Heru Prasetyo, Yogyakarta : Pustaka Pelajar, cet. II, 2011;

Ridho, Ali, “Implementasi Keadilan Substantif oleh Mahkamah Konstitusi ; Sebuah Paradoks : Kajian Atas Beberapa Putusan MK dalam Pengujian Undang-undang”, Jurnal Konstitusi, Volume IV No. 1 Juni 2011, Jakarta : Mahkamah Konstitusi, 2011;

Sakirno, Shidarta, “Konsep Diskriminasi dalam Perspektif Filsafat Hukum” dalam Sri Rahayu Oktoberina dan Niken Savitri (edt.), Butir-butir Pemikiran dalam Hukum, Bandung : Refika Aditama, 2008;

Sirajuddin, “Hubungan Pusat-Daerah : Konsepsi, Problematika dan Alternatif Solusi” dalam Mukhtie Fadjar Dkk., Konstitusionalisme Demokrasi : Sebuah Diskursus tentang Pemilu, Otonomi Daerah dan Mahakamah Konstitusi, Malang : TRANS Publishing, 2010;

Syaukani HR., Afan Gaffar dan Ryas Rasyid, Otonomi Daerah dalam Negara Kesatuan, Yogyakarta : Pustaka Pelajar dan PUSKAP, cet. VIII, 2009;

Tim Lapera, Otonomi Pemberian Negara : Kajian Kritis atas Kebijakan Otonomi Daerah, Yogyakarta : Lapera Pustaka Utama, cet. II, 2001.

Tjandra, W. Riawan, Hukum Keuangan Negara, Jakarta : Grasindo, cet. II, 2009;

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;

Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah;

Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pusat dan Daerah;

Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 04 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara.

 

1 Tim Lapera, Otonomi Pemberian Negara : Kajian Kritis atas Kebijakan Otonomi Daerah, cet. II (Yogyakarta : Lapera Pustaka Utama, 2001), hlm. 36-37.

2Ibid., hlm. 39-40.

3 Pasal 14 Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 33 tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pusat dan Daerah.

4 Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 04 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara.

5 Ni’matul Huda, Hukum Tata Negara Indonesia, (Jakarta : RajaGrafindo Persada, 2005), hlm. 307.

6Ibid.

7 Jimly Asshiddiqie, Pokok-pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, (Jakarta : Bhuana Ilmu Populer, 2007), hlm. 423. Lihat juga : Sirajuddin, “Hubungan Pusat-Daerah : Konsepsi, Problematika dan Alternatif Solusi” dalam Mukhtie Fadjar Dkk., Konstitusionalisme Demokrasi : Sebuah Diskursus tentang Pemilu, Otonomi Daerah dan Mahakamah Konstitusi, (Malang : TRANS Publishing, 2010), hlm. 152.

8 W. Riawan Tjandra, Hukum Keuangan Negara, (Jakarta : Grasindo, cet. II, 2009), hlm. 105.

9 Ketentuan Umum dalam UU No. 33 Tahun 2004.

10 Kenneth Davey, Pembiayaan Pemerintah Daerah : Praktek-praktek Internasional dan Relevansinya bagi Dunia Ketiga, terj. Amanullah, dkk. (Jakarta : UI Press, 1988), hlm. 201.

11Ibid.

12Ibid., hlm. 202.

13 W. Riawan Tjandra, Hukum Keuangan Negara…, hlm. 112-113.

14 Sirajuddin, “Hubungan Pusat-Daerah…, op. Cit., hlm. 151

15 Jhon Rawls, Teori Keadilan, terj. Uzair Fauzan dan Heru Prasetyo, cet. II (Yogyakarta : Pustaka Pelajar, 2011), hlm. 156.

16 Ali Ridho, “Implementasi Keadilan Substantif oleh Mahkamah Konstitusi ; Sebuah Paradoks : Kajian Atas Beberapa Putusan MK dalam Pengujian Undang-undang”, Jurnal Konstitusi, Volume IV No. 1 Juni 2011, (Jakarta : Mahkamah Konstitusi, 2011), hlm. 71.

17 Shidarta Sakirno, “Konsep Diskriminasi dalam Perspektif Filsafat Hukum” dalam Sri Rahayu Oktoberina dan Niken Savitri (edt.), Butir-butir Pemikiran dalam Hukum, (Bandung : Refika Aditama, 2008), hlm. 120.

18 Sudikno Mertokusumo, Mengenal Hukum : Suatu Pengantar, cet. II (Yogyakarta : Liberty, 1999), hlm. 36-37.

19 Lihat juga : Shidarta Sakirno, “Konsep Diskriminasi…, hlm. 119.

20 Sebagai contoh, saya mungkin tidak akan kuliah di Yogyakarta jika ada kampus yang kualitasnya selevel UIN, UII atau UGM ada di Jambi. Dengan kedatangan saya di Jogja, bearti saya telah menambah beban pemerintah Jogja karena keberadaan di sini dan kota Jogja akan semakin padat. Saya kira begitupun dengan beberapa mahasiswa yang lain, yang bersal dari daerah-daerah yang selama ini masih didikriminasikan oleh pemerintah pusat.

21 Lihat : Bambang Cipto, Politik dan Pemerintahan Amerika, cet. II (Yogyakarta : Lingkaran Buku, 2007), hlm. 224.

Pengujian Undang-undang terhadap TAP MPR/S

1. PENDAHULUAN

Hukum dalam arti yang paling sempit merupakan aturan tertulis yang ditetapkan oleh lembaga yang berwenang, hal ini sering juga disebut dengan peraturan perundang-undangan.¹ Sebuah aturan merupakan dasar bagi setiap komponen yang terikat dengan aturan itu dalam bertindak, apa lagi pada sebuah negara yang berdasarkan atas hukum, maka posisi hukum yang dibuat oleh pemerintah menjadi suatu karya tertulis yang harus dipatuhi dan dilaksanakan oleh segenap komponen dalam negara tersebut. Apapun bentuk aturan itu haruslah dipatuhi, begitupun dengan lapangan aturan tersebut, akan mengikat setiap orang yang berkecimpung dalam bidang yang diatur oleh aturan tersebut.

Agar supaya terciptanya suatu negara hukum maka negara membuat suatu aturan baku tentang UU tata cara dan mekaisme pembentukan peraturan perundang-undangan. Di Indonesia telah ada beberapa regulasi mengenai pengaturan pembentukan peraturan perundang-undangan, yaitu TAP MPRS No. XX/MPRS/1966 tentang Sumber Tertib Hukum, TAP MPR No. III/MPR/2000 dan disempurnakan dengan UU No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Merasa aturan terdahulu belum lengkap, maka pada tanggal 12 Agustus 2011 pemerintah menetapkan UU No. 12 Tahun 2011 pengganti UU No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.

UU No. 12 Tahun 2011 memuat tentang ketentuan baru, yakni masuknya kembali TAP MPR dalam hierarki dalam peraturan perundang-undangan. Dalam pasal 7 ayat (1) disebutkan bahwa hierarki peraturan perundang-undangan terdiri atas UUD 1945, TAP MPR, UU/Perpu, Peraturan pemerintah, Perpres, Paerda Propinsi dan Perda Kabupaten.² Dalam penjelasan UU ini disebutkan bahwa TAP MPR yang dimaksud adalah TAP MPRS dan TAP MPR yang masih berlaku sebagaimana yang dimaksud dalam pasal 2 dan 4 TAP MPR No. I/MPR/2003, yaitu TAP MPRS dan MPR sejak tahun 1960 sampai dengan tahun 2002. Contoh TAP MPR yang masih berlaku antara lain adalah TAP MPR No. XXV/MPRS/I966 tentang Pembubaran Partai Kornunis Indonesia dan TAP MPR No. XVI/MPR/1998 tentang Politik Ekonomi dalam Rangka Demokrasi Ekonomi.

UU merupakan sebuah produk politik, berarti sangat sarat dengan muatan kepentingan dan ada kemungkinan sebuah UU akan bertentangan dengan konstitusi atau UUD,³ ataupun sebuah peraturan yang ada di bawah UU bisa saja bertentangan dengan UU. Berpijak dari alasa tersebut, untuk check and balances diperlukan sebuah Mahkamah Konstitusi untuk menguji konstitusional sebuah UU ataupun Mahkamah Agung untuk menguji peraturan di bawah UU terhadap UU. Pengujian peraturan perundangan-undangan ini biasa disebut dengan judicial review,⁴ baik pengujian UU terhadap UUD ataupun pengujian peraturan perundang-undangan di bawah UU terhadap UU.

Sepintas memang tidak ada masalah dengan UU No. 12 tahun 2011 tersebut, namun kalau kita cermati dengan seksama maka akan terlihat kekosongan norma dalam hal pengujian terhadap peraturan perundang-undangan. Walaupun mengenai mekanisme pengujian peraturan perundang-undangan, Pasal 9 UU 12/2011 menyebutkan bahwa:

a.   Dalam hal suatu Undang-Undang diduga bertentangan dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, pengujiannya dilakukan oleh Mahkamah Konstitusi (“MK”).

b.   Dalam hal suatu Peraturan Perundang-undangan di bawah Undang-Undang diduga bertentangan dengan Undang-Undang, pengujiannya dilakukan oleh Mahkamah Agung (“MA”).

Pada pasal ini tidak jelas mengenai jika UU bertentangan dengan TAP MPR, kemana UU tersebut akan diuji, karena bisa saja suatu UU bertentangan dengan TAP MPR yang masih berlaku. Berdasarkan latar belakang di atas, maka yang menjadi PERMASALAHAN dalam tulisan ini adalah bagaimana pengujian UU terhadap TAP MPR yang masih berlaku?

2. TEORI PERUNDANG-UNDANGAN DAN JUDICIAL REVIEW

Sebelum berbicara lebih jauh mengenai pengujian UU terhadap TAP MPR, norma merupakan suatu ukuran yang harus dipatuhi oleh seseorang dalam hubungannya dengan sesamanya ataupun hubungannya dengan lingkungannya.⁵ Norma adalah patokan atau ukuran bagi seseorang dalam bertindak dan bertingkah laku, norma adalah segala aturan yang harus dipatuhi. Selanjutnya, seseorang menggabungkan diri dalam masyarakat untuk memenuhi kebutuhannya atau beberapa individu yang bergabung untuk membentuk masyarakat. Lalu masyarakat merupakan gabungan individu dan negara adalah masyarakat politik yang terorganisir, maka di mana ada masyarakat di situ ada hukum, kata Cicero.

Secara umum norma hukum norma hukum berisi suruhan, larangan dan kebolehan.⁶ Kelebihan dari norma hukum adalah karena bersifat umum dan norma hukum mempunyai kekuatan untuk memaksa karena dibuat oleh penguasa, Sudikno Mertokusumo mengemukakan, bahwa yang hanya dapat melakukan paksaan terhadap pelanggaran terhadap norma hukum adalah penguasa, karena penguasa memonopoli hukum, sebab hukum ada karena adanya kekuasaan yang sah.⁷

Setiap UU yang akan diberlakukan dalam sebuah negara harus dibuat oleh lembaga yang berwenang, yaitu lembaga legislatif. Carl J. Friedrich mengemukakan bahwa parlemen sebagai lembaga perwakilan rakyat maka legislasi adalah fungsi utamanya.⁸ Menurut Montesquieu, lembaga perwakilan rakyat dibentuk untuk membuat Undang-undang, atau untuk melihat apakah Undang-undang tersebut dijalankan semestinya,⁹ dan menentukan keuangan publik. Frank J. Goodnow mengemukakan bahwa fungsi utama dalam pemerintahan adalah fungsi politik, atau fungsi yang menyatakan keinginan negara dan fungsi administrasi, yang berarti melaksanakan keinginan negara.¹⁰

Fungsi legislasi berkenaan dengan kewenangan untuk menentukan peraturan yang mengikat warga negara dengan norma-norma hukum yang mengikat dan membatasi.¹¹ Jimly Asshiddiqie berpendapat bahwa pelaksanaan fungsi legislasi dalam pembentukan UU, menyangkut empat bentuk kegiatan,¹² yaitu :

1. Prakarsa pembuatan Undang-undang;

2. Pembahasan draft Undang-undang;

3. Persetujuan dan pengesahan draft Undang-undang;

4. Pemberian persetujuan atau ratifikasi atas perjanjian atau persetujuan internasional dan dokumen-dokumen hukum yang mengikat lainnya.

Berdasarkan beberapa uraian di atas, maka menurut penulis dapat ditarik suatu kesimpulan bahwa perundang-undangan merupakan suatu norma atau aturan yang dibuat oleh lembaga negara yang sah sebagai regulasi dalam suatu negara yang bersifat umum dan konkrit serta berbentuk suruhan, larangan atau kebolehan.

Kaitannya dengan norma hukum, Hans Kelsen mengemukakan bahwa setiap aturan harus ada hierarkinya, dimulai dari yang norma dasar dan menjadi tolak ukur validitas bagi norma yang ada di bawahnya.¹³ Menurut Kelsen, norma yang ada dalam suatu negara bukanlah berdiri sejajar yang bersifat koordinatif, melainkan masing-masing norma mempunyai tingkatan-tingkatan yang berbeda.¹⁴

Di sini Kelsen menempatkan konstitusi sebagai norma dasar bagi setiap peraturan perundang-undangan yang akan dibuat, maka UU yang ada tidak boleh bertentangan dengan konstitusi. Sejalan dengan pendapat Kelsen ini, maka berlaku asas lex superior derogat legi inferiori.¹⁵ Dalam hal hierarki norma tersebut, norma dasar merupakan tempat tergantungnya norma yang ada di bawahnya.¹⁶

Oleh karena peraturan perundang-undangan mempunyai hierarki, setiap aturan yang lebih rendah tentunya harus disesuaikan dengan peraturan yang ada di atasnya, maka harus ada judicial review yaitu pengujian terhadap peraturan yang di bawah tersebut apakah sudah sesuai atau tidak dengan aturan yang diatasnya.¹⁷Judicial review dalam UUD 1945 di Indonesia dilakukan oleh dua lembaga kehakiman, yaitu Mahkaah Konstitusi yang menguji UU terhadap UUD 1945 dan Mahkamah Agung yang menguji peraturan perundang-undangan di bawah UU terhadap UU.¹⁸

3. PENGUJIAN UU TERHADAP TAP MPR

Secara teoritis hierarki perundang-undangan Indonesia berdasarkan UU No. 12 tahun 2011 terdiri atas Staat fundamentalnorm Pancasila, verfassungnorm UUD 1945, Grundgesetznorm TAP MPRS dan MPR dan Gesetznorm Undang-undang.¹⁹ UUD 1945 setelah amandemen hanya memberikan kewenangan kepada MPR untuk mengubah dan menetapkan UUD, melantik Presiden dan Wakil Presiden serta memberhentikan Presiden dan/atau Wakil Presiden,²⁰ secara otomatis konstitusi tidak lagi memberikan kewenangan menentukan GBHN kepada MPR dan dengan begitu maka MPR menjadi lembaga tinggi negara yang setingkat dengan Presiden, DPR, DPR, MA, MK dan KY dalam UUD 1945.

Sebelum menganalisis lebih jauh mengenai pengujian UU terhadap TAP MPR, akan lebih bagus kalau dilihat terlebih dahulu posisi TAP MPR bila dipandang dari lembaga yag membuatnya. Secara konstitusional MPR, yang meruapakan lembaga pembuat TAP MPR, bukan lagi merupakan lembaga tertinggi negara yang di atas lembaga lainnya, melainkan sudah setingkat dengan DPR yang juga lembaga legislatif. Berdasarkan asas bahwa UU yang dibuat oleh penguasa yang lebih tinggi akan berkedudukan lebih tinggi pula,²¹ maka TAP MPR secara teoritis akan lebih cocok setara dengan UU, bukan setingkat di atas UU.

Persoalan tidak berhenti sampai di situ, oleh karena TAP MPR yang masih berlaku merupakan produk MPR yang pada waktu itu merupakan lembaga tertinggi negara, jelas secara otomatis aturan yang dikeluarkannya lebih tinggi pula bila dibandingkan dengan UU yang dibuat oleh DPR bersama Presiden yang merupakan lembaga di bawah DPR. Karena TAP MPR yang masih berlaku merupakan prodeuk dari lembaga yang pada masa penetapannya merupakan lebih tinggi dari lembaga yang menetapkan UU maka TAP MPR tersebut lebih tinggi dari UU dan juga mempunyai sifat regeling karena masih diberikan wewenang oleh konstitusi. Akan tetapi berbeda untuk TAP MPR yang ditetapkan oleh MPR yang dibentuk setelah amandemen UUD 1945, maka Ketetapannya setingkat dengan UU dan hanya berbentuk beshicking untuk administrasi internal MPR saja.²²

Secara normatif UU berada di bawah TAP MPR/S dan secara otomatis pula maka UU harus sesuai dengan TAP MPR, jika tidak sesuai maka harus dilakukan pengujian, sayangnya mekanisme pengujian ini tidak diatur dalam UUD 1945, UU No. 12 tahun 2011 maupun UU No. 8 tahun 2011 tentang MK. Sebenarnya ada celah dalam melakukan pengujian tersebut, yakni jika kita tarik dari lembaga yang membuatnya.

Berdasarkan pasal 3 ayat (1) UUD 1945, MPR mempunyai wewenang mengubah dan menetapkan UUD. Berdasarkan pasal tersebut, maka TAP MPR/S kalau dilihat dari lembaga yang membuatnya adalah peraturan yang setingkat dengan UUD 1945, namun karena mengubah dan menetapkan UUD merupakan fungsi MPR yang utama (fungsi konstituante) maka secara hierarki UUD 1945 lebih tinggi dari TAP MPR/S. Dilihat dari lembaga yang membuatnya inilah, maka saya lebih sepakat kalau terjadi pertentangan UU terhadap TAP MPR/S maka yang mengujinya adalah Mahkamah Konstitusi.

Pengujian UU terhadap TAP MPR/S oleh Mahkamah Konstitusi karena mahkamah konstitusi merupakan lembaga tempat pengujian UU terhadap UUD 1945,²³ karena TAP MPR dan UUD 1945 bisa dianggap setingkat karena dibuat oleh lembaga yang sama maka pengujian UU terhadap TAP MPR/S juga melalui Mahkamah Konstitusi. Selain itu, karena dibuat oleh lembaga yang sama, TAP MPR/S dan UUD 1945 adalah Aturan Dasar Negara,²⁴ yang membedakan keduanya adalah prosedur perubahannya. UUD 1945 lebih rumit kalau ingin merubahnya, sedangkan TAP MPR tidak begitu sulit.

Perdebatan pasti akan muncul jika pengujian UU terhadap TAP MPR/S dilakukan di Mahkamah Konstitusi, karena tidak adanya aturan yang tertulis mengenai hal ini. Secara normatif kepasyian hukum memang benar, tapi kalau dilihat dari substansinya maka itu dapat dibenarkan, sebab dalam permasalahan ini terjadi kekosongan hukum, maka sebuah kebijaksanaan dapat diambil agar tercipta keadilan.

Pendapat ini bisa beralasan dari pasal 1 ayat (3) UUD 1945 yang tidak lagi memakai kata rechtstaat, berbeda dengan UUD 1945 sebelum amandemen yang dengan jelas mencantumkan kata ini, yang berarti prosedur hukum atau UU (rechstaat) dilaksanakan demi keadilan hukum (rule of law). Mahfud MD mengatakan, bahwa ketentuan tertulis yang menghalangi keadilan dapat ditinggalkan,²⁵ karena hanya merupakan cara untuk mencapai keadilan. Misalkan UU No. 25 tahun 2007 tentang Penanaman Modal dianggap beberapa kalangan tidak sesuai dengan ekonomi kerakyatan, berarti UU tersebut bertentangan dengan TAP MPR No. XVI/MPR/1998 tentang Politik Ekonomi dalam Rangka Demokrasi Ekonomi.

Andaikan ada yang keberatan dengan UU ini maka pengujian bisa dilakukan karena bertentanngan dengan TAP MPR tersebut, tapi mekanisme pengujiannya belum ada, berarti negara dalam hal ini menelantarkan rakyat yang ingin mencari keadilan karena merasa tidak mendapatkan keadilan akibat berlakunya UU tersebut.²⁶ Bukankah undang-undang berfungsi sebagai pengatur masyarakat, dan persoalan mengatur masyarakat adalah bagaimana mendistribusikan keadilan bisa diterima oleh pihak-pihak dalam masyarakat.²⁷ Jika UU No. 25 Tahun 2007 tidak diterima oleh masyarakat, atau pihak yang merasa haknya dilanggar, maka akan kemana dilakukan pengujian, sedangkan Uud 1945, UU No. 12 Tahun 2012 maupn UU MK sendiri tidak mengaturnya. Secara kepastian hukum persoalan ini belum ada solusinya, tetapi demi menciptakan keadilan maka MK yang paling berwenang mengujinya terhadap TAP MPR No. XVI/MPR/1998.

4. PENUTUP

Secara normatif UU berada di bawah TAP MPR dalam UU No. 12 Tahun 2011, namun secara teoritis masih diperdebatkan. Jika dilihat posisi MPR dalam UUD 1945 sebelum perubahan, yang mana MPR merupakan lembaga tertinggi negara, maka TAP MPR posisinya memang lebih tinggi dari UU. akan tetapi bila dilihat posisi MPR setelah amandemen UUD 1945, posisi MPR setingkat dan sederajat dengan DPR dan Presiden, yang membuat UU, maka TAP MPR bisa dikatakan setingkat dengan UU. TAP MPR yang dimaksud dalam UU No. 12 Tahun 2011 adalah TAP MPR yang ditetapkan pada saat MPR masih menjadi lembaga tertinggi negara, maka hierarkinya tentu lebih tinggi dari UU yang dibuat oleh DPR bersama Presiden yang hanya lembaga tinggi negara.

TAP MPR/S sebelum amandemen UUD 1945 merupakan aturan hukum dasar di samping UUD 1945 yang memuat norma dasar dan bersifat regeling, posisinya jelas berada diatas UU yang lebih teknis. Setelah amandemen UUD 1945 posisi TAP MPR tidak lagi menjadi aturan hukum dasar, dan UUD 1945 adalah aturan hukum dasa tunggal, serta bersifat beshicking bagi administrasi internal MPR saja.

Berdasarkan lembaga yang membuatnya, TAP MPR secara teoritis setingkat dengan UUD 1945, karena dibuat oleh MPR, yang membedakannya adalah pertama, MPR mengubah dan menetapkan UUD 1945 karena fungsinya sebagai konstituante, sedangkan dalam menetapkan TAP MPR fungsinya hanya sebatas legislasi biasa. Kedua, prosedur amandeman UUD 1945 begitu rumit, sedangkan perubahan TAP MPR tidak begitu sulit, yakni sama seperti UU. oleh karena itulah TAP MPR secara hierarki berada di bawah UUD 1945.

Karena sama-sama ditetapkan oleh MPR, maka dalam judicial review UU terhadap TAP MPR diberikan kewenangan pengujiannya kepada Mahkamah Konstitusi. Kewenangan ini selain karena alasan UUD 1945 dan TAP MPR sama-sama ditetapkan oleh MPR, tapi juga untuk mengisi kekosongan hukum mengenai pengujian UU terhadap TAP MPR. Dalam hal ini keadilan substantif lebih diutamakan dibandingkan dengan kepastian hukum.

5. DAFTAR PUSTAKA

Asshiddiqie, Jimly, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid 2, Jakarta : Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi, 2006;

………………, Perihal Undang-undang, Jakarta : RajaGrafindo Persada, 2010;

………………, Pokok-pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, Jakarta : Bhuana Ilmu Populer, 2007;

Fatmawati, Struktur dan Fungsi Legislasi Parlemen dengan Sistem Multikameral : Studi Perbandingan antara Indonesia dan Berbagai Negara, Jakarta : UI Press, 2010;

Kelsen, Hans, Teori Umum tentang Hukum dan Negara, terj. Raisul Muttaqien, cet. V, Bandung : Nusa Media, 2010;

Ketetapan MPR Nomor I/MPR/2003;

Ketetapan MPRS Nomor XXV/MPRS/1966;

Ketetapan MPR Nomor XVI/MPR/1998;

Mahfud MD, Moh., Perdebatan Hukum Tata Negara Pasca Amandemen Konstitusi, Jakarta : RajaGrafindo Persada, 2010;

Mertokusumo, Sudikno, Mengenal Hukum : Suatu Pengantar, edisi keempat, cet. II, Yogyakarta : Liberty, 1999;

…………….., Penemuan Hukum, Yogyakarta : Penerbit UAJY, 2010;

Montesquieu, The Spirit of Law, alih bahasa oleh M. Khoirul Anam, Bandung : Nusa Media, 2007;

Purbacaraka, Purnadi dan Soekamto, Soerjono, Perundang-undangan dan Yurisprudensi, cet. IV, Bandung : Citra Aditya Bakti, 1993;

Saifudin, Partisifasi Publik dalam Pembentukan Peraturan Parundang-undangan, Yogyakarta : FH UII Press, 2009;

Salman, “Analisi Atas UU Nomor 25 Tahun 2007 tentang Penanaman Modal : Berdasarkan Asas Lex Superior Derogat Legi Apriori,” Paper Tugas Mata Kuliah Teori Perundang-undangan, (tidak diterbitkan) Yogyakarta : MH UII, 2011;

Soeprapto, Maria Farida Indrati, Ilmu Perundang-undangan : Dasar-dasar dan Pembentukannya, cet. XI, Yogyakarta : Kanisius, 2006;

Sunggono, Bambang, Hukum dan Kebijaksanaan Publik, Jakarta : Sinar Grafika, 1994;

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;

Undang-Undang Negara Republik Indonesia Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan;

Undang-Undang Negara Republik Indonesia Nomor 8 Tahun 2011 tentang Mahkamah Konstitusi;

Undang-Undang Negara Republik Indonesia Nomor 25 Tahun 2007 tentang Penanaman Modal;

 

1 Purnadi Purbacaraka dan Soerjono Soekamto, Perundang-undangan dan Yurisprudensi, cet. IV (Bandung : Citra Aditya Bakti, 1993), hlm. 5.

2 Pasal 7 ayat (1) UU No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentuka Peraturan Perundang-undangan.

3 Moh. Mahfud MD., Perdebatan Hukum Tata Negara Pasca Amandemen Konstitusi, (Jakarta : RajaGrafindo Persada, 2010), hlm. 97-98.

4 Jimly Asshiddiqie, Pokok-pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, (Jakarta : Bhuana Ilmu Populer, 2007), hlm. 589-590.

5 Maria Farida Indrati Soeprapto, Ilmu Perundang-undangan : Dasar-dasar dan Pembentukannya, cet. XI, (Yogyakarta : Kanisius, 2006), hlm. 6.

6Ibid., hlm. 24.

7 Sudikno Mertokusumo, Mengenal Hukum : Suatu Pengantar, edisi keempat, cet. II (Yogyakarta : Liberty, 1999)hlm. 20.

8 Seperti dikutip oleh Fatmawati, Struktur dan Fungsi Legislasi Parlemen dengan Sistem Multikameral : Studi Perbandingan antara Indonesia dan Berbagai Negara, (Jakarta : UI Press, 2010), hlm. 32.

9 Montesquieu, The Spirit of Law, alih bahasa oleh M. Khoirul Anam, (Bandung : Nusa Media, 2007), hlm.195.

10Op cit.

11Ibid.

12 Jimly Asshiddiqie, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid 2, Jakarta : Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi, 2006, hlm. 44.

13 Teori ini biasa disebut dengan stufentheorie atau hierarki norma. Lihat : Hans Kelsen, Teori Umum tentang Hukum dan Negara, terj. Raisul Muttaqien, cet. V, (Bandung : Nusa Media, 2010), hlm. 179.

14Ibid.

15 Aturan yang lebih tinggi mengesampingkan aturan yang lebih rendah. Lihat : Sudikno Mertokusumo, Penemuan Hukum, (Yogyakarta : Penerbit UAJY, 2010), hlm. 9.

16 Maria Farida Indrati Soeprapto, Ilmu Perundang-undangan…, hlm. 26.

17 Menurut Jimly Asshiddiqie, judicial review hanya merupakan mekanisme pengujian peraturan perundang-undangan (regeling), bukan pengujian peraturan kebijakan (beshicking). Lihat : Jimly Asshiddiqie, Perihal Undang-undang, (Jakarta : RajaGrafindo Persada, 2010), hlm. 108. Lihat juga : Purnadi Purbacaraka dan Soerjono Soekamto, Perundang-undangan.., hlm. 100.

18 Pasal 24A ayat (1) dan Pasal 24C ayat (1) UUD 1945.

19 Maria Farida Indrati Soeprapto, Ilmu Perundang-undangan…, hlm. 44-45.

20 Pasal 3 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

21 Purnadi Purbacaraka dan Soerjono Soekamto, Perundang-undangan…., hlm. 8

22 Jimly Asshiddiqie, Perihal….hlm. 38.

23 Pasal 24C ayat (1) UUD 1945.

24 Maria Farida Indrati Soeprapto, Ilmu Perundang-undangan…, hlm. 42-44.

25 Moh. Mahfud MD., Perdebatan Hukum…, hlm. 52.

26 Pasal 3 ayat (1) huruf d dan pasal 12 UUPM dianggap banyak kalangan tidak sesuai dengan semangat Ekonomi Kerakyatan yang dimaksud dalam pasal 33 UUD 1945, yakni lebih kepada bentuk pasar bebas dan lebih menguntungkan investor asing dibandingkan pemberdayaan ekonomi kecil dan menengah. Lihat : Salman, “Analisi Atas UU Nomor 25 Tahun 2007 tentang Penanaman Modal : Berdasarkan Asas Lex Superior Derogat Legi Apriori,” Paper Tugas Mata Kuliah Teori Perundang-undangan, (tidak diterbitkan) Yogyakarta : MH UII, 2011.

27 Lihat : Saifudin, Partisifasi Publik dalam Pembentukan Peraturan Parundang-undangan, (Yogyakarta : FH UII Press, 2009), hlm. 47-50.

Strong Bicameral dalam Prinsip Pemisahan Kekuasaan dengan Konsep Check and Balances

1. PENDAHULUAN.

Sebagai negara yang konstitusional, Indonesia memisahkan kekuasaan negaranya menjadi legislatif, eksekutif dan yudikatif. Pemisahan ini secara teoritis merupakan upaya agar terjaminnya hak-hak warga negara dan tidak ada pemerintahan yang absolut, karena kekuasaan yang absolut akan cenderung pada korup yang absolut pula. Di samping itu, penumpukan kekuasaan akan lebih bisa disalah gunakan untuk kepentingan kelompok, individu maupun sektarian lainnya demi tujuan masing-masing bukan demi kepentingan bersama.

Secara normatif dalam konstitusi Indonesia kekuasaan legislatif dipegang oleh DPR dan DPD secara bersama-sama, walaupun ada pembatasan kekuasaan legislatif yang dimiliki oleh DPD. Ketentuan mengenai kekuasaan legislatif diatur dalam UUD 1945 pada pasal 19, 20, 20A, 21, 22, 22A, 22B (struktur, kedudukan dan kewenangan DPR), serta 22C dan 22 D (struktur, kedudukan dan kewenangan DPD. Kekuasaan eksekutif dijalankan oleh Presiden (pasal 4 sampai pasal 17) dan kekuasaan yudikatif atau kekuasaan kehakiman dijalankan oleh Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi serta dibantu oleh Komisi Yudisial (pasal 24, 24A, 24B, 24C dan pasal 25). Berdasarkan ketentuan-ketentuan di atas, Indonesia secara normatif bisa dikatakan sebuah negara yang demokrasi konstitusional, karena telah dengan jelas memisahkan kekuasaan negara dalam konstitusinya. Begitu pula dengan pengakuan dan perlindungan HAM, hubungan antara negara dan warga negara juga telah diatur dalam UUD 1945.

Walaupun demikian, masih ada persoalan yakni belum efektifnya mekanisme check and balances antar ketiga cabang kekuasaan tersebut karena struktur DPR direkrut dari Partai Politik dan juga presiden dari partai politik, sehingga dikhawatirkan terjadinya penumpukan kekuasaan pada satu tangan. Sedangkan DPD sebagai lembaga baru yang diharapkan bisa memberikan suasana baru dalam demokrasi Indonesia tidak mempunyai fungsi legislasi yang kuat.

Semenjak selesai amandemen ketiga UUD 1945 Indonesia secara konstitusional menerapkan model parlemen bicameral. Struktur parlemen Indonesia terdiri dari Majelis Permusyawaratan Rakyat, sebagai forum untuk anggota Dewan Perwakilan Rakyat dan Dewan Perwakilan Daerah, hal inilah mengapa parlemen Indonesia disebutkan sebagai satu-satunya parlemen dengan bentuk trikameral di dunia.¹

Indonesia dewasa ini, khususnya semenjak amandemen UUD 1945 hanya menerapkan keterwakilan politik dan keterwakilan wilayah, utusan golongan hanya dipakai pra-reformasi. Bentuk perwakilan politik yang dipilih dengan mekanisme partai politik pada Pemilu adalah terbentuknya DPR, sedangkan keterwakilan wilayah berbentuk DPD yang dipilih sebanyak empat orang untuk setiap provinsi.

Dewan Perwakilan Daerah yang merupakan bagian dari Parlemen tentunya juga mempunyai fungsi legislasi, yaitu kekuasaan untuk membuat Undang-undang. DPD sebagai wakil daerah dan bentuk perwakilan seluruh daerah yang ada di Indonesia tentunya harus memiliki hak dan wewenang dalam menentukan arah kebijakan negeri ini, namun dalam UUD 1945 hak membuat Undang-undang tidak didapatkan oleh DPD. Pasal 22D ayat (2) UUD 1945 hanya memberikan kewenangan kepada DPD sampai sebatas (kewenang yang paling tinggi didapatkan) pembahasan Rancangan Undang-undang bersama DPR, Rancangan itupun baru sebatas Undang-undang yang hanya menyangkut permasalah otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan, pemekaran dan penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya serta perimbangan keuangan pusat dan daerah. Di samping itu, DPD juga hanya memberikan pertimbangan kepada DPR dalam draft UU APBN serta UU yang berkaitan dengan pajak, pendidikan dan agama.

Berdasarkan latar belakang permasalahan di atas, muncul permasalahan dalam ketatanegaraan, yaitu bagaimana relasi prinsip pemisahan kekuasaan dengan mekanisme check and balances di Indonesia dengan soft bicameral pada parlemennya?

2. REFRESENTASI RAKYAT DALAM PARLEMEN

1. Demokrasi Konstitusional

Demokrasi konstitusional memiliki ciri khas dengan gagasan bahwa pemerintahan yang demokratis adalah pemerintah yang terbatas kekuasaannya dan tidak dibenarkan bertindak sewenang-wenang terhadap warga negaranya. Pembantasan-pembantasan atas kekuasaan pemerintah tercantum dalam konstitusi.² Pembatasan atas kekuasaan negara sebaiknya diselenggarakan dengan suatu konstitusi yang tertulis, yang dengan tegas menjamin hak-hak asasi dari warga negara. Di samping itu, keuasaan dibagi sedemikian rupa sehingga kesempatan penyalahgunaan diperkecil, dan tidak boleh memusatkan kekuasaan pemerintah kepada satu orang atau satu badan.³

Pemikir pertama yang mengemukakan teori pemisahan kekuasaan adalah seorang pemikir Inggris yang bernama John Locke dalam bukunya Two Treaties on Civil Government (1690). Locke memisahkan kekuasaan suatu negara menjadi kekuasaan legislatif, kekuasaan eksekutif dan kekuasaan federatif. Kekuasaan legislatif bertugas membuat Undag-Undang, kekuasaan eksekutif mempunyai fungsi melaksanakan Undang-Undang, sedangkan kekuasaan federatif adalah kekuasaan yang meliputi pengaturan tentang perang dan damai, perserikatan dan aliansi serta segala tindakan dengan semua orang dan badan-badan di luar negeri.⁴ Locke menekankan bahwa kekuasaan legislatif merupakan kekuasan yang dipilih dan disetujui oleh rakyat, berwenang membuat UU dan merupakan kekuasaan tertinggi dalam suatu negara.⁵

Mengikuti jejak John Locke, dengan sedikit pengembangan Montesquieu dalam bukunya The Spirit of Law memisahkan tiga jenis kekuasaan, yaitu kekuasaan legislatif, kekuasaan eksekutif dan kekuasan yudikatif. Kekuasan legislatif adalah kekuasaan membuat, mengganti atau menghapus UU. Kekuasaan eksekutif mempunyai kewenangan menyatakan perang atau damai, mengirim atau menerima duta, menjamin dan menjaga keamanan umum serta menghalau musuh masuk. Sedangkan kekuasaan yudikatif memiliki kekuasaan menghukum para penjahat atau memutuskan perselisihan yang timbul antara orang perseorang.⁶

Montesquieu mengatakan bahwa tiga cabang kekuasan tersebut harus dipisahkan untuk menjaga dan menjamin kebebasan dalam suatu negara, jika kekuasaan legislatif dan eksekutif bergabung, maka akan lahir produk hukum yang tiran dan pelaksanaannyapun tiran pula. Jika kekuasan yudikatif begrgabung dengan eksekutif, hakim akan menjadi keras layaknya seorang penindas. Begitupun kalau legislatif digabungkan dengan kekuasaan legislatif, maka kehidupan dan kebebasan warga negara akan rentan terhadap kesewenang-wenangan.⁷

Pada awalnya Indonesia menganut prinsip pembagian kekuasaan, karena kekuasaan yang sesuangguhnya ada di tangan rakyat selanjutnya diberikan kepada MPR sepenuhnya, kemudian dari MPR baru dibagi kepada DPR, Presiden dan Mahkamah Agung. MPR di sini merupakan lembaga tertinggi negara sedangkan yang lainnya adalah lembaga tinggi negara yang kedudukannya di bawah MPR.⁸ Selanjutnya setelah Reformasi 1998, atau lebih tepatnya pasca amandemen UUD 1945, konsep Trias Politica menggunakan prinsip pemisahan kekuasaan, yakni kekuasaan yang ada di tangan rakyat dipisah-pisah ke dalam fungsi-fungsi lembaga negara.⁹ Jadi, terjadi perubahan prinsip dari pembagian ke pemisahan kekuasaan dalam sistem ketatanegaraan Indonesia karena perubahan pada UUD 1945. Menurut UUD 1945 setelah diamandemen, kekuasaan legislatif dilaksanakan oleh DPR dan DPD. Kekuasaan eksekutif dilaksakan oleh Presiden, sedangkan kekuasaan yudikatif dilaksanakan oleh Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi yang juga “dibantu” oleh sebuah Komisi Yudisial.

2. Demokrasi Perwakilan

Kedaulatan rakyat bisa berbentuk secara langsung maupun tidak langsung. Pada zaman Yunani kuno demokrasi atau kedaulatan rakyat masih dipratekkan secara langsung, mengingat pada waktu itu batas wilayah dan jumlah penduduk masih dalam batas yang masih sederhana. Pada era modern, dengan segala kompleksitasnya, demokrasi langsung tidaklah mungkin atau sulit sekali untuk diterapkan, maka diperlukan mekanisme yang tidak langsung, yaitu dengan mekanisme perwakilan kedaulatan rakyat di parlemen.

Parlemen merupakan bentuk manifestasi ataupun refresentasi rakyat, refresentasi ini bisa dijelaskan karena pada pelaksanaan pemilu rakyat memilih para calon anggota parlemen yang dia inginkan sebagai wakilnya untuk duduk di parlemen. Parlemen sebagai bentuk refresentasi rakyat digambarkan oleh Rouseau sebagai bentuk kontrak sosial antara individu-individu yang menghasilkan volumte generale dan dalam pelembagaan parlemen individu-individu tersebut mendelegasikan suaranya kepada orang yang mereka percayai. Selanjutnya Rousseau menyebutkan, masing-masing dari kita menaruh diri dan seluruh kekuatan di bawah pemerintahan tertinggi dari kehendak umum.¹⁰

Mengenai kedaulatan rakyat yang ada dalam negara dia menegaskan bahwa negara merupakan gabungan dari seluruh individu pada suatu wilayah untuk berkontrak secara sosial untuk membentuk negara.¹¹ Dari paparan yang dikemukakan oleh Rousseau, jelaslah kiranya bahwa esensi pemerintahan, khususnya dalam pembahasan ini lembaga legislatif, merupakan perwujudan dari kedaulatan rakyat yang tercipta melalui mekanisme Pemilu dan merupakan bentuk dari perwakilan yang tidak secara langsung.

Bukan hanya Rousseau yang berpendapat bahwa kekuasaan tertinggi ada di tangan rakyat dan kewenangannya dijalankan oleh suatu lembaga, dalam kaitan ini Montesquieu juga berpendapat bahwa suatu negara yang republik demokratis kekuasan tertinggi dijalankan oleh suatu badan.¹² Selanjutnya Montesquieu mengatakan bahwa syarat legitimasi suatu kekuasaan adalah dengan dipilihnya wakil-wakil rakyat yang bertugas untuk menjalankan pemerintahan, baik sebagai pembuat maupun pelaksana Undang-undang,¹³ dalam konteks ini rakyat pada satu sisi adalah pemegang kedaulatan, namun di sisi yang lain rakyat merupakan yang diperintah.

Legitimasi pemerintahan ada karena dipilih oleh rakyat, dalam hal ini Montesquieu menegaskan bahwa perlunya suatu badan yang menjadi refresentasi rakyat dan badan tersebut berhak memberikan perintah kepada rakyat yang memilihnya, karena badan tersebut sudah terlegitimasi melalui mekanisme pemilihan itu.

Suatu negara yang bebas setiap orang dipandang sebagai pihak yang bebas dan harus menjadi pengatur bagi dirinya sendiri, tetapi hal ini hampir mustahil bagi negara yang besar dan dalam negara yang kecil selalu menemui hambatan, maka dipandang tepat apabila rakyat melimpahkannya melalui wakil-wakil mereka apa yang tidak bisa mereka lakukan sendiri. Para penduduk sebuah wilayah lebih mengenal kebutuhan dan kepentingan mereka dibandingkan dengan penduduk wilayah lain, sehingga para anggota badan legislatif dipilih dari wilayah itu sendiri. Kelebihan dengan adanya perwakilan dengan demikian mereka lebih bisa mendiskusikan berbagai urusan, karena masalah ini tidak mugkin dilakukan oleh rakyat secara bersama, yang merupakan hambatan terbesar dalam demokrasi.¹⁴

Pelembagaan parlemen merupakan bentuk perwujudan kedaulatan rakyat, parlemen adalah refresentasi dari rakyat itu sendiri. Kedaulatan rakyat yang direfresentasikan oleh parlemen mutlak diperlukan sebagai bentuk keikut sertaan rakyat dalam menentukan kebijakan negara, rakyat sebagai pemegang kedaulatan tertinggi dalam negara demokratis diwakili oleh orang-orang tertentu dalam parlemen, bentuk perwakilan rakyat secara umum dikenal 3 macam,¹⁵ yaitu :

1. PoliticalRefresentation, yaitu perwakilan melalui prosedur partai politik

2. Territory Refresentation, perwakilan daerah atau negara bagian dalam suatu negara di tingkat pusat

3. Functional Refresentation, bentuk keterwakilan kelompok profesi, perguruan tinggi, serikat buruh/pekerja dan lain sebagainya.

3. Parlemen Bikameral.

Parlemen sebagai lembaga yang menjalankan fungsi legislasi bertindak atas nama rakyat, keadaan ini dikarenakan para anggota parlemen dipilih oleh rakyat untuk mewakili kepentingannya, keterwakilan ini merupakan implikasi dari tidak atau sulit memungkinkan untuk melaksanakan demokrasi secara langsung. Berawal dari kedaulatan rakyat dan parlemen merupakan refresentasi rakyat, maka bentuk serta struktur, atau bahkan sampai pada tingkat tugas dan wewenang, parlemen haruslah disesuaikan dengan fondasi kehidupan rakyat.

Secara umum di dunia mengenal dua bentuk parlemen kalau dilihat dari jumlah badannya, yaitu sistem parlemen monokameral atau unicameral dan sistem parlemen bicameral atau dwikameral.¹⁶ Sistem monokameral ialah parlemen yang hanya punya satu kamar dalam bagunan parlemennya dan hanya ada komisi-komisi, contoh sistem satu kamar ini terdapat pada Kongres Rakyat Nasional di China atau yang diterapkan di Thailand. Sedangkan sistem bikameral yaitu parlemen tersebut terdiri dari dua kamar, biasanya masing-masing kamar mewakili entitas yang berbeda dalam suatu negara. Contoh sistem parlemen dua kamar bisa dilihat pada Congres Amerika Serikat yang terdiri dari House of Refresentative dan Senate, dapat juga dilihat dalam parlemen Inggris yang terdiri atas House of Commons dan House of Lord.¹⁷

Gagasan parlemen dua kamar yang paling terkenal adalah gagasan yang dicetuskan oleh Montesquieu, menurut Montesquieu badan perwakilan rakyat atau lembaga legislatif harus dijalankan oleh badan yang terdiri atas kaum bangsawan dan orang-orang yang dipilih untuk mewakili rakyat, yang masing-masing memiliki majelis dan pertimbangan mereka sendiri-sendiri, juga pandangan dan kepentingan sendiri-sendiri.¹⁸ Sistem parlemen dua kamar memungkinkan terjadinya double check pada setiap proses legislasi di parlemen dan bisa menutup celah kongkalikong antara legislatif dan pihak eksekutif, hal ini dikarenakan parlemen tidak hanya berisi wakil dari partai politik, yang notabene sama seperti presiden, tapi juga ada unsur perwakilan daerah yang terlepas dari kepentingan partai politik tertentu.

Dewasa ini sistem bicameral merupakan sistem yang paling populer, hal ini dikarenakan sistem ini memiliki beberapa keuntungan,¹⁹ yaitu :

1. Secara Resmi mewakili beragam pemilih, yaitu rakyat dan wilayah

2. Memfasilitasi pendekatan yang bersifat musyawarah terhadap penyusunan perundang-undangan

3. Mencegah disyahkannya perundang-undangan yang cacat atau ceroboh

4. Melakukan pengawasan atau pengendalian yang lebih baik terhadap lembaga eksekutif.

Keuntungan-keuntungan parlemen bicameral bisa didapatkan jika parlemen di negara tersebut memang benar-benar memakai strong bicameralism, bukan soft bicameralism.²⁰Strong bicameral adalah kekuatan dan kewenangan kamar-kamar parlemen memiliki kesamaan dan setara, bahkan kalau perlu masing-masing kamar diberikan hak veto. Umumnya sistem parlemen dua kamar banyak dipakai pada negara yang berbentuk federal, namun tidak menutup kemungkinan bisa digunakan juga pada negara kesatuan yang mempunyai ciri hampir sama dengan negara federal. Sedangkan soft bicameralism merupakan parlemen dua kamar yang tugas, hak serta kewenangan antara satu kamar dengan kamar yang lain memiliki perbedaan yang mencolok, kamar satu lebih kuat dari kamar yang lainnya.²¹Soft bicameral biasanya banyak dipakai oleh negara yang berbentuk negara kesatuan.

3. STRONG BICAMERALISM PARLIAMENT DALAM PEMISAHAN KEKUASAAN.

Pandangan beberapa Fraksi di MPR pada saat perubahan UUD 1945 yang ketiga menekankan bahwa perlunya diberikan ruang lebih bagi utusan daerah di parlemen, secara spesifik sudah muncul wacana tentang perlunya pemilihan anggota fraksi Utusan Daerah secara langsung oleh rakyat dalam Pemilu, dengan begitu Utusan Daerah betul-betul dapat mewakili aspirasi daerahnya. Sejak saat itu pembahasan dalam amandemen UUD 1945 mengarah pada pembentukan lembaga negara baru yang bernama Dewan Perwakilan Daerah.

Melihat mekanisme perekrutannya DPD sudah merupakan refresentasi daerah dan parlemen Indonesia mengarah pada sistem parlemen bicameral, namun kalau dilihat dari sisi kewenangannya, DPD tidak lebih dari sebagai deputi bagi DPR. Alasan sebagian besar Fraksi di MPR memberikan kewenangan yang tidak seimbang antara DPR dan DPD lebih dikarenakan Indonesia adalah negara kesatuan. Fraksi paling konservatif waktu itu adalah Fraksi PDI-P dan TNI/Polri yang tetap pada pendirian DPD harus memunyai kewenangan yang terbatas, sedangkan Fraksi Golkar adalah yang paling moderat yang menginginkan Indonesia menganut sistem bikameral yang sejajar.²²

Sebenarnya terlalu berlebihan bila ada phobia mengenai jika DPD kuat maka akan mengarah pada pembubaran NKRI, dan beralih pada sistem federal, ketakutan ini sudah di jawab dalam pasal 22C ayat (2) yang mengatakan :

“Anggota Dewan Perwakilan Daerah dari setiap provinsi jumlahnya sama dan jumlah seluruh Dewan Perwakilan Daerah tidak lebih dari sepertiga jumlah anggota Dewan Perwakilan Rakyat”.²³

Berdasarkan landasan pasal tersebut posisi DPR sebagai perwakilan rakyat lebih banyak secara kuantitas dibandingkan DPD sebagai wakil daerah, sedangkan konsep negara federal kekuasaan penuh ada pada negara bagian atau daerah, oleh karena itu dengan porsi seperti ini kekuasaan penuh tetap pada pusat dan daerah hanya menjalankan sebagian kewenangan pemerintah pusat. Dengan demikian, ketakutan tentang pembubaran NKRI dan pembentukan negara federal bisa dihilangkan, hal yang perlu ditingkatkan hanya fungsi DPD sebagai perwakilan daerah, sama juga dengan menigkatkan fungsi dan peran daerah itu sendiri.

Pasal 22D UUD 1945 hanya memberikan kewenangan kepada DPD mengajukan RUU kepada DPR, atau paling tinggi sebatas membahas RUU bersama DPR yang berkaitan dengan hubungan pusat dan daerah serta masukan pada RUU APBN, pajak, pendidikan dan agama. Lazimnya tugas dan kewenangan lembaga legislatif, DPD semestinya juga mempunyai kewenangan untuk membuat Undang-undang, karena DPD merupakan refresentasi dari daerah dan daerah adalah bagian dari Indonesia, maka selayaknya DPD mempunyai tugas dan kewenangan yang sama seperti DPR yang merupakan refresentasi rakyat.

Pembatasan kewenangan DPD sebagai lembaga legislasi merupakan pemerkosaan terhadap asas-asas demokrasi, dimana rakyat secara keseluruhan adalah yang menentukan peraturan bagi dirinya sendiri, bukankah rakyat secara kedaerahan juga merupakan bagian rakyat Indonesia. Rakyat di masing-masing daerah memilih para wakilnya yang duduk di parlemen tentunya dengan tujuan untuk melindungi dan memperjuangkan hak daerahnya, sekarang bagaimana mungkin para anggota DPD akan menjalankan kontrak sosialnya sebagai wakil rakyat daerah jika kewenangannya dipangkas.²⁴ Sebagai contoh, kisruh pembahasan RUUK DIY baru-baru ini tidak mungkin menjadi besar jika DPD, khususnya perwakilan Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta, punya kewenangan yang sama seperti DPR dalam pembuatan UU. Bagaimanapun ngototnya pemerintah mengusulkan pemilihan, toh nantinya di parlemen juga yang menentukan, di parlemen DPR bersama DPD akan bertarung kepentingan dan pemikiran untuk membahas UU tersebut, dengan demikian anggota DPD dari DIY bisa memperjuangkan kepentingan daerahnya. Jika keadaannya seperti sekarang ini, anggota DPD dari DIY tidak lebih dari sekadar penonton di rumahnya sendiri, karena kewenangan DPD hanya sebatas mengusulkan atau membahas rancangannya saja, belum bisa ikut serta membahas UU.

Di samping itu, pemberian kewenangan membuat Undang-undang kepada DPD juga dapat meminimalisir dua hal negativ yang akan terjadi, yaitu pertama, terhindarnya kecerobohan dalam pembuatan UU, kalau hanya DPR bisa jadi suatu UU tersebut mengesampingkan kepentingan seluruh rakyat dan daerah, lebih pada kepentingan kelompok atau partai politik tertentu, maka DPD sebagai penyeimbang bisa memperbaiki hal tersebut.

Kedua bisa mencegah terjadinya kongkalikong dalam setiap pembentukan UU antara legislatif dan eksekutif, jika terjadi hal seperti itu maka tidak ada artinya pemisahan kekuasaan antara legislatif dan eksekutif. Presiden Indonesia dipilih melalui pemilihan secara langsung dalam Pemilu dengan mekanisme pendaftaran melalui Partai Politik, sedangkan DPR beranggotakan perwakilan rakyat yang dipilih juga melalui mekanisme Partai Politik, jelaslah bisa diprediksi ada hubungan kepartaian antara anggota-anggota DPR yang separtai dengan Presiden dan itu memungkinkan terjadinya pembuatan UU yang tidak berorientasi pada kepentingan rakyat, tapi kepentingan partai tertentu. Antara DPR dan Presiden seharusnya ada check and balance, jika perimbangan kekuatan ini agak sulit, atau tidak bisa sama sekali, karena partai terbesar di DPR adalah partai yang sama dengan Presiden, maka kekuatan daerah bisa menjadi sebuah penyeimbang yang sangat berarti karena keanggotaannya tidak melalui mekanisme partai politik tapi secara individu dipilih oleh rakyat di daerahnya, jadinya DPD tidak punya kepentingan terhadap partai politik manapun. Hal ini juga efektif untuk menjaga kestabilan politik jika keanggotaan DPR didominasi oleh kekuatan oposisi.

Penggunaan sistem parlemen satu atau dua kamar, begitu juga dua kamar sama kuat atau tidak sama kuat, tidaklah tergantung dengan bentuk dan susunan negaranya.²⁵ Penggunaannya tergantung dengan pertimbangan negara tersebut, baik pertimbangan historis, sosiologis maupun pertimbangan kemanfaatannya. Terlalu naif bila berpandangan penguatan fungsi dan wewenang DPD disamakan dengan DPR akan melahirkan negara federal Indonesia, pembentukan parlemen dua kamar yang sejajar lebih diarahkan pada sisi kemanfaatan dan pemberdaaan parlemen itu sendiri.

Perlu diingat, bahwa latar belakang pembentukan DPD sebagai lembaga negara adalah sebagai bentuk penguatan bingkai NKRI itu sendiri, dengan adanya lembaga tersendiri yang mewakili daerah maka daerah merasa aspirasinya dapat tersalurkan melalui lembaga tersebut, dengan demikian disintegrasi bangsa bisa dihindarkan karena daerah sudah merasa puas dan hak-haknya sebagai bagian NKRI bisa terlindungi dan terjaga dengan baik. Namun sebaliknya, jika daerah tidak merasa puas dengan kebijakan pusat dan daerah tidak bisa menyalurkan aspirasinya, terlebih lagi kepentingan daerah kadang diabaikan, usaha-usaha pemisahan dari NKRI dan gerakan saparatis akan semakin menjamur. Hal ini belum lagi diperparah dengan tidak meratanya pembangunan pada masa lampau, serta upaya Jawaisasi oleh rezim Orde Baru, konflik yang terjadi akan semakin besar dan isu berbau SARA akan menjadi lebih sering terjadi.

4. KESIMPULAN

Berkaca pada pengalaman Indonesia sekarang ini, penguatan dan pemberdayaan lembaga legislatif perlu ditingkatkan, khususnya fungsi dan kewenangan Dewan Perwakilan Daerah. Optimalisasi DPD bertujuaan untuk lebih memberikan luang pada otonomi daerah yang sedang berlangsung, disamping itu juga untuk memperkuat bangunan parlemen Indonesia sebagai perwakilan rakyat, agar supaya konsep kedaulatan rakyat dengan pemisahan kekuasaan legislatif, eksekutif dan yudikatif berjalan lebih efisien dan efektif.

Pengoptimalan fungsi dan kewenangan DPD bukan berarti mengecilkan fungsi dan kewenangan DPR, akan tetapi lebih diperuntukkan pada penguatan lembaga perwakilan itu sendiri (parlemen). Mengingat parlemen merupakan bentuk dari kedaulatan rakyat yang sesungguhnya, maka sangat diperlukan parlemen yang kuat demi kepentingan rakyat, baik rakyat sebagai individu yang terwakili melalui DPR maupun rakyat sebagai entitas daerah yang terwakili melalui lembaga DPD.

Sebagai bentuk double check di parlemen dan bentuk check and balance antar pemegang kekuasaan eksekutif, legislatif dan yudikatif, maka perlu disusun formulasi yang tepat mengenai parlemen Indonesia terkait dengan fungsi legislasinya, permasalahan ini diperlukan agar tercipta suatu strong bicameralism yang tidak salah kaprah dan bisa meminimalisir hal yang mengarah pada pembubaran NKRI dan membentuk negara federal. Maka perlu diatur pembuatannya dan job deskription dengan lembaga negara lain, misalkan dengan cara :

1. DPR dan DPD secara bersama-sama atau sendiri mengajukan RUU dan pembentukan UU dilakukan secara bersama-sama.

2. DPD hanya dapat mengajukan RUU yang berkaitan dengan hubungan pemerintahan dan keuangan antara pusat dan pemerintah daerah, pemekaran daerah, APBN dan penggalian sumber daya alam;

3. DPD hanya berwenang membahas dan memberikan persetujuan terhadap UU yang berkaitan dengan hubungan pemerintahan dan keuangan antara pusat dan daerah, pemekaran daerah, APBN dan pengelolaan sumber daya alam;

4. Presiden diberikan kewenangan untuk memveto RUU yang telah disetujui oleh DPR dan DPD menjadi UU dalam kurun waktu 30 hari, jika tidak ada veto dari presiden maka secara otomatis UU tersebut sah diberlakukan.

5. RUU yang telah disetujui DPR tetapi ditolak oleh DPD dapat diberlakukan apabila disetujui oleh 2/3 anggota DPR, kecuali UU yang berkaitan dengan kepentingan daerah.

6. RUU yang telah disetujui DPD tetapi tidak disetujui DPR dianggap ditolak dan tidak dapat diajukan pada masa sidang berikutnya.

7. Mahkamah Konstitusi menjadi pengawal Konstitusi dan bertugas menguji UU terhadap UUD serta tugas lainnya yang diatur oleh UUD.

8. Pengangkatan Hakim Agung dan Hakim Konstitusi dilakukan secara bersama-sama DPR dan DPD, pengajuan hakim agung dan hakim konstitusi dilakukan oleh Komisi Yudisial.

9. Usulan pemakzulan Presiden harus disetujui oleh sekurang-kurang 2/3 anggta DPR dan ¾ anggota DPD, selanjutnya diajukan ke Mahkamah Konstitusi dan pemakzulan dilakukan oleh MPR dan harus disetujui oleh 2/3 anggota MPR.

5. DAFTAR PUSTAKA

Anshori, Abdul Ghofur dan Sobirin Malian (edt.), Membangun Hukum Indonesia : Pidato Pengukuhan Guru Besar Ilmu Hukum, Yogyakarta : Kreasi Total Media, 2008.

Anwar, Chairil, Konstitusi dan Kelembagaan Negara, Jakarta : Novindo Pustaka Mandiri, 1999.

Arinanto, Satya dan Ninuk Triyanti, Memahami Hukum : Dari Konstruksi sampai Implementasi, Jakarta : Raja Grafindo Persada, 2009.

Asshiddiqie, Jimly, Pokok-pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, Jakarta : Buana Ilmu Populer, 2007.

……………, Format Kelembagaan Negara dan Pergeseran Kekuasaan dalam UUD 1945, Yogyakarta : FH UII Press, cet. II, 2005.

Kelsen, Hans, Teori Umum tentang Hukum dan Negara, alih bahasa Raisul Muttaqien, Bandung : Nusa Media, cet. V, 2010.

Losco, Joseph, dan Leonar Williams , Political Theory (Kajian Klasik dan Kontemporer) : Pemikiran Machiavelli – Rawls, Volume II, alih bahasa Aris Munandar, Jakarta : Raja Grafindo Persada, 2005.

Manan, Bagir, Teori dan Politik Konstitusi, Yogyakarta : FH UII Press, cet. II, 2004.

Montesquieu, The Spirit of Law, alih bahasa oleh M. Khoirul Anam, Bandung : Nusa Media, 2007.

Nasution, Adnan Buyung Dkk., Federalisme Untuk Indonesia, Jakarta : Kompas Media Nusantara, 1999.

Ramses M., Andi dan La Bakry, Politik dan Pemerintahan Indonesia, Jakarta : MIPI, 2009.

Rousseau, Jean Jacques, Du Contract Social, alih bahasa Vincent Bero, Jakarta : Visimedia, 2007.

Soehino, Ilmu Negara, Yogyakarta : Liberty, 1980.

Subekti, Valina Sungka , Menyusun Konstitusi Transisi : Pergulatan Kepentingan dan Pemikiran dalam Proses Perubahan UUD 1945, Jakarta : Raja Grarafindo Persada, 2008.

Strong, C. F., Konstitusi-konstitusi Politik Modern : Studi Perbandingan tentang Sejarah dan Bentuk, alih bahasa Derta Sri Widowatie, Bandung : Nusa Media, cet. III, 2010.

Surbakti, Ramlan, “Demokrasi Deliberatif dan Partisipatif” dalam Andi Ramses M. dan La Bakry, Politik dan Pemerintahan Indonesia, Jakarta : MIPI, 2009;

Syahuri, Taufiqurrahman, Hukum Konstitusi : Proses dan Prosedur Perubahan UUD di Indonesia 1945-2002, Bogor : Ghalia Indonesia, 2004.

Thaib, Dahlan, “Menuju Parlemen Bikameral (Studi Konstitusional Perbahan ketiga UUD 1945)”, disampaikan pada Rapat Senat Terbuka Universitas Islam Indonesia Yogyakarta, dalam Abdul Ghofur Anshori dan Sobirin Malian (edt.), Membangun Hukum Indonesia : Pidato Pengukuhan Guru Besar Ilmu Hukum, Yogyakarta : Kreasi Total Media, 2008;

Undang-Undang Dasar Republik Indonesia Tahun 1945.

Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum anggota Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah.

Williams, Howard, Filsafat Politik Kant, alih bahasa Muhammad Hardani, Jakarta dan Surabaya : DPP IMM dan JP-Press, 2003.

 

 

1 Penamaan sistem parlemen Indonesia dengan sebutan trikameral dicetuskan oleh Jimly asshiddiqie, hal ini dikarenakan dalam UU Nomor 22 tahun 2003 tentang Susduk MPR, DPR, DPD dan DPRD. Dalam Undang-undang ini dijelaskan bahwa antara MPR, DPR dan DPD berdiri dengan sendirinya, disamping itu pada pasal 2 (1) UUD 1945 disebutkan bahwa MPR terdiri dari DPR dan DPD. Lihat : Jimly Asshiddiqie, Pokok-pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, Jakarta : Buana Ilmu Populer, 2007, hlm. 158-159.

2 Miriam Budiardjo, Dasar-dasar Ilmu Politik, edisi revisi, Jakarta : Gramedia Pustaka Utama, cet. IV, 2010, hlm. 107.

3Ibid., Miriam Budiardjo juga menamakan perumusan yuridis prinsip-prinsip ini dengan istilah negara hukum. Meski begitu, Mahfud MD dalam mengomentari penghilangan kata rechstaat dalam UUD 1945 berpendapat, bahwa apa yag tertulis dalam Konstitusi dapat dikesampingkan atau ditinggalkan asalkan dalam rangka menegakkan keadilan. Hal ini menegaskan bahwa konstitusi tidak selalu tertulis tapi juga ada yang tidak tertulis, meskipun tidak ada negara di dunia yang menggunakan konstitusi tertulis semuanya begitupun sebaliknya. Lihat juga : Mohammad Mahfud MD, Perdebatan Hukum Tata Negara Pasca Amandemen Konstitusi, Jakarta : RajaGrafindo Persada, 2010, hlm. 52.

4 Fatmawati, Struktur dan Fungsi Legislasi Parlemen dengan Sistem Multikameral : Studi Perbandingan antara Indonesia dan Berbagai Negara, Jakarta : UI Press, 2010, hlm. 12.

5Ibid., hlm. 13. Lihat juga : Jimly Asshiddiqie, Format Kelembagaan Negara dan Pergeseran Kekuasaan dalam UUD 1945, Yogyakarta : FH UII Press, cet. II, 2005. Hlm. 35-36.

6 Montesquieu, The Spirit of Law, alih bahasa oleh M. Khoirul Anam, Bandung : Nusa Media, 2007, hlm. 191-203.

7Ibid., hlm 192.

8 Mohammad Hatta, Menuju Negara Hukum, Jakarta : Idayu Press, 1977, hlm. 11.

9 Jimly Asshiddiqie membedakan prinsip pembagian kekuasaan dengan pemisahan kekuasaan. Pembagian kekuasaan mengenal lembaga super body yang melaksanakan kekuasaan rakyat, selanjutnya dari lembaga tersebut kekuasaan didistribusikan kepada lembaga yang ada di bawahnya. Sedangkan pemisahan kekuasaan bersifat horizontal dan kedaulatan rakyat dipisahkan ke dalam lembaga-lembaga negara yang dibentuk berdasarkan konstitusi. Lihat : Jimly Asshiddiqie, Format Kelembagaan….., hlm. 35.

10 Jean Jacques Rousseau, Du Contract Social, alih bahasa Vincent Bero, Jakarta : Visimedia, 2007, hlm. 25. Lihat juga Joseph Losco dan Leonar Williams , Political Theory (Kajian Klasik dan Kontemporer) : Pemikiran Machiavelli – Rawls, Volume II, alih bahasa Aris Munandar, Jakarta : Raja Grafindo Persada, 2005, hlm. 221-315.

11 Ibid .

12 Montesquieu, The Spirit …, hlm. 98.

13 Ibid.

14Ibid. Hlm. 194.

15 Jimly Asshiddiqie, Pokok-pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca…, hlm. 154-155. Lihat juga : Hans Kelsen, Teori Umum tentang Hukum dan Negara, alih bahasa Raisul Muttaqien, Bandung : Nusa Media, cet. V, 2010, hlm. 415-423.

16 Jimly Asshiddiqie, Pokok-pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca…, hlm.155. Lihat Juga : Bagir Manan, Teori dan Politik Konstitusi, Yogyakarta : FH UII Press, cet. II, 2004, hlm. 59-61.

17 Chairil Anwar, Konstitusi dan Kelembagaan Negara, Jakarta : Novindo Pustaka Mandiri, 1999, hlm. 46-63.

18 Jenis Parlemen ini paling terlihat pada masa sekarang yang dipraktekkan Inggris, dimana Parlemen Inggris terdiri dari Majelis Tinggi (House of Lord) yang mewakili para bangsawan dan kamar satunya diisi oleh para wakil rakyat yang dipilih melalui mekanisme Pemilu yang disebut Majelis Rendah (House of Commons). Pendapat Montesquieu ini, menurut saya, menggambarkan dan berdasarkan konteks Perancis pada masa transisi dari masyarakat feodal ke masyarakat demokratis pada masa itu. Montesquieu, The Spirit of Law, hlm. 195.

19 Lihat : pidato pengukuhan guru besar Prof. Dr. Dahlan Thaib, SH., “Menuju Parlemen Bikameral (Studi Konstitusional Perbahan ketiga UUD 1945)”, disampaikan pada Rapat Senat Terbuka Universitas Islam Indonesia Yogyakarta. dalam Abdul Ghofur Anshori dan Sobirin Malian (edt.), Membangun Hukum Indonesia : Pidato Pengukuhan Guru Besar Ilmu Hukum, Yogyakarta : Kreasi Total Media, 2008, hlm. 196-197. dan Bagir Manan, op. cit.

20 Jimly Asshiddiqie, Format Kelembagaan Negara ……., hlm. 52.

21 Hans Kelsen menerangkan tentang sistem soft bicameralism ini berbentuk kamar yang satu diciptakan sebagai duplikat tidak berguna bagi kamar yang lain, jika kamar yang satu berkarakter demokratis sedangkan kamar yang lain jauh dari sifat demokratis. Hans Kelsen, Teori Umum tentang……, hlm. 420.

22 PDI-P semula tidak sepakat DPD menjadi sebuah lembaga, dengan alasan hal ini bisa mengarah pada pembentukan negara federal. Ketakutan PDI-P ini juga karena alasan politis, dimana sebagian besar kursi PDI-P didapatkan di daerah Jawa, sedangkan jika DPD menjadi lembaga maka kekuatan yang paling besar di MPR nantinya adalah kekuatan dari luar jawa, hal ini tentu akan mempersulit PDI-P sendiri. Walau bagaimanapun, pada masa itu permasalahan Jawa dan luar Jawa merupakan persoalan yang urgen, dan mengarah pada dis-integrasi bangsa. Lihat : Valina Sungka Subekti, Menyusun Konstitusi Transisi : Pergulatan Kepentingan dan Pemikiran dalam Proses Perubahan UUD 1945, Jakarta : Raja Grarafindo Persada, 2008, hlm. 209-223.

23 Pasal 22C ayat (2) UUD 1945 setelah perubahan ketiga. Jumlah anggota DPD tidak boleh lebih 1/3 anggota DPR karena Daerah yang diwakili DPD jumlahnya lebih sedikit dari jumlah rakyat yang diwakili oleh DPR, sebenarnya ini alibi saja, hakekatnya DPR (atau partai politik) lebih ketakutan pada kekuatan daerah yang nantinya bisa mengecilkan peran DPR. Ibid. Hlm, 216-217.

24 Ramlan Surbakti, “Demokrasi Deliberatif dan Partisipatif” dalam Andi Ramses M. dan La Bakry, Politik dan Pemerintahan Indonesia, Jakarta : MIPI, 2009, hlm 34. Lihat juga : Montesquieu, The Spirit of Law..dan Roesseau, Du Contract Social. Serta Howard Williams, Filsafat Politik Kant, alih bahasa Muhammad Hardani, Jakarta dan Surabaya : DPP IMM dan JP-Press, 2003, hlm. 14-16.

25 Bagir Manan, Teori dan Politik Konstitusi…., hlm. 59.

Eksistensi, Kewenangan dan Tanggung Jawab Camat dalam Otonomi Daerah

1. PENDAHULUAN

Pergeseran pengaturan hubungan pemerintah pusat dan pemerintahan daerah yang dahulunya bersifat sentralistik ke bentuk yang desentralistik berimplikasi pada perubahan tata kelola pemerintahan. Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 yang lebih, bisa dikatakan sangat, sentralistik berganti enjadi Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 yang lebih memberikan ruang kepada daerah untuk mengatur rumah tangganya sendiri, selanjutnya UU ini direvisi menjadi Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 yang sedikit memangkas kewenangan pemerintah daerah dalam mengelola aparatur dan birokrasi daerahnya.

Manifestasi dari pergeseran sistem pemerintahan daerah, yang semula bersifat sentralistik menjadi desentralistik, adalah diimplementasikannya otonomi lokal yang diberikan kepada pemerintah kabupaten/kota dan pemerintahan desa. Implementasi dari perubahan ini mengakibatkan tidak hanya perubahan pola hubungan antara pemerintah kabupaten/kota dengan kecamatan, tetapi juga hubungan antara kecamatan dan pemerinatahn desa.

Menurut UU Nomor 5 tahun 1974 tentang Pokok Pemerintahan di Daerah kecamatan merupakan wilayah administratif pemerintahan, sehingga secara otomatis camat adalah seorang kepala wilayah dan kewenangan yang dimilikinya cukup besar, yakni bersifat atributif.¹ Secara signifikan perubahan kewenangan camat terjadi pada UU Nomor 22 tahun 1999, yakni wilayah kecamatan hanya sebagai lingkungan kerja perangkat daerah dan camat hanyalah sebagai perangkat daerah, serta kewenangan yang berkurang, yaitu bersifat delegatif dari kepala daerah.² Tidak jauh berbeda dengan UU Nomor 22 tahun 1999, pada UU Nomor 32 Tahun 2004 masih relatif sama, hanya saja untuk beberapa persoalan mendapat kewenangan secara atributif.

Pada UU No 5 tahun 1974 pasal 72 bahwa kecamatan adalah wilayah adminisratif. Pada pasal 76 disebut bahwa kepala wilayah kecamatan disebut dengan camat yang kalau kita teruskan pada pasal 80 menyatakan bahwa kepala wilayah sebagai wakil pemerintah adalah penguasa tunggal di bidang pemerintahan, mengkoordinir pembangunan dan membina kehidupan masyarakat disegala bidang.

UU No 32 tahun 2004 pada pasal 126 ayat 1 menyatakan bahwa kecamatan dibentuk di wilayah kabupaten/kota dengan Perda berpedoman pada Peraturan pemerintah, ayat 2, kecamatan sebagaimana dimaksud ayat 1 dipimpin oleh camat yang dalam pelaksanaan tugasnya memperoleh pelimpahan sebagian wewenang bupati atau walikota untuk menangani sebagian urusan otonomi daerah. Di samping itu pada ayat 3 disebutkan selain tugas sebagaimana disebut pada ayat 2, camat juga menyelenggarakan tugas umum pemerintahan. Pada penjelasan pasal 126 ayat 1 dikatakan bahwa kecamatan adalah wilayah kerja camat sebagai perangkat daerah kabupaten dan daerah kota.

Dari  beberapa UU yang dikemukakan di atas, betapa terdapat perbedaan baik status kecamatan maupun kedudukan camat dari waktu yang lalu, yang tentunya mempengaruhi terhadap apa yang menjadi kewenangan dan tanggung jawab camat dalam penyelenggaraan pemerintahan dan juga berpengaruh terhadap eksistensi pemerintah kecamatan dalam melakukan pelayanan publik.

Meskipun terjadi perubahan yang mencolok mengenai kedudukan kecamatan, camat dan kewenangan yang dimiliki camat, persepsi masyarakat di beberapa wilayah masih menganggap Camat sebagai kepala wilayah di kecamatan tersebut yang memimpin dan mengggerakkan pembangunan di wilayahnya, bukan sebagai kepala perangkat daerah seperti yang disebutkan dalam UU. Persepsi ini juga cukup berbeda bila dibandingkan dengan wilayah urban, sebagian pulau besar di pulau Jawa misalnya, yang malah menginginkan pemerintahan kecamatan dihapuskan, karena kecamatan dianggap akan memperlemah otonomi desa yang diamanatkan dalam UU nomor 32 Tahun 2004.

Tekanan penghapusan keberadaan kecamatan ini bukan hanya status otonomi yang dimiliki desa, namun juga semakin menguatnya kesatuan desa, sehingga keberadaan kecamatan dianggap tidak diperlukan lagi karena akan memperpanjang rantai birokrasi pelayanan publik.

Gambaran di atas menunjukkan terjadinya perbedaan dalam memaknai desentralisasi dalam masyarakat, birokrasi dan stakeholder lainnya. Banyak pihak yang berpandangan bahwa struktur, posisi dan kewenangan kecamatan seperti sekarang ini sudah ideal karena otonomi yang sesungguhnya berada di desa, pemerintah kabupaten dan beberapa di provinsi. Ada juga pihak yang malah lebih ekstrim, menganggap kecamatan tidak diperlukan lagi karena tidak efektif dan efisien sama sekali. Tidak sedikit pula kalangan menilai perlunya diberikan tambahan kewenangan dan kedudukan camat agar lebih berfungsi dan berguna dalam melakukan pelayanan kepada masyarakat, hal ini dikarenakan sebagian besar pemerintahan desa di Indonesia belum mampu seutuhnya melakukan tindak administratif yang benar untuk menunjang kinerja pemerintahan daerah dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat.

2. RUMUSAN MASALAH

Berdasarkan latar belakang permasalahan yang ada di atas, maka dalam tulisan ini akan mencoba menjawab permasalahan yang ada, yaitu :

1. Bagaimana eksistensi, kewenangan, dan tanggung jawab camat yang diatur dalam UU nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan daerah?

2. Bagaimanakah idealnya fungsi serta kedudukan camat dalam pemerintahan daerah terkait pelayanan kepada publik?

3. PEMBAHASAN

1. Fungsi Pemerintahan, Teori Kewenangan dan Kewenangan Camat

Seiring dengan perkembangan ilmu kenegaraan dan pemerintahan, konsep negara klasik dalam bentuk negara hukum penjaga malam, khususnya setelah perang dunia kedua, telah berkembang menjadi konsep negara kesejahteraan (welfare state). Ciri utama negara ini ialah munculnya kewajiban pemerintah untuk mewujudkan kesejahteraan umum bagi warganya.³

Kehadiran konsep negara kesejahteraan ini sebagai jawaban dan solusi atas ketimpangan yang disebabkan oleh negara penjaga malam, karena bersifat individualisme-kapitalis yang digunakannya menyebabkan terjadi ketidak adilan dalam masyarakat dan ketimpangan sosial terjadi dalam negara. Kemudian pada paroh kedua abad XIX hadir konsep yang baru, negara kesejahteraan, yang mengedepankan perlindungan bagi rakyatnya dan melindungi kepentingan umum, seperti memberikan pelayanan publik.⁴

E. Ultrecht menyebutkan, sejak negara turut serta secara aktif dalam pergaulan masyarakat, maka lapangan pekerjaan pemerintah makin lama makinluas. Administrasi negara diserahkan kewajiban untuk menyelenggarakan kesejahteraan umum.⁵ Pengejewantahan negara kesejahteraan ini juga berdasarkan bahwa pemerintahan yang demokrasi adalah pemerintahan dari, oleh dan untuk rakyat, untuk itulah maka setiap pemerintahan mempunyai kewajiban memperhatikan serta menjamin kesejahteraan rakyatnya.

Philipus M. Hadjon dan kawan-kawan mengemukakan tugas klasik suatu negara adalah pertahanan, pembentukan dan pemeliharaan hukum serta pembiayaan tugas-tugas negara.⁶ Selain tugas pokok tersebut, negara juga mengambil tugas-tugas modern yang tergantung beberapa faktor, yaitu berupa hak bantuan hukum, hak kesempatan kerja, hak atas jaminan sosial, hak menghuni lingkungan yang baik, hak untuk mendapatkan perumahan, hak pelayanan kesehatan, hak pengembangan sosial dan kultural serta hak libur dan yang terakhir adalah hak memperoleh pendidikan.⁷ Dengan hal ini, orang akan melihat bahwa segala macam kegiatan warga negara memperoleh batasan dan mendapat dorongan dengan bantuan campur tangan pemerintah dan melalui hukum administrasi.

Karena fungsi tersebut tidak mungkin dijalankan secara langsung oleh negara yang abstrak, maka tugas tersebut dijalankan oleh pemerintah atau eksekutif suatu negara. Pemerintah dalam menjalankan tugasnya berdasarkan pada konstitusi atau aturan lainnya, fungsi ini biasanya dilakukan oleh Raja, Presiden atau Perdana Menteri.⁸ Sedangkan menurut Avan Braam, pemerintahan adalah menunjukkan suatu gambaran menjalankan realisasi sosial kesejahteraan masyarakat.⁹ Pada intinya pemerintahan adalah bentuk konkrit dari negara dalam melaksanakan kesejahteraan bagi masyarakatnya.

Sudah jelas bahwa pemerintahan merupakan bentuk konkret negara dalam melaksanakan tugasnya untuk menjamin dan mewujudkan kesejahteraan sosial, pemerintahan yang dijalankan oleh seorang eksekutif tidak mungkin melayani semua rakyat yang ada di wilayahnya, maka eksekutif tersebut membutuhkan bantuan badan atau lembaga lain untuk melaksanakan tugasnya. Dalam hal ini diperlukan sebuah legalitas bagi setiap bidang eksekutif dalam menjalankan tugas dan wewenangnya, legalitas diperlukan karena setiap penyelenggaraan pemerintahan harus berdasarkan hukum, agar tidak terjadi kesewenang-wenangan terhadap masyarakat.¹⁰

Berdasarkan asas legalitas tersebut, maka substansinya adalah terletak pada wewenang, yaitu kemampuan untuk melakukan tindakan hukum tertentu,¹¹ tentunya kemampuan ini harus berdasarkan pada hukum yang berlaku dan sesuai dengan legitimasi yang diberikan. H. D. Stout menyatakan bahwa kewenangan merupakan keseluruhan aturan yang berkenaan dengan perolehan dan penggunaan wewenang pemerintah oleh subjek hukum publik di dalam hubungan hukum publik.¹² Sedangkan F. P. C. L. Tonnaer berpendapat, kewenangan pemerintah dianggap sebagai kemampuan untuk melaksanakan hukum positif, dan dengan begitu, dapat diciptakan hubungan hukum antara pemerintah dengan warga negara.¹³

Sumber kewenangan pemerintah ada pada Peraturan Perundang-undangan atau disebut juga asas rechtmatigheid van bestuur. Secara teoritik, kewenangan yang bersumber dari peraturan perundang-undangan diperoleh melalui tiga cara, yaitu melalui atribusi, delegasi dan mandat. Atribusi berarti adanya pemberian suatu wewenang oleh rakyat melalui wakilnya di parlemen kepada pemerintah, dan tindakan pemerintah menjadi sah secara yuridis.¹⁴

Delegasi dan mandat pada dasarnya sama saja, yaitu pelimpahan wewenang dari suatu badan/pejabat tata usaha yang satu kepada badan/pejabat tata usaha yang lain dalam lingkungan pemerintahan, contohnya kepala daerah menyerahkan wewenang dalam hal pendidikan untuk diurus oleh Dinas Pendidikan. Perbedaannya terletak pada prosedur pelimpahannya, tanggung jawab dan tanggung gugatnya; serta kemungkinan dipergunakannya kembali wewenang itu.¹⁵

H. D. Van Wijk dan Willem Konijnenbelt memberikan defenisi delegasi adalah pelimpahan wewenang pemerintahan dari satu organ pemerintahan lainnya,¹⁶ berarti sama-sama organ eksekutif, baik setingkat maupun berbeda tingkatan struktural. Sedangkan mandat terjadi ketika organ pemerintahan mengizinkan kewenangannya dijalankan oleh organ lain atas namanya.

Berdasarkan konsep negara hukum kesejahteraan, fungsi utama pemerintah atau eksekutif adalah untuk menjamin dan mewujudkan kesejahteraan bagi warga negara. Pemerintah mulai dari presiden, menteri, gubernur, camat sampai tingkat desa melakukan tugas negara untuk kesejahteraan. Dalam konteks ini camat sebagai kepala SKPD Kecamatan adalah pelaksana teknis berdasarkan peraturan perundang-undangan dan kewenangan yang diberikan oleh kepala daerah untuk melayani masyarakat, sehingga camat memiliki legitimasi dalam bertindak untuk melaksanakan tugas dan kewajibannya.

Kewenangan yang bersifat atributif yang dimiliki camat adalah tugas umum pemerintahan,¹⁷ meliputi :

1. Mengkoordinasikan kegiatan masyarakat;

2. Mengkoordinasikan upaya penyelenggaraan ketentraman dan ketertiban umum;

3. Mengkoordinasikan penerapan dan penegakan peraturan perundang-undangan;

4. Mengkoordinasikan pemeliharaan prasarana dan fasilitas pelayanan umum;

5. Mengkoordinasikan penyelenggaraan kegiatan pemerintahan di tingkat kecamatan;

6. Membina penyelenggaraan pemerintahan desa dan/atau kelurahan;

7. Melaksanakan pelayanan masyarakat yang menjadi ruang lingkup tugasnya dan/atau yang belum dapat dilaksanakan pemerintahan desa atau kelurahan.

Berdasarkan bunyi pasal 126 ayat (3) UU No. 32 Tahun 2004 di atas, maka kewenangan yang secara langsung didapatkan oleh camat hanya sebatas mengkoordinir beberapa bidang saja, selain yang telah disebutkan harus melalui pelimpahan wewenang yang bersifat delegasi dari kepala daerah. Hal ini menempatkan seorang camat pada posisi yang dilematis, satu sisi camat mempunyai wilayah dan sisi lain tidak mempunyai kewenangan yang luas dalam memimpin bawahannya, seperti kepala desa dan lurah, dalam melakukan pelayanan kepada masyarakat.

Pelimpahan wewenang dari kepala daerah kepada camat dan kecamatan akan memberikan ruang gerak yang cukup luas dalam melaksanakan tugasnya, namun kebanyakan pelimpahan wewenang ini tidak disertai dengan sarana dan prasarana yang mendukung, sehingga pelaksanaannya belum terlalu maksimal. Secara ringkas ada beberapa alasan tidak maksimalnya camat menjalankan fungsinya terkait dengan kewenangan di atas. Pertama, kewenangan tetap berada pada kepala daerah dan didistribusikan kepada SKPD pendukung pemerintahan, dalam hal ini camat tidak dapat berbuat banyak kalau terjadi kekosongan intervensi di wilayahnya karena camat tidak mendapatkan kewenangan penuh.

Kedua, camat tidak mempunyai political will di wilayahnya dengan keterbatasan wewenang yang dimilikinya, dan yang ketiga, camat kalaupun ada pelimpahan wewenang yang lebih luas dari kepala daerah, biasanya tidak didukung oleh dana, SDM dan sarana yang memadai dalam melaksanakan pelayanan pada masyarakat.

2. Otonomi Daerah dan Eksistensi Camat

Negara kesatuan dideklarasikan oleh para pendirinya saat kemerdekaan dengan mengklaim seluruh wilayahnya sebagai bagian dari suatu negara, negara tidak dibentuk berdasarkan kesepakatan, setelah itu baru dibentuk wilayah atau daerah di bawahnya. Kewenangan yang didapat oleh daerah merupakan pelimpahan dari pemerintah pusat untuk diatur sebagian.¹⁸ Dari konsep negara kesatuan inilah muncul teori desentralisasi dalam hal pengaturan hubungan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah.

Desentralisasi menurut Joeniarto merupakan pemberian wewenang dari pemerintah negara kepada pemerintah lokal untuk mengatur dan mengurus urusan tertentu sebagai urusan rumah tangganya sendiri.¹⁹ Sedangkan menurut Amrah Muslimin, desentralisasi adalah pelimpahan wewenang kepada badan-badan dan golongan-golongan dalam masyarakat dalam daerah tertentu untuk mengurus rumah tangganya sendiri.²⁰ Menurut Jimly Asshiddiqie, dalam desentralisasi unit pemerintah daerah dipandang sebagai wakil dari pemerintah pusat, sehingga oleh sebab itu, unit-unit kantor wilayah dibutuhkan sebagai perpanjagan tangan menteri yang memimpin departemen pemerintahan. Sementara itu, dalam sistem desentralisasi, tugas-tugas pemerintahan yang terkait dengan urusan tertentu diaggap telah sepenuhnya didelegasikan pelaksanaannya kepada pemerintah daerah, yang oleh karena itu memiliki kewenangan untuk mengurus hal itu sebagai urusan rumah tangganya sendiri.²¹

Kalangan ilmuwan pemerintahan maupun ilmuwan politik serta kalangan ilmuwan hukum pada umumnya mengidentifikasikan sejumlah alasan desentralisasi diterapkan,²² yaitu :

1. Peningkatan efisiensi dan effektifitas penyelenggaraan pemerintahan;

2. Wahana pendidikan politik masyarakat daerah;

3. Memelihara integrasi nasional;

4. Mewujudkan demokrasi dalam penyelenggaraan pemerintahan yang dimulai dari daerah;

5. Memberikan peluang kepada masyarakat dalam pembentukan karir politik;

6. Memberikan peluang bagi masyarakat dalam mendesain pembangunan daerah;

7. Sarana yang diperlukan dalam mempercepat pembangunan daerah;

8. Mewujudkan pemerintahan yang bersih dan berwibawa.

Jadi, berdasarkan pendapat beberapa kalangan, desentralisasi merupakan suatu pola hubungan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah, dalam hal-hal tertentu beberapa kewenangan diserahkan kepada pemerintah daerah untuk dijalankan sepenuhnya berdasarkan kewenangan yang diberikan. Pemerintah daerah tetap bertanggung jawab kepada pemerintah pusat dalam menjalankan urusan rumah tangganya, karena konsep negara kesatuan hanya mengenal satu kedaulatan, yaitu yaitu kedaulatan berada di tangan pemerintah pusat.

Sebagai bentuk desentralisasi dengan prinsip otonomi daerah, maka kewenangan yang lebih besar akan didapatkan oleh pemerintah daerah kabupaten, di mana selain lima hal pokok yang diatur dalam UU maka selebihnya merupakan kewenagan pemerintah daerah. Dalam melaksanakan urusan pemerintahannya, pemerintah kabupaten mempunyai Satuan Perangkat Kerja Daerah yang dinamakan Kecamatan untuk melaksanakan urusannya.²³ Sebagaimana dalam penjelasan pasal 26 UU No. 32 Tahun 2004, Kecamatan adalah wilayah kerja Camat sebagai perangkat daerah Kabupaten dan Daerah Kota.

Camat mendapatkan 2 jenis kewenangan sekaligus dalam UU No. 32 Tahun 2004, yaitu bersifat atributif dan delegatif. Kewenangan atributif camat dijelaskan pada pasal 6 ayat (3), yaitu untuk melaksanakan beberapa tugas umum pemerintahan. Mandat delegatif dijelaskan pada ayat (2) pasal tersebut, yakni wewenang delegatif yang diberikan oleh kepala daerah yang bersangkutan. Selanjutnya, pada ayat (4) disebutkan bahwa camat diangkat oleh Kepala Daerah dari Pegawai Negeri Sipil yang menguasai urusan teknis pemerintahan, atas usul Sekretaris Daerah. Ayat (5) menerangkan pertanggung jawaban camat adalah kepada Kepala Daerah melalui Sekretaris Daerah.

Sebagaiman diketahui, dengan titik berat otonomi daerah yang diletakkan pada pemerintah kabupaten pada saat ini, sentralisasi telah berpindah tempat. Titik tolak yang semula berada pada pemerintah pusat dan sekarang berada pada tingkat kabupaten/kota, dengan sentrum berada di tangan kepala daerah dan lembaga perwakilan daerah. Artinya semua pengaturan dan pengurusan pembangunan, pembinaan sosio-kemasyarakatan dan pemerintahan secara umum tersentralisasi di pemerintah daerah.

Secara faktual, UU No. 32 Tahun 2004 hanya memberikan kewenagan yang sempit dan terbatas bagi camat untuk berperan maksimal bagi masyarakatnya. Kewenangan-kewenangan itu hanya berkisar pada fungsi-fungsi pelayanan yang marjinal dan secara politik lokal amat sangat tidak prestisius, kewenangan camat pada saat ini hanyalah sebatas membuat rekomendasi kependudukan ke kabupaten/kota, pembuatan KTP (beberapa daerah sudah diambil oleh Dinas Kependudukan dan Pencatatan Sipil), serta surat cuti dan distribusi gaji bagi pegawai kecamatan.

Meskipun ada peluang bagi camat untuk mendapatkan kewenangan lebih berdasarkan UU tersebut, namun pada kenyataannya di kebanyakan daerah camat tidak diberikan, karena ada ketakutan politis dari kepala daerah bahwa camat bisa mengancam posisi politik kepala daerah. Hal ini bisa saja ditakutkan karena berapapun besarnya pelimpahan wewenang akan berpengaruh pada intensif politik, dengan kewenangan yang besar dimiliki oleh para camat kebanyakan sebagian besar kepala daerah merasa ketakutan pengaruh politik aka bergeser dari kepala daerah ke camat dan kepala daerah akan kehilangan pengaruhnya terhadap rakyat di daerahnya.

Perlu diingatkan di sini, meskipun antara kepala daerah dan camat berbeda fungsi dan peranannya menurut peraturan perundang-undangan, tapi di mata publik keduanya tetaplah figur yang publik yang memiliki kharisma politik. Dengan batasan struktural dan psikologikal yang sangat ketat seperti itu, segala macam bentuk inovasi kecamatan yang diharapkan muncul di permukaan, sama sekali tidak akan pernah muncul apalagi berkembang.

Berdasarkan pasal 126 ayat (4) dan (5) UU Pemerintahan Daerah, kedudukan camat berada di bawah Sekretaris Daerah. Pada ayat (4) dijelaskan bahwa camat diangkat oleh kepala daerah berdasarkan usulan Sekretaris Daerah, hal ini berimplikasi posisi seorang camat akan tergantung dengan seorang Sekda, karena mekanisme pengangkatannya harus melalui Sekda terlebih dahulu, keadaan ini juga berpengaruh pada kedekatan camat dengan kepala daerah karena melalui jenjag birokrasi dalam pemerintahan daerah. Koordinasi antara kepala daerah dan camat juga bisa tidak efisien karena harus melalui Sekda terlebih dahulu, sehingga hal ini bisa saja berpengaruh pada laporan pertanggung jawaban seorang camat kepada kepala daerah kalau ada keterkaitan dengan hubungan camat dan Sekretari Daerah tersebut.

3. Tanggung Jawab Camat

Setiap penyelenggaraan kenegaraan dan pemerintahan, tanggung jawab melekat pada jabatan, secara yuridis melekat karena diberikan wewenang. Dalam prinsip hukum publik, kewenangan yang didapatkan inilah yang menyebabkan adanya pertanggungjawaban. Pemberian wewenang tertentu untuk melakukan tindakan hukum tertentu, menimbulkan pertanggungjawaban atas penggunaan wewenang itu. A. D Belinfante mengatakan, tidak seorangpun dapat melaksanakan kewenangan tanpa memikul kewajiban tanggung jawab atau tanpa ada pelaksanaan pengawasan.²⁴

Drs. Sukarna mengatakan bahwa keadilan bukan sebatas sandang dan pangan saja, melainkan juga perihal administrasi kenegaraan, oleh sebab itu dibutuhkan pemimpin yang adil dalam administrasi.²⁵ Sebab, jika pemimpinnya adil, maka kontrol terhadap bawahannya akan lebih mudah.

Dalam hal ini pertanggungjawaban akan lebih banyak dilakukan, dalam administrasi negara, oleh bawahan kepada atasannya. Pertanggungjawaban bawahan kepada pimpinan dilakukan karena bawahan melakukan tugas dan bertindak atas wewenang yang dilimpahkan oleh pimpinannya, karena limpahan wewenang dari atasan tersebut maka bawahan wajib mempertanggung jawabkannya kepada pimpinan yang telah memberikan wewenang tersebut.

Menurut pasal 126 ayat (5) UU No. 32 Tahun 2004, camat bertanggung jawab kepada kepala daerah melalui sekretaris daerah. Dari ayat ini jelas bahwa camat adalah pejabat administratif, karena pertanggung jawabannya bersifat internal pemerintahan, bukan pejabat politik dalam wilayahnya, walaupun secara struktural mengepalai sebuah wilayah. Berbeda dengan kepala desa atau lurah yang bertanggung jawab kepada kepala daerah tetapi juga memberikan keterangan pertanggung jawabannya kepada Badan Permusyawaratan Desa. Begitu pula dengan Bupati/Wali Kota dan Gubernur yang bertanggung jawab kepada Presiden, tapi juga memberikan keterangan pada DPRD. Camat hanya bertanggung jawab terhadap kepala daerah saja, tidak ada memberikan keterangan kepada lembaga perwakilan tingkat kecamatan, karena lembaga ini memang tidak ada.

Pertanggung jawaban camat kepada kepala daerah harus diakui memang wajar karena camat, sebagai Satuan Kerja Perangkat Daerah, adalah bawahan kepala daerah. Camat juga tidak akan bisa dan tidak mempunyai legalitas dalam bertindak kalau tidak ada pelimpahan wewenang dari kepala daerah, sehingga karena legalitasnya berdasarkan wewenang dari kepala daerah maka camatpun secara otomatis akan memprtanggung jawabkan kewenangan yang didapatkannya kepada kepala daerah.

Menjadi polemik yang rancu adalah ketika harus melalui sekretaris daerah. Secara struktural camat sudah jelas sebagai kepala SKPD yag berada di bawah kepala daerah, berarti hierarkinya langsung kepada kepada kepala daerah. Seharusnya dalam UU Pemerintahan Daerah tersebut tidak perlu diatur harus melalui Sekda karena akan memperpanjang rantai birokrasi yang akan memakan waktu dan biaya yang percuma. Dilihat dari sisi pemberi kewenangan, camat yang mendapatkan wewenang langsung dari kepala daerah tidak perlu lagi melalui Sekda dalam mempertanggung jawabkan tindakannya, sebab Sekda tidak memberikan wewenang apapun kepada camat.

Di samping itu, regulasi seperti ini akan lebih berpotensi terjadinya KKN, sebab bila camat tidak bisa bertanggung jawab atas wewenang yang diberikan kepadanya, maka di tangan Sekda hal ini bisa duluruskan sehingga seolah-oleh tidak terjadi pelanggaran. Keadaan ini juga memungkinkan seorang Sekda mengintervensi camat demi kepentingan pribadinya, maka mau tidak mau camat haru mengikuti kemauan kehendak Sekda tersebut karena sang camat menginginkan laporan pertanggung jawabnya mulus tanpa hambatan.

4. Posisi Camat yang Ideal

Dengan diterapkannya prinsip otonomi daerah, maka pemerintah daerah diberikan keleluasaan untuk mengatur dan mengurus daerah dan kepentingan masyarakatnya sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Kewenangan daerah bertambah banyak jenisnya dan juga kualitasnya, yang mengharuskan agar aparatur daerah dapat mengurus kewenangan itu untuk tercapainya tujuan dari otonomi daerah, yaitu meningkatkan kesejahteraan rakyat, pelayanan yang lebih prima serta memberdayakan masyarakat.

Konsekuensinya adalah aparatur daerah harus diperkuat baik dari segi manusianya maupun dari segi kelembagaan dan tata kerjanya. Dari segi manusianya, memerlukan perubahan tehadap mind set, wawasan, mental dan perilaku serta semangat kerjanya, sedangkan dari segi kelembagaan dan tata kerja  harus diarahkan kepada pencapaian efektifitas dan efisiensi dalam memberikan pelayanan maupun menyelesaikan program yang telah digariskan.

Urusan pemerintahan yang harus dilaksanakan oleh pemerintah kabupaten/kota semakin bertambah dan bersifat operasional, dengan demikian pelaksana urusan sudah barang tentu akan bertambah jumlahnya. Sasaran ataupun objek dari urusan tersebut terletak di desa/kelurahan, karena masyarakat yang mau disejahterakan ataupun yang dilayani tersebut berada di situ.

Pada saat ini, pemerintahan desa/kelurahan masih rendah kualitasnya dibanding dengan apa yang harus diselenggarakannya, terkecuali untuk darerah sub-urban yang berada di pulau Jawa, Bali dan Madura, begitu juga masyarakatnya belum banyak yang bisa mengurus kebutuhannya apalagi yang menyangkut dengan urusan-urusan pemerintahan. Mereka memerlukan pelayanan, bimbingan dan arahan. Pertanyaannya, apakah aparatur pemerintah daerah kabupaten/kota dapat secara lansung menangani persoalan di tingkat desa/kelurahan?

Jawabannya jelas tidak, karena begitu banyak persoalan yang timbul di tingkat terbawah itu tidak dapat diketahui aparatur kabupaten/kota secara langsung, yang sudah barang tentu akan menyulitkan dalam penyelesaiannya. Di samping itu, keterbatasan waktu dan tenaga aparatur pemerintah daerah kabupaten/kota mempengaruhi pula terhadap pelaksanaan urusan pemerintahan di tingkat desa/kelurahan.

Keberadaan kecamatan sebagai SKPD dalam pelaksanaan tugas-tugas umum pemerintahan daerah layak untuk ditingkatkan kewenangannya, karena disamping sebagai pembantu kepala daerah dalam melakukan pelayanan, juga sangat berguna dalam hal pembinaan aparatur pemerintahan desa yang belum bisa maksimal. Namun perlu digaris bawahi, perluasan kewenangan camat harus juga diimbangi dengan peningkatan sumber dana, infrastruktur, SDM serta perhatian yang besar dari pemerintah daerah terhadap wilayah kecamatan.

4. KESIMPULAN

Berdasarkan pembahasan diatas, maka terdapat dua kesimpulan besar, yaitu berdasarkan UU No. 32 Tahun 2004 eksistensi camat telah bergeser dari yang dahulunya sebagai kepala wilayah administratif menjadi hanya sebagai kepala Satuan Kerja Perangkat Daerah yang bersifat teknis administratif. Kewenangan yang dimiliki camat saat ini sangat terbatas, yakni hanya sebatas kewenangan administrasi dari kepala daerah, itupun dengan cakupan yang minimalis pula, sedangkan kewenangan yang diberikan UU hanya terbatas pada beberapa hal saja, itupun hanya bersifat koordinatif.

Selanjutnya, secara yuridis camat bertanggung jawab kepada kepala daerah melalui sekretaris daerah, namun hal ini sebenarnya tidak diperlukan karena kewenangan yang dimiliki camat diberikan langsung oleh UU (atributif) dan kepala daerah (delegatif), tanpa melalui sekretaris daerah, sehingga pertanggung jawaban camat seharusnya langsung kepada kepala daerah.

Kedepannya camat dan kecamatan diharapkan mendapat kewengan lebih dalam melakukan pelayanan, hal ini disebabkan belum bisanya pemerintah kabupaten turun secara langsung melakukan pelayanan kepada masyarakat. Di samping itu, pemerintahan aparatur desa/kelurahan belum memiliki kecakapan yang mumpuni dalam melakukan pelayanan kepada masyarakat. Namun perlu dicatat juga bahwa wilayah kecamatan perlu mendapatkan sumber dana, SDM dan infrastruktur yang memadai dalam melakukan pelayanan terhadap masyarakat.

5. DAFTAR PUSTAKA

Asshiddiqie, Jimly, Pokok-pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, Jakarta : Bhuana Ilmu Populer, 2007;

Belinfante, A. D. dan Borhanoeddin Soetan Batoeah, Pokok-pokok Hukum Tata Usaha Negara, Jakarta : Binacipta, 1983;

Hadjon, Philipus M. DKK., Pengantar Hukum Administrasi Indonesia, cet. X, Yogyakarta : Gadjah Mada University Press, 2008;

Hoadley, Mason C., Quo Vadis Hukum Administrasi Indonesia : Antara Kultur Lokal dan Struktur Barat, Yogyakarta : Graha Ilmu, 2006;

Huda, Ni’matul, “Sejarah Ketatanegaraan Indonesia, Pilihan atas Federalisme atau Negara Kesatuan”, dalam Edy Suandi Hamid dan Sobirin Malian, Memperkokoh Otonomi Daerah : Kebijakan, Evaluasi dan Saran, Yogyakarta : UII Press, 2004;

…………., Hukum Tata Negara Indonesia, Jakarta : RajaGrafindo Persada, 2005;

Kansil, C. S. T. dan Christine S. T. Kansil, Modul Hukum Administrasi Negara, cet. II, Jakarta : Pradnya Paramitha, 2005;

Marbun, S. F. dan Moh. Mahfud MD, Pokok-pokok Hukum Administrasi Negara, cet. V, Yogyakarta : Liberty, 2009;

Marbun, S. F., Peradilan Administrasi Negara dan Upaya Administratif di Indonesia, cet. III, Yogyakarta : FH UII Press, 2011;

Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara, cet. IV, Jakarta : RajaGrafindo Persada, 2011;

Sirajuddin, “Hubungan Pusat-Daerah : Konsepsi, Problematika dan Alternatif Solusi” dalam Mukhtie Fadjar Dkk., Konstitusionalisme Demokrasi : Sebuah Diskursus tentang Pemilu, Otonomi Daerah dan Mahakamah Konstitusi, Malang : TRANS Publishing, 2010;

Sukarna, Capita Selecta Administrasi Negara, Bandung : Alumni, 1986;

Sunggono, Bambang, Hukum dan Kebijaksanaan Publik, Jakarta : Sinar Grafika, 1994;

Syaukani HR., Afan Gaffar dan Ryas Rasyid, Otonomi Daerah dalam Negara Kesatuan, cet. VIII, Yogyakarta : Pustaka Pelajar dan PUSKAP, 2009;

Tjakranegara, Soegijatno, Hukum Tata Usaha dan Birokrasi Negara, Jakarta : Rineka Cipta, 1992;

UU Nomor 5 tahun 1974 tentang Pokok Pemerintahan di Daerah;

UU Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah;

UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah;

 

1 Lihat : UU Nomor 5 tahun 1974 tentang Pokok Pemerintahan di Daerah.

2 UU Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah.

3 Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara, cet. VI (Jakarta : RajaGrafindo Persada, 2011), hlm. 14.

4 Lhat : S. F. Marbun dan Moh. Mahfud MD, Pokok-pokok Hukum Administrasi Negara, cet. V (Yogyakarta : Liberty, 2009), hlm. 45.

5 Dalam Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara…, hlm. 15.

6 Philipus M. Hadjon DKK., Pengantar Hukum Administrasi Indonesia, cet. X (Yogyakarta : Gadjah Mada University Press, 2008), hlm 18.

7 Tugas-tugas modern negara ini biasanya di Eropa Barat dinamakan hak asasi sosial warga negara, hak-hak ini telah dicantumkan dalam Undang-Undang Dasar Belanda tahun 1983. Antara hak, tugas bagi negara, yang satu dengan hak yang lain bertalian erat dan tidak bisa dipisahkan. Lihat : Ibid., hlm. 18-20.

8 A. D. Belinfante dan Borhanoeddin Soetan Batoeah, Pokok-pokok Hukum Tata Usaha Negara, (Jakarta : Binacipta, 1983), hlm. 1-2.

9 Dalam Soegijatno Tjakranegara, Hukum Tata Usaha dan Birokrasi Negara, (Jakarta : Rineka Cipta, 1992), hlm. 3.

10 Dalam Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara…, hlm. 94.

11Ibid., hlm. 98.

12Ibid.

13Ibid.

14 S. F. Marbun, Peradilan Administrasi Negara dan Upaya Administratif di Indonesia, cet. III (Yogyakarta : FH UII Press, 2011), hlm. 138.

15 Untuk lebih jelas mengenai perbedaan ini, lihat : Ibid., hlm. 139-142.

16 Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara…, hlm. 102.

17 Pasal 126 ayat (3) UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.

18 Ni’matul Huda, “Sejarah Ketatanegaraan Indonesia, Pilihan atas Federalisme atau Negara Kesatuan”, dalam Edy Suandi Hamid dan Sobirin Malian, Memperkokoh Otonomi Daerah : Kebijakan, Evaluasi dan Saran, (Yogyakarta : UII Press, 2004), hlm. 22.

19 Ni’matul Huda, Hukum Tata Negara Indonesia, (Jakarta : RajaGrafindo Persada, 2005), hlm. 307.

20Ibid.

21 Jimly Asshiddiqie, Pokok-pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, (Jakarta : Bhuana Ilmu Populer, 2007), hlm. 423. Lihat juga : Sirajuddin, “Hubungan Pusat-Daerah : Konsepsi, Problematika dan Alternatif Solusi” dalam Mukhtie Fadjar Dkk., Konstitusionalisme Demokrasi : Sebuah Diskursus tentang Pemilu, Otonomi Daerah dan Mahakamah Konstitusi, (Malang : TRANS Publishing, 2010), hlm. 152.

22 Kata Pengantar Syaukani HR., Afan Gaffar dan Ryas Rasyid, Otonomi Daerah dalam Negara Kesatuan, cet. VIII (Yogyakarta : Pustaka Pelajar dan PUSKAP, 2009).

23 Pasal 26 ayat (2) UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.

24 Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara…, hlm. 334.

25 Sukarna, Capita Selecta Administrasi Negara, (Bandung : Alumni, 1986), hlm. 21-24.

 

Penguatan Fungsi Legislasi Dewan Perwakilan Daerah untuk Penguatan Pelaksanaan Otonomi Daerah

1. PENDAHULUAN

Tuntutan Reformasi untuk mewujudkan Indonesia baru, yaitu Indonesia yang lebih demokratis, lebih transparan serta menjunjung tinggi Hak-hak Asasi Manusia merupakan suatu tuntutan yang tidak dapat ditawar-tawar lagi. Menentang Reformasi berarti menentang kehendak rakyat, pihak-pihak yang ingin menghambat jalannya Reformasi pasti berhadapan dengan rakyat. Hanya saja dalam pelaksanaan Reformasi kita harus tetap berjalan pada koridor konstitusi, agar Reformasi tersebut dapat berjalan dengan damai.

Selama masa Orde Baru maupun masa Orde Lama Indonesia menggunakan paham negara kesatuan yang bersifat sentralistik, yaitu semua kekuasaan tertumpu pada pemerintah pusat, sehingga pemerintah pusat tidak lebih dari hanya sebagai pelaksana. Seiring gaung reformasi pemerintah daerah telah diberikan beberapa kewenangan, orientasi ini berubah menjadi yang bersifat desentralistik yang ditandai dengan disahkannya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintah Daerah. Sejak saat itu Indonesia melakukan reorientasi sistem pemerintahan daerah.¹

Penerapan otonomi daerah di Indonesia tidak terlepas dari tuntutan permasalahan disintegrasi bangsa. Pada masa awal reformasi banyak daerah yang menginginkan perubahan bentuk negara menjadi negara federal atau bahkan menginginkan lepas dari Indonesia, hal ini lebih disebabkan tidak adanya distribusi yang merata antara pusat dan daerah soal pendapatan, di samping juga adanya penyeragaman secara politik dengan cara refresif. Pada masa Orde Baru sering didengar celotehan “daerah menanam Jakarta (Jawa) yang memanen”, maka muncul tuntutan keadilan dalam pembagian hasil alam dan tuntutan agar daerah diberikan keweangan untuk mengatur wilayahnya sendiri.² Maka dipilihlah sistem desentralisasi sebagai alternatif dengan bentuk otonomi daerah agar keutuhan NKRI tetap terjaga.

Paket kebijakan otonomi daerah yang pertama kali dikeluarkan pada masa pemerintahan B. J. Habibie dianggap beberapa kalangan sebagai bentuk titik balik bagi pelaksanaan pemerintah daerah pada masa Orde Baru yang dinilai sentralistis.³ Meskipun paket kebijakan otonomi daerah tersebut tidak lepas dari tuntutan daerah dan sikap pusat yang akomodatif terhadap tuntutan daerah, suatu yang menggembirakan bahwa kebijakan itu bermaksud untuk mendorong agar daerah lebih mandiri dan demokratis.⁴

Amandemen UUD 1945 pasca Orde Baru, sebagai bentuk Reformasi konstitusi, tidak hanya merubah bentuk perimbangan kewenangan pusat dan daerah, akan tetapi juga berakibat pada perubahan komposisi parlemen (MPR), yakni lahirnya kamar kedua sebagai bentuk perwakilan daerah, yaitu dengan dibentuknya Dewan Perwakilan Daerah yang diatur dalam dalam Konstitusi.⁵ DPD dibentuk sebagai wakil daerah di pusat dan diharapkan untuk membawa suara dan aspirasi daerah di panggung pembuatan kebijakan politik di tingkat nasional.

DPD lahir sebagai upaya untuk untuk menjaga integrasi nasional dengan memberikan ruang kepada daerah untuk ikut serta menentukan kebijakan nasional yang menyangkut masalah daerah melalui Utusan Daerah yang disempurnakan menjadi lembaga tersendiri.⁶ Anggota PAH I BP MPR , Soetjipno, menyatakan bahwa konsep DPD tidak dilatar belakangi oleh konsep bikameral, tetapi unikameral untuk merampungkan pluralitas bangsa, menampung karakteristik daerah secara konprehensif, sekaligus menampung adanya utusan daerah secara de jure dan de facto. DPD merupakana terjemahan dari Bhineka Tunggal Ika secara nyata, bukan hanya sebagai simbol.⁷

Menurut Ramlan Surbakti, seperti dikutip oleh Rahman Hadi, ada beberapa pertimbangan Indonesia menganut sistem bikameral yang masing-masing mewadahi keterwakilan yang berbeda, yakni distribusi penduduk Indonesia sangat timpang menurut wilayah dan terlampau besar konsentrasi di pulau Jawa, serta sejarah Indonesia menunjukkan aspirasi kedaerahan sangat nyata dan mempunyai basis materil yang sangat kuat.⁸

Dewan Perwakilan Daerah yang merupakan bagian dari Parlemen tentunya juga mempunyai fungsi legislasi, yaitu kekuasaan untuk membuat Undang-undang. DPD sebagai wakil daerah dan bentuk perwakilan seluruh daerah yang ada di Indonesia tentunya harus memiliki hak dan wewenang dalam menentukan arah kebijakan negeri ini, namun dalam UUD 1945 hak membuat Undang-undang tidak didapatkan oleh DPD. Pasal 22D ayat (2) UUD 1945 hanya memberikan kewenangan kepada DPD sampai sebatas (kewenang yang paling tinggi didapatkan) pembahasan Rancangan Undang-undang bersama DPR, Rancangan itupun baru sebatas Undang-undang yang hanya menyangkut permasalah otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan, pemekaran dan penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya serta perimbangan keuangan pusat dan daerah. Di samping itu, DPD juga hanya memberikan pertimbangan kepada DPR dalam draft UU APBN serta UU yang berkaitan dengan pajak, pendidikan dan agama.⁹

Bentuk lain dari “mandul” sebuah perwakilan, dalam hal ini DPD, ialah ketika Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintah Daerah yang sangat akomodir terhadap daerah, dan sebenarnya di situ memberikan ruang yang besar kepada daerah untuk berkembang, diganti dengan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004. Undang-Undang yang baru ini telah memangkas habis kewenangan daerah, dan DPD sebagai wakil daerah tidak bisa berbuat banyak karena tidak mempunyai kewenangan yang banyak layaknya sebuah lembaga legislatif. Contoh lain adalah mengenai kisruh tentang RUUK DIY yang menjadi konflik vertikal antara pemerintah pusat, Presiden dan Menteri Dalam Negeri, dengan rakyat Yogyakarta. Lagi-lagi DPD, khususnya yang mewakili DIY, hanya meneng tanpa bisa berbuat banyak, bukankah DPD dibentuk sebagai wujud kedaulatan daerah dan dengan tujuan meng-uwongke daerah itu sendiri.

Melihat perjalanan Otonomi Daerah dan lembaga khusus yang mewakili daerah di tingkat nasional (DPD), kita bisa melihat suatu ketimpangan bahwa lembaga yang mewakili daerah adalah bentuk kamar banci di parlemen dalam sistem ketatanegaraan Indonesia. Bagaimana mungkin sebuah lembaga perwakilan daerah tidak mempunyai fungsi yang setara dengan lembaga perwakilan lain, sedangkan ia berposisi sebagai wakil wilayahnya yang akan mendengarkan, mengolah, dan menyampaikan aspirasi daerah serta memperjuangkan kepentingan daerah di tingkat nasional? Selanjutnya adalah, bagaimana masa depan serta keberadaan otonomi daerah jika dilihat dari keterwakilan daerah dalam DPD yang kurang fungsinya dalam konstitusi?

2. DEMOKRASI PERWAKILAN DAN DESENTRALISASI

Demokrasi adalah suatu pemerintahan yang dikendalikan oleh rakyat, yakni pemerintahan dari, oleh dan untuk rakyat. Demokrasi berasal dari bahasa Yunani, kata demos berarti rakyat dan kata kratein yang berarti kekuasaan.¹⁰ Rakyatlah yang menentukan kebijakan akhir suatu negara. Demokrasi mengasumsikan bahwa setiap rakyat memiliki kesamaan kedudukan dan memegang kekuasaan untuk memerintah. Jadi kekuasaan untuk memerintah rakyat hanya didapat atas persetujuan rakyat atau legitimasi rakyat itu sendiri.

Demokrasi lahir sebagai bentuk reaksi dari kekuasaan raja yang mutlak akibat pemahaman raja adalah wakil Tuhan di bumi, faham ini diwariskan oleh konsep kedaulatan Tuhan. Sebelum lahirnya teori kedaulatan rakyat, raja dan keturunannya adalah pemegang kekuasaan mutlak, hal ini menimbulkan kesewenang-wenangan terhadap rakyat, dan bahkan lebih banyak menindas rakyat ketimbang mensejahterakan rakyat. Demokrasi berdiri berdasarkan logika persamaan dan gagasan bahwa pemerintahan memerlukan persetujuan dari yang diperintah. Persetujuan memerlukan perwakilan yang hanya bisa diperoleh dengan pemilihan umum.¹¹ Austin Ranney menyatakan, seperti dikutip oleh Eddy Purnama, demokrasi adalah suatu pemerintah yang diorganisir sesuai dengan prinsip-prinsip kedaulatan rakyat, persamaan politik, peran serta rakyat dan kehendak mayoritas.¹²

Menurut pelaksanaannya demokrasi dibedakan menjadi dua macam, yaitu demokrasi langsung dan demokrasi tidak langsung. Demokrasi langsung terjadi apabila rakyat berkumpul dan secara bersama-sama menentukan kebijakan, sedangkan demokrasi tidak langsung terjadi dengan cara rakyat memilih wakil-wakilnya untuk mewakilinya dalam menentukan kebijakan negara atas nama rakyat yang diwakilinya.

Parlemen merupakan bentuk manifestasi ataupun refresentasi rakyat, refresentasi ini bisa dijelaskan karena pada pelaksanaan pemilu rakyat memilih para calon anggota parlemen yang dia inginkan sebagai wakilnya untuk duduk di parlemen. Parlemen sebagai bentuk refresentasi rakyat digambarkan oleh Rouseau sebagai bentuk kontrak sosial antara individu-individu yang menghasilkan volumte generale dan dalam pelembagaan parlemen individu-individu tersebut mendelegasikan suaranya kepada orang yang mereka percayai. Selanjutnya Rousseau menyebutkan, masing-masing dari kita menaruh diri dan seluruh kekuatan di bawah pemerintahan tertinggi dari kehendak umum.¹³

Mengenai kedaulatan rakyat yang ada dalam negara dia menegaskan bahwa negara merupakan gabungan dari seluruh individu pada suatu wilayah untuk berkontrak secara sosial untuk membentuk negara.

“Partai atau kelompok ini kemudian menjadi semacam pribadi publik dibentuk oleh persatuan pribadi yang pada mulanya bernama kota….pasifnya persatuan ini dinamakan Negara, aktif dinamakan pemerintahan dan dalam perbandingan dengan kekuatan lain yang sama dinamakan kekuasaan”.¹⁴

Dari paparan yang dikemukakan oleh Rousseau di atas, jelaslah kiranya bahwa esensi pemerintahan, khususnya dalam pembahasan ini lembaga legislatif, merupakan perwujudan dari kedaulatan rakyat yang tercipta melalui mekanisme Pemilu dan merupakan bentuk dari perwakilan yang tidak secara langsung.

Bukan hanya Rousseau yang berpendapat bahwa kekuasaan tertinggi ada di tangan rakyat dan kewenangannya dijalankan oleh suatu lembaga, dalam kaitan ini Montesquieu juga berpendapat bahwa suatu negara yang republik demokratis kekuasan tertinggi dijalankan oleh suatu badan.¹⁵ Selanjutnya Montesquieu mengatakan bahwa syarat legitimasi suatu kekuasaan adalah dengan dipilihnya wakil-wakil rakyat yang bertugas untuk menjalankan pemerintahan, baik sebagai pembuat maupun pelaksana Undang-undang,¹⁶ dalam konteks ini rakyat pada satu sisi adalah pemegang kedaulatan, namun di sisi yang lain rakyat merupakan yang diperintah.

Legitimasi pemerintahan ada karena dipilih oleh rakyat, dalam hal ini Montesquieu menegaskan bahwa perlunya suatu badan yang menjadi refresentasi rakyat dan badan tersebut berhak memberikan perintah kepada rakyat yang memilihnya, karena badan tersebut sudah terlegitimasi melalui mekanisme pemilihan itu.

Suatu negara yang bebas setiap orang dipandang sebagai pihak yang bebas dan harus menjadi pengatur bagi dirinya sendiri, tetapi hal ini hampir mustahil bagi negara yang besar dan dalam negara yang kecil selalu menemui hambatan, maka dipandang tepat apabila rakyat melimpahkannya melalui wakil-wakil mereka apa yang tidak bisa mereka lakukan sendiri. Para penduduk sebuah wilayah lebih mengenal kebutuhan dan kepentingan mereka dibandingkan dengan penduduk wilayah lain, sehingga para anggota badan legislatif dipilih dari wilayah itu sendiri. Kelebihan dengan adanya perwakilan dengan demikian mereka lebih bisa mendiskusikan berbagai urusan, karena masalah ini tidak mugkin dilakukan oleh rakyat secara bersama, yang merupakan hambatan terbesar dalam demokrasi.¹⁷

Jika tidak mungkin dilaksanakannya demokrasi langsung, maka harus diusahakan agar kepentingan dan kehendak warga negara tetap dapat menjadi bahan pembuatan keputusan melalui orang-orang yang mewakili mereka. Muncullah sistem perwakilan rakyat, dan kumpulan para wakil rakyat ini dinamakan parlemen atau lembaga legislatif atau legislature.¹⁸ Demokrasi perwakilan yang konstitusional merupakan cara untuk melaksanakan demokrasi, Robert A. Dahl menyebutnya dengan istilah Poliarki.¹⁹ Stuart Mill menggambarkan bahwa demokrasi perwakilan meruapakan penemuan terbesar di zaman modern, karena dengan cara ini demokrasi dapat dipraktekkan dalam jangka waktu yang lama dan mampu mencakup wilayah yang sangat luas sekalipun.²⁰

Pelaksanaan kedaulatan rakyat dilakukan dengan memencarkan kekuasaan, baik secara horizontal maupun secara vertikal. Pemencaran kekuasaan secara horizontal dilakukan dengan cara membagi kekuasaan menjadi tiga bagian, yaitu kekuasaan eksekutif yang dijalankan oleh presiden dan/atau oleh perdana menteri, kekuasaan legislatif dijalankan oleh parlemen dan kekuasaan yudikatif dijalankan oleh Mahkamah Agung secara sendiri atau bersama-sama dengan Mahkamah Konstitusi. Pemisahan kekuasaan ini sangat diperlukan karena jika dua cabang kekuasaan dipegang oleh satu badan atau orang, maka dikhawatirkan akan melahirkan pemerintah yang tirani.

Secara umum di dunia mengenal dua bentuk parlemen kalau dilihat dari jumlah badannya, yaitu sistem parlemen monokameral atau unicameral dan sistem parlemen bicameral atau dwikameral.²¹ Sistem monokameral ialah parlemen yang hanya punya satu kamar dalam bagunan parlemennya dan hanya ada komisi-komisi, contoh sistem satu kamar ini terdapat pada Kongres Rakyat Nasional di China atau yang diterapkan di Thailand. Sedangkan sistem bikameral yaitu parlemen tersebut terdiri dari dua kamar, biasanya masing-masing kamar mewakili entitas yang berbeda dalam suatu negara. Contoh sistem parlemen dua kamar bisa dilihat pada Congres Amerika Serikat yang terdiri dari House of Refresentative dan Senate, dapat juga dilihat dalam parlemen Inggris yang terdiri atas House of Commons dan House of Lord.²²

Gagasan parlemen dua kamar yang paling terkenal adalah gagasan yang dicetuskan oleh Montesquieu, menurut Montesquieu badan perwakilan rakyat atau lembaga legislatif harus dijalankan oleh badan yang terdiri atas kaum bangsawan dan orang-orang yang dipilih untuk mewakili rakyat, yang masing-masing memiliki majelis dan pertimbangan mereka sendiri-sendiri, juga pandangan dan kepentingan sendiri-sendiri.²³ Sistem parlemen dua kamar memungkinkan terjadinya double check pada setiap proses legislasi di parlemen dan bisa menutup celah kongkalikong antara legislatif dan pihak eksekutif, hal ini dikarenakan parlemen tidak hanya berisi wakil dari partai politik, yang notabene sama seperti presiden, tapi juga ada unsur perwakilan daerah yang terlepas dari kepentingan partai politik tertentu.

Dewasa ini sistem bicameral merupakan sistem yang paling populer, hal ini dikarenakan sistem ini memiliki beberapa keuntungan,²⁴ yaitu :

1. Secara Resmi mewakili beragam pemilih, yaitu rakyat dan wilayah

2. Memfasilitasi pendekatan yang bersifat musyawarah terhadap penyusunan perundang-undangan

3. Mencegah disyahkannya perundang-undangan yang cacat atau ceroboh

4. Melakukan pengawasan atau pengendalian yang lebih baik terhadap lembaga eksekutif.

Jimly Asshiddiqie menyebut sistem parlemen bikameral bisa menciptakan kontrol intra parliament dalam hal pembuatan produk legislasi, atau di kalangan para ahli disebut double check, sehingga terjamin kualitas dari setiap kebijakan yang dihasilkan dan sesuai dengan aspirasi seluruh rakyat.²⁵ Akan tetapi, syaratnya jelas keanggotaan kedua kamar tersebut harus berasal dari entitas yang berbeda, sehingga membawa aspirasi yang berbeda pula, dan pada akhirnya akan memperjuangkan kepentingan dan aspirasi dari seluruh rakyat. Maka komposisi parlemen bikameral bisa berbentuk satu kamar (DPR) mewakili seluruh rakyat, atau biasa disebut political representation, dan kamar satunya lagi (DPD) merupakan perwakilan dari daerah, biasa disebut dengan territory repsentation.²⁶

C. F. Strong mendefenisikan demokrasi sebagai bentuk pemerintahan yang kekuasaannya dalam mengambil keputusan untuk negara ditetapkan secara sah, bukan menurut golongan atau beberapa golongan, tetapi menurut anggota-anggota dari suatu komunitas sebagai suatu keseluruhan.²⁷ Menurut Strong, demos dalam bahasa Yunani diartikan sebagai rakyat sebagai secara keseluruhan, bukan sebagai perwakilan politik saja, akan tetapi lebih kepada rakyat secara keseluruhan termasuk perwakilan fungsional dan juga perwakilan teritorial. Parlemen sebagai wakil dari seluruh rakyat hendaknya menjadi suatu tujuan bersama yang dilakukan melalui pemilihan yang representatif. Kamar kedua (perwakilan wilayah) dibuat sedemikian rupa untuk mewujudkan dan melindungi setiap rakyat dari setiap daerah, yang berbeda artinya dengan kehendak pusat sebagai suatu keseluruhan.²⁸

Pemencaran kekuasaan secara horizontal melahirkan kekuasaan eksekutif, legislatif dan yudikatif, biasa dikenal dengan trias politica. Sedangkan pemencaran kekuasaan secara vertikal adalah pemencaran kekuasaan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Pembagian kekuasaan secara vertikal ini melahirkan beberapa pilihan formasi yang berbeda, disesuaikan dengan bentuk negara, ada yang berbentuk federatif, kesatuan dengan sentralisasi atau kesatuan dengan desentralisasi.

Bentuk negara federal berangkat dari asumsi bahwa negara dibentuk oleh beberapa negara bagian-negara bagian yang independen, sejak awal merdeka dan mempunyai kedaulatan pemerintahan sendiri, kemudian menggabungkan diri menjadi suatu negara yang baru. Biasanya pemerintah federal mempunyai kekuasaan di bidang moneter, pertahanan, peradilan dan hubungan luar negeri. Pemerintahan negara bagian biasanya sangat menonjol dalam urusan domestik selain urusan yang menjadi bagian pemerintah federal.²⁹

Negara kesatuan dideklarasikan oleh para pendirinya saat kemerdekaan dengan mengklaim seluruh wilayahnya sebagai bagian dari suatu negara, negara tidak dibentuk berdasarkan kesepakatan, setelah itu baru dibentuk wilayah atau daerah di bawahnya. Kewenangan yang didapat oleh daerah merupakan pelimpahan dari pemerintah pusat untuk diatur sebagian.³⁰ Dari konsep negara kesatuan inilah muncul teori desentralisasi dalam hal pengaturan hubungan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah.

Desentralisasi menurut Joeniarto merupakan pemberian wewenang dari pemerintah negara kepada pemerintah lokal untuk mengatur dan mengurus urusan tertentu sebagai urusan rumah tangganya sendiri.³¹ Sedangkan menurut Amrah Muslimin, desentralisasi adalah pelimpahan wewenang kepada badan-badan dan golongan-golongan dalam masyarakat dalam daerah tertentu untuk mengurus rumah tangganya sendiri.³² Menurut Jimly Asshiddiqie, dalam desentralisasi unit pemerintah daerah dipandang sebagai wakil dari pemerintah pusat, sehingga oleh sebab itu, unit-unit kantor wilayah dibutuhkan sebagai perpanjagan tangan menteri yang memimpin departemen pemerintahan. Sementara itu, dalam sistem desentralisasi, tugas-tugas pemerintahan yang terkait dengan urusan tertentu diaggap telah sepenuhnya didelegasikan pelaksanaannya kepada pemerintah daerah, yang oleh karena itu memiliki kewenangan untuk mengurus hal itu sebagai urusan rumah tangganya sendiri.³³

Kalangan ilmuwan pemerintahan maupun ilmuwan politik serta kalangan ilmuwan hukum pada umumnya mengidentifikasikan sejumlah alasan desentralisasi diterapkan,³⁴ yaitu :

1. Peningkatan efisiensi dan effektifitas penyelenggaraan pemerintahan;

2. Wahana pendidikan politik masyarakat daerah;

3. Memelihara integrasi nasional;

4. Mewujudkan demokrasi dalam penyelenggaraan pemerintahan yang dimulai dari daerah;

5. Memberikan peluang kepada masyarakat dalam pembentukan karir politik;

6. Memberikan peluang bagi masyarakat dalam mendesain pembangunan daerah;

7. Sarana yang diperlukan dalam mempercepat pembangunan daerah;

8. Mewujudkan pemerintahan yang bersih dan berwibawa.

Jadi, berdasarkan pendapat beberapa kalangan, desentralisasi merupakan suatu pola hubungan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah, dalam hal-hal tertentu beberapa kewenangan diserahkan kepada pemerintah daerah untuk dijalankan sepenuhnya berdasarkan kewenangan yang diberikan. Pemerintah daerah tetap bertanggung jawab kepada pemerintah pusat dalam menjalankan urusan rumah tangganya, karena konsep negara kesatuan hanya mengenal satu kedaulatan, yaitu yaitu kedaulatan berada di tangan pemerintah pusat.

3. DPD SEBAGAI WAKIL DAERAH DI PUSAT

Kedaulatan rakyat dalam sebuah negara bukanlah pelaksanaan pemerintahan dan penentuan kebijakan berdasarkan suara mayoritas saja, akan tetapi perlu juga mendengarkan aspirasi dari golongan-golongan yang menjadikan negara itu besar. Untuk itu dalam sebuah parlemen yang merepresentasikan rakyat, perwakilan rakyat melalui mekanisme Partai politik toidaklah cukup, perwakilan territorial juga diperlukan. Karena gabuangan wilayah-wilayah dalam negara itulah yang menjadikan negara itu besar, terlepas sengaja dengan sadar menggabungkan diri atau hanya bergabung menurut klaim para pendiri bangsa. Kedaulatan rakyat Indonesia secara politik digambarkan oleh perwakilannya di DPR, maka DPD adalah representasi rakyat perspektif kedaerahan. Tidaklah adil jika kewenangan yang dimiliki rakyat secara umum jika DPD sebagai wakil daerah tidak mempunyai fungsi yang relatif sama dengan DPR, kan kedua lembaga tersebut sama-sama wakil rakyat.

Pembatasan kewenangan DPD sebagai lembaga legislasi merupakan pemerkosaan terhadap asas-asas demokrasi, dimana rakyat secara keseluruhan adalah yang menentukan peraturan bagi dirinya sendiri, bukankah rakyat jika dipandang asal kedaerahan juga merupakan bagian rakyat Indonesia. Rakyat di masing-masing daerah memilih para wakilnya yang duduk di parlemen tentunya dengan tujuan untuk melindungi dan memperjuangkan hak daerahnya, sekarang bagaimana mungkin para anggota DPD akan menjalankan kontrak sosialnya sebagai wakil rakyat daerah jika kewenangannya dipangkas.³⁵ Sebagai contoh, kisruh pembahasan RUUK DIY baru-baru ini tidak mungkin menjadi besar jika DPD, khususnya perwakilan Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta, punya kewenangan yang sama seperti DPR dalam pembuatan UU. Bagaimanapun ngototnya pemerintah mengusulkan pemilihan, toh nantinya di parlemen juga yang menentukan, di parlemen DPR bersama DPD akan bertarung kepentingan dan pemikiran untuk membahas UU tersebut, dengan demikian anggota DPD dari DIY bisa memperjuangkan kepentingan daerahnya. Jika keadaannya seperti sekarang ini, anggota DPD dari DIY tidak lebih dari sekadar penonton di rumahnya sendiri, karena kewenangan DPD hanya sebatas mengusulkan atau membahas rancangannya saja, belum bisa ikut serta membahas UU.

Ada dua tujuan yang paling urgen mengapa desentarilsasi dengan otonomi daerah mesti diterapkan di Indonesia,³⁶Pertama, untuk pemantapan demokrasi politik. Demokrasi tanpa ada penguatan politik di tingkat lokal akan menjadi sangat rapuh, karena tidak mungkin demokrasi dibangun dengan haya memperkuat elite politik nasional. Hal ini dimaksudkan agar ada kalangan atau elite daerah berjibaku di kancah politik nasional, pintu masuk utamanya adalah melalui DPD. Tidaklah mungkin kematangan skill politik yang berasal dari daerah akan tercapai jika lembaga yang mereka duduki tidak punya peran yang signifikan di tingkat nasional, DPR yang lebih tua dan lebih berpengalaman akan terus mendominasi politisi-politisi “lokal” yang ada dalam DPD di tingkat politik nasional. Hal ini akan berakibat pada lemahnya peran daerah dalam menopang politik nasional, bisa jadi ancaman disintegrasi akan muncul kembali karena kekecewaan yang didapatkan oleh para wakil daerah tersebut.

Kedua, terjadinya keadilan dalam pemanfaatan sumber daya alam. Sumber daya yang terdapat di sebuah daerah sudah seharusnya dipelihara, dijaga dan dinikmati oleh masyarakat daerah itu sendiri. Mana mungkin masyarakat daerah akan menikmati sumber kekayaan alamnya jika produk legislasi nasional yang menyangkut sumber daya alama sama sekali tidak memihak kepada mereka, yang ada semua keayaan yang dimiliki daerah diangkut ke pusat, akibatnya daerah hanya gigit jari tanpa berbuat apa-apa. Hal yang perlu diharapkan untuk memperjuangkan itu adalah para senator yang ada di senayan, namun karena tidak punya fungsi legislasi yang kuat maka hal itu tidak memberikan jawaban yang baik kepada rakyat di daerah. Misalkan pertambangan, jiak DPD punya fungsi legislasi yang sama dengan DPR maka DPD akan mati-matian agar Undang-undang pertambangan lebih memihak daerah, namun yang terjadi dengan regulasi pertambangan nasional adalah rakyat daerah tidak bisa menikmati hasil perut bumi mereka sendiri.

Contoh ketidakberdayaan DPD sebagai wakil daerah adalah mengenai perubahan Undang-undang tentang Pemerintah Daerah, jiak sebelumnya dalam Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999, daerah mempunya kewenangan yang besar dalam mengurus rumah tangganya, maka dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004, kewenangan yang dimiliki daerah dipangkas habis-habisan oleh DPR. Pemangkasan ini tentunya tidak akan terjadi, minimal perlawanan akan sedikit lebih sengit, andai kata DPD juga ikut membahas serta menetapkan Undang-undang tersebut, sebab DPD sebagai wakil daerah akan berjuang demi kepentingan daerah, karena telah nyata Undang-undang yang baru tersebut tidak menguntungkan daerah sama sekali.

Begitupun dengan Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah, dalam UU ini terlihat jelas adanya usaha pemerintah pusat untuk menguasai setiap aset yang bernilai tinggi dan hanya aset yang bernilai rendahlah yang bagi hasilnya lebih besar untuk daerah, sedangkan sumber daya alam seperti pertambangan bagi hasilnya lebih besar untuk pusat. Sekali lagi saya katakan, anggota DPD yang berasal dari daerah hasil tambang hanya bisa diam dan tak mampu berbuat banyak melihat penjajahan dalam negeri ini, bukankah dalam pembukaan UUD 1945 telah disebutkan “..Penjajahan di atas dunia harus dihapuskan..”. Perimbangan yang tidak adil seperti ini akan menimbulkan konflik vertikal dan juga sentimen kedaerahan yang kuat, di mana daerah yang merasa dirugikan dengan bagi hasil seperti itu akan beranggapan bahwa pemerintah hanya untuk kaum mayoritas, dan pada akhirnya disintegrasi nasional dan ide-ide federalisme atau separatis yang akan terjadi di Indonesia. Gejolak daerah sebagian besar disebabkan oleh ketidak adilan dalam pemanfaatan seumber daya alam, bukankah Indonesia merdeka dari Belanda karena tidak suka Tanah Air-nya dikeruk habis-habisan oleh kolonial Belanda??

Melihat mekanisme perekrutannya DPD sudah merupakan refresentasi daerah dan parlemen Indonesia mengarah pada sistem parlemen bicameral, namun kalau dilihat dari sisi kewenangannya, DPD tidak lebih dari sebagai deputi bagi DPR. Alasan sebagian besar Fraksi di MPR memberikan kewenangan yang tidak seimbang antara DPR dan DPD lebih dikarenakan Indonesia adalah negara kesatuan. Fraksi paling konservatif waktu itu adalah Fraksi PDI-P dan TNI/Polri yang tetap pada pendirian DPD harus memunyai kewenangan yang terbatas, sedangkan Fraksi Golkar adalah yang paling moderat yang menginginkan Indonesia menganut sistem bikameral yang sejajar.³⁷

Sekali lagi saya katakan, bahwa antara DPD dan pemerintah daerah mempunyai hubungan yang erat. Bila difahami konsep otonomi daerah sebagaimana yang dikemukakan dalam perubahan UUD 1945 maka terdapat keterkaitan yang erat antara DPD dan pemerintah daerah, peran DPD tidak hanya sebatas pada isu yang terkait politik luar negeri, pertahanan keamanan, yustisi, moneter dan fiskal serta agama, karena jika urusan tersebut berdasarkan pasal 10 ayat (3) UU Nomor 32 Tahun 2004 merupakan urusan pemerintah pusat, akan tetapi jika hal itu terkait dengan kepentingan daerah, maka DPD berhak untuk memberikan pandangan dan pendapat, serta pertimbangan.³⁸

Penggunaan sistem parlemen satu atau dua kamar, begitu juga dua kamar sama kuat atau tidak sama kuat, tidaklah tergantung dengan bentuk dan susunan negaranya.³⁹ Penggunaannya tergantung dengan pertimbangan negara tersebut, baik pertimbangan historis, sosiologis maupun pertimbangan kemanfaatannya. Terlalu naif bila berpandangan penguatan fungsi dan wewenang DPD disamakan dengan DPR akan melahirkan negara federal Indonesia, pembentukan parlemen dua kamar yang sejajar lebih diarahkan pada sisi kemanfaatan dan pemberdaaan parlemen itu sendiri.

Perlu diingat, bahwa latar belakang pembentukan DPD sebagai lembaga negara adalah sebagai bentuk penguatan bingkai NKRI itu sendiri, dengan adanya lembaga tersendiri yang mewakili daerah maka daerah merasa aspirasinya dapat tersalurkan melalui lembaga tersebut, dengan demikian disintegrasi bangsa bisa dihindarkan karena daerah sudah merasa puas dan hak-haknya sebagai bagian NKRI bisa terlindungi dan terjaga dengan baik. Namun sebaliknya, jika daerah tidak merasa puas dengan kebijakan pusat dan daerah tidak bisa menyalurkan aspirasinya, terlebih lagi kepentingan daerah kadang diabaikan, usaha-usaha pemisahan dari NKRI dan gerakan saparatis akan semakin menjamur. Hal ini belum lagi diperparah dengan tidak meratanya pembangunan pada masa lampau, serta upaya Jawaisasi oleh rezim Orde Baru, konflik yang terjadi akan semakin besar dan isu berbau SARA akan menjadi lebih sering terjadi.

4. PENUTUP

Pelaksanaan demokrasi perwakilan harus benar-benar diwujudkan dalam sebenar-benarnya perwakilan, tidak hanya komposisi tapi juga fungsi perwakilan itu sendiri yang lebih penting. Lembaga yang mewakili daerah haruslah mempunyai fungsi yang sama, atau hampir sama, dengan lembaga yang yang menjadi perwakilan politik agar terjadi keseimbangan dalam perwakilan itu sendiri dan semua unsur dalam negara merasa bisa memperjuangkan kehendak dan aspirasinya melalui wakil-wakilnya, tidak hanya merasa ada yang mewakili tapi yang mewakili bisa berbuat banyak untuk yang diwakilinya.

Perlunya penguatan kelembagaan DPD adalah suatu kebutuhan demi kelangsungan otonomi daerah, sekaligus kelangsungan Negara kesatan Republik Indonesia. DPD perlu diberikan fungsi legislasi yang relatif sama dengan DPR, khususnya menyangkut kebijakan otonomi daerah, keuangan negara, perimbangan keuangan pusat dan daerah, serta persoalan-persoalan dalam negeri lainnya. Perluasan fungsi legislasi ini dimaksudkan ialah memberikan kewenangan kepada DPD untuk merancang, membahas sampai pada pengesahan produk hukum yang menyangkut persoalan-persoalan di atas. Hal ini diperlukan karena DPD sebagai wakil wilayah mutlak harus memperjuangkan daerah yang diwakilinya.

Sebagai lembaga yang mewakili daerah dan bertanggung jawab kepada daerah, pemberian kewenangan legislasi kepada DPD, jika dilihat dari pelaksanaan otonomi daerah, yang relatif setara dengan DPR akan mempunyai manfaat ganda. Manfaat pertama ialah sebagai pendidikan politik bagi masyarakat daerah di kancah perpolitikan nasional, selain itu juga komunikasi dan sosialisasi politik antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah akan berjalan dengan baik melalui wakil-wakil daerah yang ada di DPD. Manfaat kedua yaitu bisa meredam gejolak yang timbul akibat ketidak adilan pemanfaatan hasil alam, sebab pemerintah pusat tidak bisa disalahkan lagi karena wakil-wakil daerah telah mempunyai kewenangan yang sepadan dalam memperjuangkan nasip daerahnya, yang terjadi hanya pertarungan politik di parlemen yang dilakukan oleh para senator. Dengan begitu konflik yang mengarah pada disintegrasi bangsa tidak perlu terjadi.

Sebagaimana dijelaskan bahwa anggota DPD merupakan wakil rakyat berdasarkan perspektif daerah yang mewakili daerah dengan latar belakang pembentukan lembaganya secara umum adalah untuk mewakili daerah dalam parlemen agar dapat memperkuat ikatan daerah-daerah dalam wadah NKRI dan memperteguh persatuan kebangsaan seluruh daerah, meningkatkan agregasi dan akomodasi aspirasi dan kepentingan daerah, serta mendorong percepatan demokrasi, pembagunan dan kemajuan daerah secara serasi dan seimbang, maka pemberian kewenangan pembentukan UU dan pengawasan terkait dengan kepentingan daerah merupakan hal yang seharusnya agar tujuan pembentukan DPD sebagai lembaga yang mewakili daerah tercapai.

Otonomi daerah tetap merupakan pilihan terbaik bagi Indonesia, karena pelaksanaan Federalisme atau memecah Indonesia menjadi kecil belumlah pada waktunya karena butuh kematangan konsep dan waktu yang lama agar lebih mapan untuk mewujudkan kesejahteraan. Namun otonomi daerah ini tidak serta merta bisa dilaksanakan begitu saja menurut kehendak pusat, tapi juga perlu adanya musyawarah untuk mencapai mufakat dengan wakil-wakil daerah yang ada di pusat yang direpresentasikan oleh DPD. Untuk itu DPD harus mempunyai fungsi legislasi yang lebih luas, bukan hanya sebatas merancang saja, tapi juga mengesahkan.

“Bulat air dikarenakan pembuluh

Bulat kata karena mufakat”

5. DAFTAR PUSTAKA

Abdullah, Rozali, Pelaksanaan Otonomi Luas dan Isu Federalisme Sebagai Suatu Alternatif, Jakarta : RajaGrafindo Persada, cet. III, 2002.

Anshori, Abdul Ghofur dan Sobirin Malian (edt.), Membangun Hukum Indonesia : Pidato Pengukuhan Guru Besar Ilmu Hukum, Yogyakarta : Kreasi Total Media, 2008.

Anwar, Chairil, Konstitusi dan Kelembagaan Negara, Jakarta : Novindo Pustaka Mandiri, 1999.

Asshiddiqie, Jimly, Pokok-pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, Jakarta : Bhuana Ilmu Populer, 2007.

………………, Hukum Tata Negara dan Pilar-pilar Demokrasi : Serpihan Pemikiran Hukum, Media dan HAM, Jakarta : Konstitusi Press, cet. II, 2005.

Bako, Ronny Sautma Hotma, Hak Budget Parlemen Indonesiai, Jakarta : Yarsif Watampone dan PSHTN-FH UI, 2005.

Budiardjo, Miriam, Dasar-dasar Ilmu Politik (edisi revisi), Jakarta : Gramedia Pustaka Utama, cet. IV, 2010.

Eko, Sutoro, Transisi Demokrasi Indonesia : Runtuhnya Rezim Orde baru, Yogyakarta : APMD Press, 2003.

Fadjar, Mukhtie dkk. (edt.), Konstitusionalisme Demokrasi : Sebuah Diskursus tentang Pemilu, Otonomi Daerah dan Mahakamah Konstitusi, Malang : TRANS Publishing, 2010.

Fatmawati, Struktur dan Fungsi Legislasi Parlemen dengan Sistem Multikameral : Studi Perbandingan antara Indonesia dan Berbagai Negara, Jakarta : UI Press, 2010.

Hamid, Edy Suandi dan Sobirin Malian (edt.), Memperkokoh Otonomi Daerah : Kebijakan, Evaluasi dan Saran, Yogyakarta : UII Press, 2004.

Haryanto, Kekuasaan Elite : Suatu Bahasan Pengantar, Yogyakarta : PLOD UGM, 2005.

Huda, Ni’matul, Hukum Tata Negara Indonesia, Jakarta : RajaGrafindo Persada, 2005.

Indrayana, Denny, Negara Antara Ada dan Tiada : Reformasi Hukum Ketatanegaraan, Jakarta : Kompas Media Utama, 2008.

Kurniaty, Yulia, “Peran DPD dalam Sistem Ketatanegaraan yang Lebih Aspiratif”, Jurnal Konstitusi, Volume 3 Nomor 1, Juni 2010, Jakarta : Mahkamah Konstitusi, 2010.

Losco, Joseph dan Leonard Williams , Political Theory (Kajian Klasik dan Kontemporer) : Pemikiran Machiavelli – Rawls, Volume II, alih bahasa Aris Munandar, Jakarta : Raja Grafindo Persada, 2005.

Manan, Bagir, Teori dan Politik Konstitusi, Yogyakarta : FH UII Press, cet. II, 2004.

…………………, Perjalanan Historis Pasal 18 UUD 1945 : Perumusan dan Undang-undang Pelaksanaannya, Jakarta : UNSIKA, 1993.

Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia, Buku Keempat Jilid 2 A : Risalah Rapat Komisi A ke-2 (lanjutan) s/d ke-5 tanggal 06 November s/d 08 November 2001, masa Sidang Tahunan MPR RI Tahun 2001, Sekretariat Jenderal Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia, 2001.

Montesquieu, The Spirit of Law, alih bahasa oleh M. Khoirul Anam, Bandung : Nusa Media, 2007.

Purnama, Eddy, Negara Kedaulatan Rakyat : Analisis Terhadap Sistem Pemerintahan Indonesia dan Perbandingannya dengan Negara-negara Lain, Bandung : Nusamedia, 2007.

Ramses M., Andi dan La Bakry (edt.), Politik dan Pemerintahan Indonesia, Jakarta : MIPI, 2009.

Romli, Lili, Potret Otonomi Daerah dan Wakil Rakyat di Tingkat Lokal, Yogyakarta : Pustaka Pelajar, 2007.

Rousseau, Jean Jacques, Du Contract Social, alih bahasa Vincent Bero, Jakarta : Visimedia, 2007.

Strong, C. F., Konstitusi-konstitusi Politik Modern : Studi Perbandingan tentang Sejarah dan Bentuk, terj. Derta Sri Widowatie, Bandung : Nusa Media, cet. II, 2010.

Subekti, Valina Sungka, Menyusun Konstitusi Transisi : Pergulatan Kepentingan dan Pemikiran dalam Proses Perubahan UUD 1945, Jakarta : Raja Grafindo Persada, 2008.

Suprayitno, Mencoba (Lagi) Menjadi Indonesia : Dari Federalisme ke Unitarisme (Studi tentang Negara Sumatera Timur 1947-1950), Yogyakarta : Yayasan Untuk Indonesia, 2001.

Syafa’at, Muchammad Ali, Parlemen Bikameral : Studi Perbandingan di Amerika Serikat, Perancis, Belanda, Inggris, Austria dan Indonesia, Malang : UB Press, 2010.

Syaukani HR., Afan Gaffar dan Ryas Rasyid, Otonomi Daerah dalam Negara Kesatuan, Yogyakarta : Pustaka Pelajar dan PUSKAP, cet. VIII, 2009.

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 Tentang Pemerintahan Daerah.

Undang-Undang Nomor 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pusat dan Daerah.

Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah.

Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pusat dan Daerah.

Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 04 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara.

Williams, Howard, Filsafat Politik Kant, alih bahasa Muhammad Hardani, Jakarta dan Surabaya : DPP IMM dan JP-Press, 2003.

Yuda AR., Hanta, Presidensialisme Setengah Hati : Dari Dilema ke Kompromi, Jakarta : Gramedia Pustaka Utama, 2010.

 

1 Rozali Abdullah, Pelaksanaan Otonomi Luas dan Isu Federalisme Sebagai Suatu Alternatif, Jakarta : RajaGrafindo Persada, cet. III, 2002, hlm. 7.

2 Ahmad Mujahid Darlan, “Relevankah Federalisme di Indonesia?” dalam Edy Suandi Hamid dan Sobirin Malian, Memperkokoh Otonomi Daerah : Kebijakan, Evaluasi dan Saran, Yogyakarta : UII Press, 2004, hlm. 5. Jimly Asshiddiqie menyebutkan bahwa pada awal Reformasi Indonesia berada pada persimpangan jalan mengenai integritas Nasional, untuk itu perlu dikeluarkan kebijakan untuk meredam gejolak di berbagai daerah akibat ketidak adilan yang diterima selama masa Orde baru, Otonomi Daerah lebih bertujuan agar tidak terjadi disintegrasi bangsa. Lihat : Jimly Asshiddiqie, Pokok-pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, Jakarta : Bhuana Ilmu Populer, 2007, hlm. 408-409.

3 Pada masa Orde Baru berlaku Undang-Undang Nomor 05 Tahun 1974 yang sangat sentralistik, sehingga Undang-undang ini mendapat berbagai kritikan dari berbagai ahli politik, hukum dan pemerintahan. Lihat : Syaukani HR., Afan Gaffar dan Ryas Rasyid, Otonomi Daerah dalam Negara Kesatuan, Yogyakarta : Pustaka Pelajar dan PUSKAP, cet. VIII, 2009, hlm. 165-166.

4 Lili Romli, Potret Otonomi Daerah dan Wakil Rakyat di Tingkat Lokal, Yogyakarta : Pustaka Pelajar, 2007, hlm. 4.

5 Pasal 22C dan 22D Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Perubahan dari Sistem Parlemen Unikameral pada masa Orde Baru menjadi Parlemen Bikameral pada masa pasca Reformasi dijelaskan oleh C. F. Strong sebagai bentuk reaksioner setelah gagal pada saat revolusioner, Strong menggambarkan bahwa bentuk unikameral kebanyakan dipakai pada masa revolusioner. Lihat : C. F. Strong, Konstitusi-konstitusi Politik Modern : Studi Perbandingan tentang Sejarah dan Bentuk, terj. Derta Sri Widowatie, Bandung : Nusa Media, cet. II, 2010, hlm. 266.

6 Muchammad Ali Syafa’at, Parlemen Bikameral : Studi Perbandingan di Amerika Serikat, Perancis, Belanda, Inggris, Austria dan Indonesia, Malang : UB Press, 2010, hlm. 93-94.

7 Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia, Buku Keempat Jilid 2 A : Risalah Rapat Komisi A ke-2 (lanjutan) s/d ke-5 tanggal 06 November s/d 08 November 2001, masa Sidang Tahunan MPR RI Tahun 2001, Sekretariat Jenderal Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia, 2001, hlm. 227.

8 Rahman hadi, “Bikameralisme di Indonesia dan Penguatan DPD RI”, dalam Andi Ramses M., dan La Bakry (edt.), Politik dan Pemerintahan Indonesia, Jakarta : MIPI, 2009, hlm. 379.

9 Pasal 22D ayat (2) UUD 1945.

10 Miriam Budiardjo, Dasar-dasar Ilmu Politik (edisi revisi), Jakarta : Gramedia Pustaka Utama, cet. IV, 2010, hlm. 105.

11 Muchammad Ali Syafa’at, Parlemen Bikameral…., hlm. 16.

12 Eddy Purnama, Negara Kedaulatan Rakyat : Analisis Terhadap Sistem Pemerintahan Indonesia dan Perbandingannya dengan Negara-negara Lain, Bandung : Nusamedia, 2007, hlm. 12.

13 Jean Jacques Rousseau, Du Contract Social, alih bahasa Vincent Bero, Jakarta : Visimedia, 2007, hlm. 25. Lihat juga Joseph Losco dan Leonar Williams , Political Theory (Kajian Klasik dan Kontemporer) : Pemikiran Machiavelli – Rawls, Volume II, alih bahasa Aris Munandar, Jakarta : Raja Grafindo Persada, 2005, hlm. 221-315.

14Ibid .

15 Montesquieu, The Spirit of Law, alih bahasa oleh M. Khoirul Anam, Bandung : Nusa Media, 2007, hlm. 98.

16Ibid.

17Ibid. Hlm. 194.

18 Parlemen kadang juga disebut dengan istilah assembly atau sebutan lainnya, tergantung dengan bahasa dan kebiasaan suatu negara. Lihat : Miriam Budiardjo, Dasar-dasar Ilmu Politik…., hlm. 315.

19 Muchammad Ali Syafa’at, Parlemen Bikameral…., hlm. 20.

20 Mill menyatakan yang paling perlu adalah pemerintahan atau kekuasaan tetap berada di bawah kendali dan kekuasaan rakyat. Lihat : Joseph Losco dan Leonar Williams , Political Theory (Kajian Klasik dan Kontemporer) : Pemikiran Machiavelli – Rawls…., hlm. 645-758.

21 Jimly Asshiddiqie, Pokok-pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, hlm.155. Lihat Juga : Bagir Manan, Teori dan Politik Konstitusi, Yogyakarta : FH UII Press, cet. II, 2004, hlm. 59-61. Sebenarnya ada lagi beberapa type parlemen, yaitu sistem trikameral, tetrakameral, serta pentakameral. Namun secara umum memang hanya dikenal dan kebanyakan digunakan adalah sistem unicameral dan bicameral. Lihat juga : Fatmawati, Struktur dan Fungsi Legislasi Parlemen dengan Sistem Multikameral : Studi Perbandingan antara Indonesia dan Berbagai Negara, Jakarta : UI Press, 2010, hlm. 34.

22 Chairil Anwar, Konstitusi dan Kelembagaan Negara, Jakarta : Novindo Pustaka Mandiri, 1999, hlm. 46-63.

23 Jenis Parlemen ini paling terlihat pada masa sekarang yang dipraktekkan Inggris, dimana Parlemen Inggris terdiri dari Majelis Tinggi (House of Lord) yang mewakili para bangsawan dan kamar satunya diisi oleh para wakil rakyat yang dipilih melalui mekanisme Pemilu yang disebut Majelis Rendah (House of Commons). Pendapat Montesquieu ini, menurut saya, menggambarkan dan berdasarkan konteks Perancis pada masa transisi dari masyarakat feodal ke masyarakat demokratis pada masa itu. Montesquieu, The Spirit of Law…, hlm. 195.

24 Lihat : pidato pengukuhan guru besar Prof. Dr. Dahlan Thaib, SH., “Menuju Parlemen Bikameral (Studi Konstitusional Perbahan ketiga UUD 1945)”, disampaikan pada Rapat Senat Terbuka Universitas Islam Indonesia Yogyakarta. dalam Abdul Ghofur Anshori dan Sobirin Malian (edt.), Membangun Hukum Indonesia : Pidato Pengukuhan Guru Besar Ilmu Hukum, Yogyakarta : Kreasi Total Media, 2008, hlm. 196-197. dan Bagir Manan, op. cit.

25 Jimly Asshiddiqie, Hukum Tata Negara dan Pilar-pilar Demokrasi : Serpihan Pemikiran Hukum, Media dan HAM, Jakarta : Konstitusi Press, cet. II, 2005, hlm. 22.

26Ibid., hlm. 23. Sebagian ahli menambahkan juga apa yang disebut perwakilan fungsional atau functional representation. Lihat juga : Miriam Budiardjo, Dasar-dasar Ilmu Politik…, hlm. 317 dan Jimly Asshiddiqie, Pokok-pokok…, hlm. 154.

27 C. F. Strong, Konstitusi-konstitusi…, hlm. 234.

28 Konsepsi Strong tentang kamar kedua ini sebenarnya lebih ditekankan pada bentuk negara federal, namun melihat perkembangan selanjutnya negara yang besar atau luas wilayahnya bisa bahkan harus menerapkan parlemen dua kamar. Ibid., hlm. 267.

29 Ni’matul Huda, “Sejarah Ketatanegaraan Indonesia, Pilihan atas Federalisme atau Negara Kesatuan”, dalam Edy Suandi Hamid dan Sobirin Malian, Memperkokoh Otonomi Daerah.., hlm. 21-22.

30Ibid., hlm. 22.

31 Ni’matul Huda, Hukum Tata Negara Indonesia, Jakarta : RajaGrafindo Persada, 2005, hlm. 307.

32Ibid.

33 Jimly Asshiddiqie, Pokok-pokok…, hlm. 423. Lihat juga : Sirajuddin, “Hubungan Pusat-Daerah : Konsepsi, Problematika dan Alternatif Solusi” dalam Mukhtie Fadjar Dkk., Konstitusionalisme Demokrasi : Sebuah Diskursus tentang Pemilu, Otonomi Daerah dan Mahakamah Konstitusi, Malang : TRANS Publishing, 2010, hlm. 152.

34 Kata Pengantar dalam Syaukani HR., Afan Gaffar dan Ryas Rasyid, Otonomi Daerah….

35 Ramlan Surbakti, “Demokrasi Deliberatif dan Partisipatif” dalam Andi Ramses M. dan La Bakry, Politik dan Pemerintahan Indonesia.., hlm 34. Lihat juga : Montesquieu, The Spirit of Law..dan Roesseau, Du Contract Social…, Serta Howard Williams, Filsafat Politik Kant, alih bahasa Muhammad Hardani, Jakarta dan Surabaya : DPP IMM dan JP-Press, 2003, hlm. 14-16.

36Ibid., hlm. 42-45.

37 PDI-P semula tidak sepakat DPD menjadi sebuah lembaga, dengan alasan hal ini bisa mengarah pada pembentukan negara federal. Ketakutan PDI-P ini juga karena alasan politis, dimana sebagian besar kursi PDI-P didapatkan di daerah Jawa, sedangkan jika DPD menjadi lembaga maka kekuatan yang paling besar di MPR nantinya adalah kekuatan dari luar jawa, hal ini tentu akan mempersulit PDI-P sendiri. Walau bagaimanapun, pada masa itu permasalahan Jawa dan luar Jawa merupakan persoalan yang urgen, dan mengarah pada dis-integrasi bangsa. Lihat : Valina Sungka Subekti, Menyusun Konstitusi Transisi : Pergulatan Kepentingan dan Pemikiran dalam Proses Perubahan UUD 1945, Jakarta : Raja Grarafindo Persada, 2008, hlm. 209-223.

38 Fatmawati beralasan bahwa setiap regulasi yang berkaitan dengan kepentingan daerah merupakan kewenangan DPD juga, sebab DPD merupakan pengawal utama otonomi daerah. Hal ini terkait dengan 2 pendapat tentang konsep otonomi daerah dalam UU Nomor 32 Tahun 2004, yakni pendapat yang mengatakan tidak ada hubungan antara DPD dengan pemerintah daerah dan pendapat yang menyatakan bahwa antara DPD dan pemerintah daerah erat kaitannya. Lihat : Fatmawati, Struktur dan Fungsi Legislasi…, hlm. 346-347.

39 Bagir Manan, Teori dan Politik Konstitusi…, hlm. 59.

Perdebatan Bentuk Negara dalam UUD 1945

1. PENDAHULUAN

Perdebatan bentuk negara selalu menjadi sesuatu hal yang menarik dalam Hukum Tata Negara, meskipun perdebatan ini merupakan sangat klasik sekali, yakni sejak awal sebuah negara didirikan bentuk negara selalu menjadi sebuah nuansa tersendiri bagi para pendiri negara dalam menentukannya. Persoalan ini selalu terselesaikan dengan kompromi tingkat tinggi, menentukan pilihan yang tepat demi kedaulatan, keutuhan, dan keberlangsungan suatu negara. Sebab, jika persoalan ini tidak ada kata sepakat maka akan berakibat pada kurangnya legitimasi negara itu sendiri terhadap rakyat dan wilayah-wilayahnya.

Pemakaian kata bentuk negara berbeda dengan bentuk pemerintahan, bentuk negara pada umumnya kita dihadapkan pada pilihan negara kesatuan, federal, konfederasi atau negara multi federal. Sedangkan pemakaian istilah bentuk pemerintahan, kita dihadapkan pada pilihan republik atau monarki. Penggunaan istilah bentuk negara dan bentuk pemerintahan memang masih menjadi perdebatan di kalangan ahli Hukum Tata Negara mengenai mana yang cocok dipakai untuk istilah bangunan negara tersebut, namun di sini penulis akan lebih memilih istilah bentuk negara atas pilihan negara kesatuan atau federal.

Sejak awal kemerdekaan Indonesia, para pounding fathers memperdebatkan tentang bentuk negara Indonesia, apakah menggunakan bentuk negara kesatuan atau federal. Perdebatan ini bisa difahami karena para anggota BPUPKI (Badan Penyelidik Usaha-usaha Persiapan Kemerdekaan Indonesia) terdiri dari berbagai unsur, latar belakang keilmuan, etnis dan agama yang berbeda. Di samping itu, bentuk negara merupakan sesuatu yang harus diatur langsung dalam konstitusi, di samping ketentuan-ketentuan mengenai kedaulatan negara dan wilayah negara.¹ Pengaturan secara langsung bentuk negara dalam konstitusi karena konstitusi merupakan sebuah dokumen hukum yang tertinggi di atas peraturan-peraturan hukum biasa yang mengatur pemerintahan negara, sedangkan pemerintahan negara berhubungan langsung dengan bentuk negara, bentuk pemerintahan dan sistem pemerintahan.

Bentuk negara merupakan identitas jati diri suatu bangsa, maka selayaknya bentuk negara diatur langsung dalam konstitusi. Jazim Hamidi dan Malik menganalogikan negara sebagai sebuah organisasi, sedangkan konstitusi adalah Anggaran Dasarnya. Biasanya anggaran dasar suatu organisasi berisi tentang identitas organisasi, struktur organisasi, pembagian kekuasaan serta mengatur hak dan kewajiban pengurus dan anggota.² Berdasarkan pendapat tersebut, bentuk negara merupakan identitas suatu negara, maka bentuk negara harus disebutkan secara jelas dalam konstitusi negara tersebut. Maka dalam tulisan ini akan lebih khusus mengangkat tentang bentuk negara Indonesia dalam UUD 1945.

Pada sidang BPUPKI yang membahas naskah persiapan Konstitusi Indonesia yang mau diidirikan, usulan negara kesatuan dikeluarkan oleh Prof. Soepomo yang mendasarkan pikirannya pada pemikiran filsuf barat seperti Spinoza, Adam Miller dan Hegel dan berkaca pada bentuk negara Jerman di bawah Hitler dan Jepang dengan Tenno Haika-nya, mengemukakan ide negara integralistik bagi Indonesia.³ Ide negara kesatuan yang dilontarkan Soepomo tidak disetujui oleh semua anggota BPUPKI, ide ini ditentang oleh Mohammad Hatta yang lebih menyetujui bentuk negara federal. Mohammad Hatta menyatakan bahwa Indonesia terdiri dari masyarakat yang majemuk, sehingga membutuhkan bentuk negara federal bagi Indonesia untuk mempersatukan segenap bangsa Indonesia dan tumpah darah Indonesia.⁴

Berdasarkan hasil sidang BPUPKI itulah maka UUD 1945 mengatur bentuk negara Indonesia dalam Pasal 1 ayat (1) yang berbunyi,

“Negara Indonesia ialah Negara Kesatuan yang berbentuk Republik.”

Penempatannya pada bagian paling awal dari konstitusi menandakan ketentuan ini dianggap sangat penting dan utama, sehingga perumusannya mendahului perumusan ketentuan yang lainnya. Bentuk negara kesatuan ini bahkan pada saat UUD 1945 mau diamandemen setelah bergulirnya reformasi 1998 masih diperdebatkan oleh berbagai pihak, karena ketakutan beberapa kalangan tentang berubahnya bentuk negara, namun ada kesepakatan politik yang dilakukan oleh elemen bangsa agar negara kesatuan tetap dipertahankan,⁵ bahkan pada amanedemen keempat UUD 1945 lebih dipertegas dalam pasal 37 ayat (5) yang berbunyi,

“Khusus tentang bentuk Negara Kesatuan Republik Indonesia tidak dapat dilakukan perubahan.”

Seperti yang telah disebutkan sebelumnya, tidak semua elemen bangsa Indonesia menginginkan atau menyetujui bentuk negara Kesatuan untuk Republik ini, sebab Indonesia adalah negara dengan tingkat kemajemukan yang tinggi, baik dilihat dari agama, suku, etnis, budaya, bahasa, geografis dan latar belakang historis. Selain itu, konsep integralistik yang melahirkan negara kesatuan juga bisa berpotensi pemarginalan kelompok minoritas oleh mayoritas. Kalau itu sudah terjadi, maka tujuan negara Indonesia yang ingin mensejahterakan kehidupan umum dan untuk mencapai keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia akan sulit terwujud.

Melihat latar belakang permasalahan di atas, maka dalam tulisan ini akan mencoba untuk menjawab permasalahan yang timbul. Permasalahan yang timbul adalah :

1. Bagaimana perdebatan tentang bentuk Negara Republik Indonesia dalam pembahasan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945?

2. TEORI KONSTITUSI DAN BENTUK NEGARA

1. Teori Konstitusi

K. C. Wheare mendefenisikan konstitusi dalam dua arti, dalam arti yang luas konstitusi digambarkan sebagai seluruh sistem ketatanegaraan suatu negara, kumpulan peraturan yang membentuk dan mengatur atau mengarahkan pemerintahan, ada yang tertulis dan ada yang tidak tertulis. Sedangkan dalam arti sempit konstitusi merupakan hasil seleksi dari peraturan-peraturan hukum yang mengatur pemerintahan negara tersebut, dan telah dihimpun dalam suatu dokumen.⁶ Berarti Wheare mendefenisikan Konstitusi sebagai aturan umum pemerintahan suatu negara, baik yang tertulis dalam suatu dokumen maupun yang tidak tertulis. Hans Kelsen mengartikan konstitusi dalam arti formal sebagai suatu dokumen resmi, seperangkap aturan hukum yang hanya dapat diubah di bawah pengawasan ketentuan-ketentuan khusus, yang tujuannya adalah untuk menjadikan perubahan-perubahan norma ini menjadi lebih sulit. Sedangkan dalam arti material, konstitusi terdiri atas peraturan-peraturan yang mengatur pembentukan norma hukum yang bersifat umum, terutama pembentukan undang-undang.⁷ Kelsen menarik pengertian konstitusi ini dari Grundnorm yang menjadi hukum tertinggi dari suatu negara, dari grundnorm inilah menurut Kelsen hukum-hukum yang lain dalam suatu negara berdasar, dan tidak boleh bertentangan dengannya. Namun Kelsen hanya menyetujui konstitusi tertulis saja.

Mengacu pada pendapat James Bryce, C. F. Strong menyebut konstitusi merupakan kumpulan prinsip-prinsip yang mengatur kekuasaan pemerintahan, hak-hak pihak yang diperintah, dan hubungan diantara keduanya.⁸ Jazim Hamidi dan Malik secara sederhana mendefenisikan konstitusi merupakan suatu pernyataan tentang bentuk dan susunan suatu negara, yang dipersiapkan sebelum amaupun sesudah berdirinya negara yang bersangkutan.⁹

Berdasarkan beberapa defenisi di atas, dapat ditarik kesimpulan bahwa secara garis besar konstitusi merupakan aturan umum, tertinggi dan mengikat suatu negara yang memuat tentang bentuk negara dan sistem pemerintahan, pembagian kekuasaan secara vertikal dan horizontal, hak dan kewajiban warga negara serta hubungan negara dan warga negara.

Konstitusi secara umum memiliki fungsi sebagai berikut :

1. Konstitusi sebagai dokumen nasional;

2. Konstitusi sebagai piagam kelahiran negara baru;

3. Konstitusi sebagai hukum tertinggi;

4. Sebagai identitas nasional dan lambang persatuan;

5. Konstitusi sebagai alat untuk membatasi kekuasaan;

6. Sebagai pelindung HAM dan kebebasan warga negara.¹⁰

Adanya fungsi-fungsi ini bertujuan agar konstitusi menjadi suatu instrumen hukum untuk mengawasi dan membatasi kekuasaan, serta konstitusi bertujuan untuk membebaskan kekuasaan dari kontrol mutlak dari penguasa, serta menetapkan bagi para penguasa tersebut batas-batas kekuasaan mereka.¹¹

Sedangkan muatannya, menurut Wheare adanya dua pendapat yang berbeda. Pertama, konstitusi hanya merupakan dokumen hukum dan isinya hanya berupa aturan-aturan hukum. Kedua, konstitusi tidak hanya sebagai dokumen hukum saja, tetapi juga berisi tentang prinsip-prinsip, keyakinan dan cita-cita negara.¹² Wheare tidak secara jelas mengemukakan tentang apa yang harus diisi dalam konstitusi itu, dia hanya mengemukakan tentang konstitusi itu harus sesiangkat mungki dan harus difahami serta dilakasanakan oleh setiap komponen.¹³

Terlepas dari berbagai macam pendapat mengenai isi konstitusi, saya lebih sepakat dengan pendapat Prof. Miriam Budiardjo yang menyatakan konstitusi memuat ketentuan tentang organisasi negara, yakni mengatur mengenai soal pemisahan atau pembagian kekuasaan, bentuk dan susunan negara dan masalah pelanggaran yuridiksi. Selanjutnya konstitusi memuat tentang Hak-hak Asasi Manusia, prosedur mengubah UUD, adakalanya memuat larangan untuk mengubah sifat tertentu dari UUD, serta memuat aturan yang tertinggi untuk mengikat seluruh warga negara tanpa terkecuali.¹⁴

Strong mengklasifikasikan konstitusi menurut sifatnya menjadi konstitusi kaku dan konstitusi fleksibel. Konstitusi kaku ialah konstitusi yang mensyaratkan adanya prosedur khusus untuk mengubahnya, sedangkan konstitusi fleksibel ialah konstitusi yang dalam mengamandemennya tidak diperlukan prosedur yang khusus.¹⁵ Konstitusi yang kaku memang memberikan suatu manfaat yang bisa meminimalisir kewewenangan oleh penguasa, sebab kalau konstitusi itu mudah diubah maka akan bisa diubah kapan saja oleh penguasa demi tujuan kekuasaanya, dan hal ini akan menimbulkan tindakan kesewenang-wenangan, penumpukan cabang-cabang kekuasaan pada satu tangan dan diabaikannya hak-hak warga negara serta bentuk dan susunan negara bisa saja tidak begitu jelas karena begitu statis demi kepentingan penguasa, bukan kepentingan rakyat banyak.

Konstitusi, karena merupakan resultan politik, menurut Wheare selalu mencerminkan kekuatan yang dominan, dalam hal ini konstitusi bisa berubah bila mayoritas memilih untuk merubahnya.¹⁶ Perubahan konstitusi dilakukan dengan tiga cara, yakni melalui amandemen formal, keputusan yudisial serta dengan cara terbentuknya adat dan kebiasaan.¹⁷ Setidaknya secara umum ada dua macam bentuk perubahan konstitusi, yakni dengan cara remewel pada negara penganut sistem Eropa Kontinental dan amandemen pada negara Anglo-saxon. Cara pertama yaitu apabila suatu konstitusi dilakukan perubahan, maka yang berlaku adalah konstitusi yang baru secara keseluruhan. Sedangkan amandemen masih memberlakukan konstitusi yang lama, sedangkan hasil perubahan merupakan bagian atau dilampirkan dalam konstitusi.¹⁸

Perubahan suatu konstitusi tidak boleh asal ubah saja, khususnya perubahan dengan jalan amandemen formal, perubahan ini harus memenuhi beberapa syarat yakni perubahan harus dengan pertimbangan yang matang, pendapat rakyat harus didengarkan terkait perubahan konstitusi tersebut, dalam negara federal tidak bisa satu fihak dalam mengubah unit-unit dan pemerintah pusat. Terakhir, perubahan konstitusi harus melindungi hak-hak individu atau masyarakat.¹⁹

2. Defenisi Negara Kesatuan dan Negara Federal

Dua hal penting yang diatur dalam konstitusi biasanya adalah mengenai pemisahan kekuasaan dan bentuk negara. Pemisahan kekuasaan bisa disamakan dengan pemencaran kekuasaan secara horizontal, sedangkan bentuk negara melahirkan pola pemencaran kekuasaan secara vertikal. Pemencaran kekuasaan secara horizontal melahirkan kekuasaan eksekutif, legislatif dan yudikatif, biasa dikenal dengan trias politica. Sedangkan pemencaran kekuasaan secara vertikal adalah pemencaran kekuasaan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Pembagian kekuasaan secara vertikal ini melahirkan beberapa pilihan formasi yang berbeda, disesuaikan dengan bentuk negara, ada yang berbentuk federatif, kesatuan dengan sentralisasi atau kesatuan dengan desentralisasi.

Bentuk negara adalah salah satu hal utama yang diatur dalam sebuah konstitusi, sebagai contoh Indonesia memuat tentang bentuk negara pada pasal 1 ayat (1) UUD 1945, hal ini menandakan betapa penting dan sifat keutamaan dari bentuk negara itu sendiri. Namun, setiap negara harus memilih satu ebntuk negara saja, pilihan harus dijatuhkan kepada salah satu dari bentuk negara kesatuan, negara federal atau konfederatif. Dewasa ini, pilihan seringkali hanya pada dua bentuk, yakni antara bentuk negara kesatuan atau negara federal.

Negara kesatuan dideklarasikan oleh para pendirinya saat kemerdekaan dengan mengklaim seluruh wilayahnya sebagai bagian dari suatu negara, negara tidak dibentuk berdasarkan kesepakatan, setelah itu baru dibentuk wilayah atau daerah di bawahnya. Kewenangan yang didapat oleh daerah merupakan pelimpahan dari pemerintah pusat untuk diatur sebagian.²⁰ Miriam Budiardjo menyatakan, bahwa negara kesatuan hanya ada satu pemerintah saja, dalam negara ini ikatan serta integrasi sangat kokoh.²¹

Menurut Moh. Kusnardi dan Bintan R. Saragih, disebut negara kesatuan apabila pemerintah pusat dan pemerintah daerah tidak sama dan tidak sederajat, kekuasaan pusat lebih menonjol dan tidak ada saingan bagi badan legislatif pusat dalam membuat Undang-undang, kekuasaan pemerintah daerah hanya bersifat derivatif.²² Intinya negara kesatuan tidak mengenal ada negara dalam negara, pemerintahan yang yang berdaulat hanya satu yakni pemerintah pusat. Kekuasaan yang ada di tangan pemerintah daerah merupakan mandat atau wewenang dari pusat dan tidak boleh hukum daerah bertentangan dengan hukum nasional, peraturan pusat tidak lagi memerlukan pengakuan dari daerah.

Strong mengemukakan ciri utama negara federal adalah adanya rekonsiliasi kedaulatan nasional dan kedaulatan negara bagian, selanjutnya syarat utama negara federal adalah adanya rasa kebangsaan dari negara-negara yang membentuk federasi dan tidak adanya niat untuk menjdi satu kesatuan, karena jika mempunyai kehendak bersatu berarti bukan negara federal, tapi telah menjadi negara kesatuan.²³ Dalam hal ini kedaulatan keluar, seperti pertahanan keamanan, kebijakan fiskal dan kebijakan luar negeri ada ditangan peerintahan nasional, sedangkan kedaulatan kedalam tetap berada di tangan pemerintah negara bagian.²⁴

Mengenai tentang cara pembagian kekuasaan antara pemerintah federal dengan pemerintah negara bagian, masing-masing negara mempunyai cara tersendiri. Namun secara umum ada dua cara yaitu disebutkan secara rinci semua yang menjadi kewenangan pemerintah federal dan sisanya menjadi kewenangan pemerintah negara bagian, atau disebutkan satu persatu secara rinci wewenang negara bagian dan sisanya diurusan pemerintah federal.²⁵ Apapun cara yang digunakan, pada intinya negara federal membagi secara jelas kewenangan antara pemerintah federal dan pemerintah negara bagian, dan kedaulatan masing-masing negara tidak dapat diganggu oleh yang lainnya, baik oleh sesama negara bagian maupun oleh pemerintah federal.

3. Perdebatan Bentuk Negara dalam Sidang BPUPKI

Perdebatan yang terangkat dalam penentuan bentuk negara Indonesia dalam rapat BPUPKI adalah menentukan pilihan pada federali atau kesatuan. Pioner gagasan negara kesatuan di Indonesia adalah Prof. Soepomo, pendapatnya dalam sidang BPUPKI diikuti oleh tokoh nasional lainnya seperti Soekarno dan Mr. Muhammad Yamin, walaupun sebenarnya konsep negara integralistik yang tidak menjamin HAM dari Soepomo dsedikit ditentang oleh Yamin yang menghendaki pengakuan dan jaminan terhadap HAM dalam UUD Negara Indonesia nantinya.

Soepomo berpendapat bahwa negara didirikan atas sebuah teori, di dunia mengenal tiga teori tentang dasar berdirinya negara, yaitu teori individulistik, teori kelas dan teori integralistik. Teori individulistik negara adalah masyarakat hukum yang disusun atas kontrak antara masyarakat itu sendiri.²⁶ Sedangkan teori golongan menganggap negara merupakan alat suatu golongan untuk menindas golongan yang lain, golongan kuat menindas yang lemah.²⁷ Aliran ketiga menurut Soepomo adalah teori integralistik, menurut teori ini negara tidak menjamin kepentingan perorangan atau kelompok, tapi negara harus mencakup kepentingan seluruh komponen, negara adalah suatu susunan masyarakat yang integral, segala golongan mempunyai ikatan yang erat dan berhubungan satu sama lainnya dan merupakan persatuan masyarakat yang organis.²⁸

Soepomo berpendapat bahwa integralistik adalah faham yang cocok untuk bangsa indonesia, bukan faham kenegaraan individualistik seperti yang diajarkan Thomas Hobbes, John Lacke, Jean Jacques Roesseau, Helbert Spencer dan J. Laski, maupun negara kelas yang dianut oleh Karl Marx, Engels dan Lenin. Selanjutnya Soepomo mengatakan bahwa jika kita hendak mendirikan negara Indonesia yang sesuai dengan sifat dan ciri khas masyarakat Indonesia, maka negara kita harus didirikan atas dasar pikiran tentang negara (staatside) yang integralistik.²⁹

Gagasan negara kesatuan yang dipelopori Soepomo ini juga diikuti oleh Mr. Muh. Yamin, Yamin berpendapat bahwa bentuk negara yang yang sesuai untuk Indonesia adalah negara kesatuan, bukan negara serikat. Dalam sidang BPUPKI pada tanggal 29 Mei 1945, Yamin mengusulkan Indonesia menjadi negara persatuan yang tidak terpecah, dibentuk kedalam dan keluar badan bangsa Indonesia yang tidak terbagi-bagi.³⁰ Alasan Yamin menolak federalisme karena negara federal lebih banyak memerlukan pegawai dibandingkan negara kesatuan, negara federal mengarah pada perpecahan, sedangkan negara kesatuan memperkuat persatuan dan kesatuan bangsa.

Menurut Yamin, bentuk negara kesatuan diperlukan untuk memperkuat Indonesia yang dimerdekakan dengan jalan revolusi, federalisme hanya akan melemahkan Indonesia.³¹ Lebih jauh Yamin mengungkapkan bahwa ide negara kesatuan sudah muncul sejak Sumpah Pemuda tanggal 28 Oktober 1928, karena telah ada kebulatan tekad seluruh pemuda Indonesia tentang adanya satu bangsa, satu tanah air dan satu bahasa. Oleh sebab itu, Indonesia tidak dengan bentuk negara kesatuan bukan hanya ide pada saat sidang BPUPKI, tetapi memang telah dicita-citakan sejak lama.

Ide negara kesatuan tidak serta-merta diterima oleh seluruh anggota BPUPKI, Mohammad Hatta lebih setuju dengan negara federal. Namun dalam mekanisme pengambilan keputusan mengenai bentuk negara, Hatta harus menerima bentuk negara kesatuan untuk Indonesia, sebab Hatta kalah suara dan mayoritas anggota BPUPKI lebih menginginkan bentuk negara kesatuan.³²

Hatta mengemukakan bahwa karena Indonesia terbagi atas beberapa pulau dan golongan bangsa, maka perlu tiap-tiap golongan kecil atau besar, mendapat otonomi, mendapat hak untuk menentukan nasipnya sendiri. Satu-satunya dapat mengatur pemerintahan sendirimenurut keperluan dan keyakinan sendiri, asal saja peraturan masing-masing tidak berlawanan dengan dasar-dasar pemerintahan secara umum.³³ Selanjutnya Mohammad Hatta menyatakan bahwa Indonesia terdiri dari masyarakat yang majemuk, sehingga membutuhkan bentuk negara federal bagi Indonesia untuk mempersatukan segenap bangsa Indonesia dan tumpah darah Indonesia.³⁴ Sekali lagi, karena konstitusi adalah resultan politik, maka pada waktu itu ditetapkan bentuk negara Indonesia adalah negara kesatuan, negara kesatuan atau federal bukan soal baik atau buruk, tapi persoalan pilihan yang diambil oleh para pendiri bangsa waktu itu. Wacana pembentukan negara federal di Indonesia sampai saat ini tidak pernah tertutup, asalkan sesuai dengan konteks zaman, tidak merampas hak warga negara dan yang paling penting tetap berorientasi pada kesejahteraan rakyat.

3. PERDEBATAN BENTUK NEGARA DALAM UUD 1945

Sebagai resultan pendirinya, konstitusi suatu negara tidak lepas dari pengaruh keadaan politik, ekonomo, sosial dan budaya pada masa konstitusi itu dibuat. Anggota BPUPKI yang merancang UUD 1945 boleh dikatakan mewakili seluruh wilayah Indonesia, namun perlu dicatat bahwa mayoritas anggotanya berasal dari ningrat Jawa, dam sedikit dari wilayah lainnya. Berdasarkan kenyataan inilah, maka jelas pilihan bentuk negara kesatuan akan menjadi pilihan mayoritas para anggota BPUPKI dibandingkan bentuk negara federal, hal ini bisa dikarenakan orang Ningrat Jawa memang lebih menginginkan bentuk yang integralistik, manunggaling kawulo gusti antara rakyat dan negara, antara masyarakat dan penguasa. Sebab, orang Jawa menilai kekuasaan itu konkret dan homogen, sehingga orang Jawa melihat kekuasaan, atau kedaulatan, tidak dapat diraba dan dirasakan serta kekuasaan mempunyai sumber yang sama dan harus bersatu. Menurut falsafah orang Jawa, persatuan adalah lambang kekuatan, sedangkan federal adalah perpecahan sehingga bentuk negara federal akan mengakibatkan perpecahan, dan ada akhirnya akan melemah.³⁵

Seperti yang telah dijelaskan di atas, Soepomo memajukan ide konsep negara (staatside) bagi Indonesia adalah ide negara integralistik, ide ini dilatarbelakangi oleh type masyarakat paguyuban yang ada di desa-desa pulau Jawa, sehingga Soepomo berkesimpulan bahwa negara kesatuan adalah bentuk negara yang paling cocok untuk Indonesia. Menurut Adnan Buyung Nasution, pendapat Soepomo ini hanya didasarkan pada masyarakat Jawa saja, yaitu suku Soepomo itu sendiri, tidak melihat keaneka ragaman suku, budaya dan agama di Indonesia, dan bahkan Soepomo dianggap mengabaikan keragaman yang ada dalam suku Jawa itu sendiri.³⁶ Jadi ini semakin jelas bahwa keinginan untuk menetapkan bentuk negara Indonesia sebagai negara kesatuan lebih karena pertimbangan satu budaya saja, bukan berdasarkan pertimbangan keragaman budaya yang ada di Indonesia.

Pilihan atas Negara kesatuan merupakan pilihan mayoritas dan lebih mementingkan kemerdekaan dibandingkan memikirkan bentuk negara, sebab pada masa itu usaha lebih difokuskan untuk mendirikan suatu negara yang merdeka, sehingga para pendiri bangsa yang federalist tidak mau terlalu memaksakan ide mereka. Bagi mereka, negara kesatuan ataupun federal hanyalah sebagai alat untuk mewujudkan tujuan dan cita-cita Indonesia merdeka, kalau pilihan dijatuhkan pada bentuk negara federal maka energi para pendiri waktu itu akan banyak terkuras karena selain mendirikan negara nasional Indonesia, juga harus mendirikan negara-negara bagian, belum lagi sulitnya koordinasi dalam sebuah federasi dan tentunya yang paling penting adalah ancaman bagi revolusi karena perpecahan yang disebabkan berpencarnya kekuasaan negara.

Walaupun pada pasal 1 ayat (1) UUD 1945 telah dinyatakan dengan jelas bahwa bentuk negara Indonesia adalah negara kesatuan, dan dipertegas lagi dalam pasal 37 ayat (5) bahwa bentuk ini tidak dapat dilakukan perubahan, namun dalam pembukaan UUD 1945 tidak ada satu kalimatpun dengan tegas menyatakan bentuk negara Indonesia adalah negara kesatuan. Pembukaan UUD 1945 yang berisi cita-cita dan tujuan negara Indonesia menyebutkan 11 (sebelas) kali kata Indonesia, tapi tidak ada yang mengatakan Negara kesatuan Republik Indonesia, yang ada disebutkan tentang bentuk pemerintahan, yakni Negara Republik Indonesia.

Berdasarkan fakta yuridis ini, bentuk negara dalam UUD 1945 tidaklah harus negara kesatuan, slogan “NKRI harga mati” lebih berupa usaha yang berlebihan bagi pendukung konsep negara integralistik. Kalau bentuk negara kesatuan adalah bentuk baku dan tidak dapat ditawar lagi, maka hal ini harusnya secara jelas dsebutkan dalam Pembukaan UUD 1945, tapi hal ini tidak ditemukan. Berbeda dengan bentuk pemerintahan republik yang secara jelas disebutkan dalam Pembukaan UUD 1945, berarti Indonesia harus berbentuk republik, jika ingin mengubahnya berarti hars mengubah dasar negara juga. Sedangkan bentuk negara kesatuan masih dapat ditawar, lebih tepatnya diubah, walaupun telah dikunci dalam pasal 37 ayat (1) tapi bukankah pasal tersebut juga dapat diubah atau dihapuskan asalkan ada kesepakatan politik dalam MPR yang mempunyai kewenangan untuk mengubahnya.

Karena tidak secara nyata dicantumkan dalam Pembukaan, yang memuat hal-hal yang paling prinsipil dari negara Indonesia, maka perubahan bentuk negara kesatuan ke bentuk yang lain, khususnya federasi, masih dapat dimungkinkan. Perubahan ini harus terlebih dahulu mendapatkan dukungan politik yang ada dalam MPR, karena konstitusi merupakan resultan politik, menurut UUD 1945 tersebut serta harus terlebih dahulu menghapus pasal 37 ayat (5) UUD 1945. Upaya seperti ini pernah dilakukan oleh MPR periode 1999-2004 yang menghapus terlebih dahulu TAP MPR Nomor IV tahun1983 tentang Referendum dalam perubahan UUD 1945, hal ini dilakukan sebelum upaya amandemen UUD 1945. Sebab, jika TAP MPR tersebut tidak dicabut, maka amandemen UUD 1945 akan sulit dilakukan, karena syarat yang berat dalam TAP MPR tersebut mengenai prosedur perubahan UUD 1945.

4. PENUTUP

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia tahun 1945 merupakan produk zaman, di amana UUD ini dibentuk dan dibuat pada zaman awal kemerdekaan Indonesia, disesuaikan juga dengan zaman itu pula. Sebagai produk zaman, UUD 1945 tidak bisa dikatakan dokumen abadi karena zaman selalu berubah, masyarakatpu berubah, maka perubahan atas sebuah konstitusi masih diperlukan untuk menyesuaikan dengan zaman pada masa berlakunya.

UUD 1945 juga merupakan resultan politik, maka isinyapun merupakan refresentasi keinginan dan kepentingan politik pembuatnya, sehigga dalam penentuan bentuk negara UUD 1945 lebih menggambarkan keinginan politik mayoritas pembuatnya. Pilihan atas bentuk negara kesatuan bukan dilihat dari aspek baik atau buruk, bagus atau jelek, akan tetapi karena suara mayoritas anggota BPUPKI lebih memilih bentuk negara kesatuan dibandingkan bentuk yang lain. Oleh sebab itu, jika akan mengubah bentuk negara kesatuan Republik Indonesia, maka yang paling penting adalah konsilidasi kekuatan politik di dalam badan yang akan mengubahnya, dalam hal ini MPR. Sebab, kalau ini tidak tercapai, maka cita-cita sebagian kalangan untuk mendirikan negara federal Indonesia akan sisa-sia.

Di samping itu, para anggota BPUPKI khususnya yang lebih setuju federalisme seperti Mohammad Hatta atau pendukung bentuk negara kesatuan seperti Muh. Yamin, lebih mementnigkan usaha untuk memerdekakan Indonesia dari pada mempersoalkan bentuk negara. Merdeka dan berjalannya pemerintahan negara demi mencapai cita-cita dan tujuan negara lebih penting bagi mereka, bentuk negara hanyalah instrumen untuk mencapai itu. Wajar mereka berfikir seperti itu, meributkan bentuk negara dan bisa jadi sangat menguras energi, sedangkan penjajah masih bercokol akan sia-sia, maka ereka berfikir alangkah lebih baiknya energi yang ada dicurahkan dalam upaya merebut dan mempertahankan kemerdekaan. Sesuai dengan pepatah orang China : “tidak maslah kucing itu putih atau hitam, yang penting bisa menangkap tikus”.

Sebagai produk zaman dan resultan politik, UUD 1945 memang lebih sesuai dan cocok untuk zaman itu dan hasil kesepakan politik masa UUD itu dibuat. Persoalan lain muncul pada masa sesudahnya, maka suatu konstitusi harus disesuaikan dengan keadaan sekarang, termasuk dalam bentuk negara. Bentuk negara kesatuan dalam UUD 1945 masih bisa diubah, karena Pembukaan secara spesifik menyebutkan negara republik tapi tidak menyebutkan negara kesatuan, berarti pasal 1 ayat (1) bisa diubah tapi harus lebih dulu ubah pasal 37 ayat (5).

5. DAFTAR PUSTAKA

Abdullah, Rozali, Pelaksanaan Otonomi Luas dan Isu Federalisme Sebagai Suatu Alternatif, Jakarta : RajaGrafindo Persada, cet. III, 2002;

Anwar C., Teori dan Hukum Konstitusi : Paradigma Kedaulatan dalam UUD 1945 (Pasca Amandemen), Implikasi dan Implementasinya pada Lembaga Negara, Malang : Instrans Publishing, cet. II, 2011;

Asshiddiqie, Jimly, Pokok-pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, Jakarta : Bhuana Ilmu Populer, 2007;

Budiardjo, Miriam, Dasar-dasar Ilmu Politik (edisi revisi), Jakarta : Gramedia Pustaka Utama, cet. IV, 2010;

…………….., Masalah Ketatanegaraan, Jakarta : Gramedia, 1982;

Cipto, Bambang , Politik dan Pemerintahan Amerika, Yogyakarta : Lingkar Buku, cet. II, 2007;

Guruh LS., Syahda, Menimbang Otonomi vs. Federal : Mengembangkan Wacana Federalisme dan Otonomi Luas Menuju Masyarakat Madani Indonesia, Bandung : Remaja Rosdakarya, 2000;

Hamid, Edy Suandi dan Sobirin Malian, Memperkokoh Otonomi Daerah : Kebijakan, Evaluasi dan Saran, Yogyakarta : UII Press, 2004;

Hamidi, Jazim dan Malik, Hukum Perbandingan Konstitusi, Jakarta : Prestasi Pustaka, 2009;

Kelsen, Hans, Teori Umum tentang Hukum dan Negara, terj. Raisul Muttaqien, Bandung : Nusa Media, cet. V, 2010;

Kusnardi, Moh. dan Bintan R. Saragih, Ilmu Negara, Jakarta : Gaya Media Pratama, 2000;

Mahfud MD, Mohammad, Perdebatan Hukum Tata Negara Pasca Amandemen Konstitusi, Jakarta : Rajawali Pers, 2010;

Nasution, Adnan Buyung, Demokrasi Konstitusional, Jakarta : Kompas Media Nusantara, 2011;

Purnama, Eddy, Negara Kedaulatan Rakyat : Analisis Terhadap Sistem Pemerintahan Indonesia dan Perbandingannya dengan Negara-negara Lain, Bandung : Nusamedia, 2007;

Strong, C. F., Konstitusi-konstitusi Politik Modern : Suatu Perbandingan tentang Sejarah dan Bentuk, terj. Derta Sri Widowatie, Bandung : Nusa Media, cet. III, 2010;

Thaib, Dahlan, Jazim Hamidi dan Ni’matul Huda, Teori dan Hukum Konstitusi, Jakarta : RajaGrafindo Persada, cet. IV, 2004;

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia tahun 1945

Wheare, K. C., Konstitusi-konstitusi Modern, terj. Imam Baehaqie, Bandung : Nusamedia, cet. V, 2011;

Yamin, Muhammad, Naskah Persiapan Undang-Undang Dasar 1945 : Disiarkan dengan dibubuhi catatan , Jakarta : Prapantja, 1959;

………………….., Pembahasan Undang-Undang Dasar Republik Indonesia, Jakarta : t.p., 1960.

 

1 Jazim Hamidi dan Malik, Hukum Perbandingan Konstitusi, Jakarta : Prestasi Pustaka, 2009, hlm. 116.

2Ibid. Hlm. 119.

3 Muhammad Yamin, Naskah Persiapan Undang-Undang Dasar 1945 : Disiarkan dengan dibubuhi catatan , Jakarta : Prapantja, 1959, hlm. 111.

4 Jimly Asshiddiqie, Pokok-pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, Jakarta : Bhuana Ilmu Populer, 2007, hlm. 286.

5 Mahfud MD menamakannya dengan kompromi politik. Lihat : Mohammad Mahfud MD, Perdebatan Hukum Tata Negara Pasca Amandemen Konstitusi, Jakarta : Rajawali Pers, 2010, hlm. 40.

6 K. C. Wheare, Konstitusi-konstitusi Modern, terj. Imam Baehaqie, Bandung : Nusamedia, cet. V, 2011, hlm. 1-3.

7 Hans Kelsen, Teori Umum tentang Hukum dan Negara, terj. Raisul Muttaqien, Bandung : Nusa Media, cet. V, 2010, hlm. 180.

8 C. F. Strong, Konstitusi-konstitusi Politik Modern : Suatu Perbandingan tentang Sejarah dan Bentuk, terj. Derta Sri Widowatie, Bandung : Nusa Media, cet. III, 2010, hlm. 15.

9 Jazim Hamidi dan Malik, Hukum Perbandingan….., hlm. 87.

10 Anwar C., Teori dan Hukum Konstitusi : Paradigma Kedaulatan dalam UUD 1945 (Pasca Amandemen), Implikasi dan Implementasinya pada Lembaga Negara, Malang : Instrans Publishing, cet. II, 2011, hlm. 63-65.

11 Dahlan Thaib, Jazim Hamidi dan Ni’matul Huda, Teori dan Hukum Konstitusi, Jakarta : RajaGrafindo Persada, cet. IV, 2004, hlm. 24.

12 K. C. Wheare, Konstitusi-konstitusi…, hlm. 49-79.

13Ibid., hlm. 52.

14 Miriam Budiardjo, Dasar-dasar Ilmu Politik (edisi revisi), Jakarta : Gramedia Pustaka Utama, cet. IV, 2010, hlm. 177-178.

15 C. F. Strong, Konstitusi-konstitusi…., hlm. 90.

16 K. C. Wheare, Konstitusi-konstitusi…, hlm. 104. Kerena sebagai resultan politik, ekonomi, sosial dan budaya inilah maka konstitusi disebut produk pada zamannya, sehingga isi dan muatannya disesuaikan dengan pada masa konstitusi itu ditetapkan. Oleh sebab itu, maka konstitusi harus terbuka untuk diubah, agar konstitusi tersebut sesuai dengan perkembangan zaman. Lihat juga dalam : Mohammad Mahfud MD, Perdebatan.., hlm. 20.

17 K. C. Wheare, Konstitusi-konstitusi…, hlm. 126.

18 Dahlan Thaib, Jazim Hamidi dan Ni’matul Huda, Teori dan…, hlm. 67.

19 K. C. Wheare, Konstitusi-konstitusi…, hlm. 128.

20 Ni’matul Huda, “Sejarah Ketatanegaraan Indonesia, Pilihan atas Federalisme atau Negara Kesatuan”, dalam Edy Suandi Hamid dan Sobirin Malian, Memperkokoh Otonomi Daerah : Kebijakan, Evaluasi dan Saran, Yogyakarta : UII Press, 2004, hlm. 22.

21 Menurut saya, pendapat Miriam Budiardjo ini sangat terpengaruh oleh konsep negara integralistik yang diutarakan Prof. Soepomo. Lihat : Miriam Budiardjo, Dasar-dasar…, hlm. 270.

22 Kusnardi, M. dan Bintan R. Saragih, Ilmu Negara, Jakarta : Gaya Media Pratama, 2000. Hlm. 207.

23 C. F. Strong, Konstitusi-konstitusi…., hlm. 139.

24 Lihat : Miriam Budiardjo, Dasar-dasar…, hlm. 270.

25 Kusnardi, M. dan Bintan R. Saragih, Ilmu Negara…, hlm. 210-211.

26 Muhammad Yamin, Naskah Persiapan ….., hlm. 110.

27Ibid., hlm. 11.

28Ibid.

29Ibid., hlm. hlm. 113. Lihat juga : Adnan Buyung Nasution, Demokrasi Konstitusional, Jakarta : Kompas Media Nusantara, 2011, hlm. 89.

30 Muhammad Yamin, Naskah Persiapan ….., hlm. 100.

31 Muhammad Yamin, Pembahasan Undang-Undang Dasar Republik Indonesia, Jakarta : t.p., 1960, hlm. 286-287.

32 Mohammad Mahfud MD, disampaikan pada kuliah Sistem Politik Indonesi, BKU Hukum Tata Negara/Hukum Administrasi Negara Program Pasca Sarjana Fakultas Hukum Universitas Islam Indonesia, Yogyakarta, pada tanggal 05 Juni 2011

33 Syahda Guruh LS., Menimbang Otonomi vs. Federal : Mengembangkan Wacana Federalisme dan Otonomi Luas Menuju Masyarakat Madani Indonesia, Bandung : Remaja Rosdakarya, 2000, hlm. 45. Lihat juga dalam : Mohammad Hatta, “Ke Arah Indonesia Merdeka”, dalam Miriam Budiardjo, Masalah Ketatanegaraan, Jakarta : Gramedia, 1982, hm. 44-45.

34 Jimly Asshiddiqie, Pokok-pokok…, hlm. 286.

35 Syahda Guruh LS., Menimbang Otonomi…, hlm. 70-73.

36 Adnan Buyung Nasution, Demokrasi…, hlm. 89.

 

Pengaruh Partai Politik Terhadap Pelaksanaan Prinsip Pemisahan Kekuasaan di Indonesia

1. PENDAHULUAN.

Dewan Perwakilan Rakyat mempunyai fungsi utama sebagai pembuat kebijakan negara (legislasi) dan fungsi mengawasi pelaksanaan kebijakan yang telah dibuat (control)¹ dan fungsi membuat anggaran negara.² Berkaitan dengan fungsi-fungsi lembaga perwakilan inilah maka suatu negara bisa dikatakan negara hukum atau tidak, sebab dengan tiga fungsi utama tersebut lahir check and balances pemerintahan antara legislatif dan eksekutif serta badan yudikatif.

Sistem demokrasi yang dianut di Indonesia memberikan posisi yang begitu urgen bagi Partai Politik, Partai Politik merupakan sarana bagi warga negara untuk dapat berpartisipasi dalam pengelolaan negara. Lahirnya Partai Politik tidak lepas dari kenyataan bahwa rakyat harus diikut sertakan dalam setiap proses politik.³ Terkait fungsi seperti ini Partai Politik mempunyai status sebagai institusi publik semu, karena Partai Politik bukanlah lembaga pemerintah tapi juga bukan lembaga swasta yang seutuhnya.⁴

Anggota DPR dipilih melalui mekanisme pemilihan umum, peserta Pemilu DPR maupun DPRD adalah Partai Politik,⁵ melalui suatu pemilihan umum. Selanjutnya, dari rahim partai politik jugalah calon pemimpin eksekutif, atau lebih tepatnya presiden disiapkan, karena menurut sistem ketatanegaraan Indonesia pasangan presiden dan wakil presiden harus dicalonkan oleh partai politik atau gabungan Partai politik, dan masih menutup untuk calon perseorangan.⁶ Untuk itulah mengapa partai politik sangat urgen dalam menunjang tegaknya demokrasi.

Perekrutan ini melalui Pemilu karena Pemilihan umum merupakan mekanisme legitimasi kekuasaan, setiap negara yang demokratis pasti menginginkan kekuasaan pemerintahannya sah dan berdaulat, untuk itulah dilaksanakannya pemilihan umum. Setidaknya ada tiga alasan Pemilu dijadikan sebagai legitimasi kekuasaan. Pertama, melalui Pemilu pemerintah bisa meyakinkan atau setidaknya memperbaharui kesepakatan-kesepakatan politik dengan rakyat. Kedua, melalui pemilu pemerintah dapat pula mempengaruhi perilaku rakyat. Ketiga, dalam dunia modern penguasa dituntut untuk mengandalkan kesepakatan rakyat ketimbang melaksanakan pemaksaan untuk mempertahankan atau mendapatkan legitimasinya.⁷

Setiap pelaksanaan Pemilu di era modern, partai politik merupakan instrumen penting dalam demokrasi, hampir tidak ada negara di dunia yang memakai sistem pemilu tanpa kehadiran partai politik. Berkaitan dengan itu, partai politik dengan salah satu fungsinya sebagai sarana rekruitment politik,⁸ tidak bisa dipisahkan dengan pelaksanaan Pemilu dan proses demokrasi itu sendiri, karena melalui wadah inilah para sebagian besar calon pemimpin suatu negara diseleksi atau direkrut, baik di bidang legislatif maupun eksekutif.

Akibat penggunaan teori trias politika pemisahan kekuasaan dengan mekanisme check and balances maka harus ada keterkaitan serta saling kontrol wewenang antara lembaga legislatif, eksekutif dan yudikatif dalam menjalankan fungsi dan kewenangannya agar tidak terjadi kesewenang-wenangan. Begitupun dalam hal perekrutan orang-orang yang akan menduduki posisi di lembaga yudikatif, ada juga hubungannya dengan lembaga legislatif dan eksekutif. Mahkamah Agung misalnya, calon Hakim Agung diusulkan oleh Komisi Yudisial kepada DPR untuk mendapatkan persetujuan dan selanjutnya dilantik oleh Presiden.⁹

Begitu juga di Mahkamah Konstitusi, sembilan orang Hakim Konstitusi diajukan oleh Presiden, DPR dan MA masing-masing tiga orang.¹⁰ Perekrutan Hakim Konstitusi seperti ini, menurut Prof. Jimly Asshiddiqie, bermaksud untuk menjamin agar para hakim konstitusi dapat benar-benar bekerja secara independen dan tidak memihak.¹¹ Bukan hanya itu, perekrutan Komisioner Komisi Yudisial, Pimpinan Komisi Pemberantasan Korupsi dan lembaga negara lainnya juga diatur mengenai perekrutannya harus melalui persetujuan DPR.

Melalui persetujuan DPR untuk setiap pengangkatan pejabat negara sebenarnya tidak menjadi masalah, sebab DPR yang merupakan wakil rakyat dan rakyat adalah pemegang kedaulatan yang sebenarnya, maka setiap orang yang akan menduduki posisi penting di negara ini harus mendapat persetujuan rakyat, yaitu melalui wakil-wakil rakyat yang duduk di DPR. Dengan demikian, maka lembaga-lembaga tinggi negara menjalankan kekuasaannya bisa dikatakan berdasarkan amanat rakyat, baik secara langsung melalui pemilihan umum yang diberikan kepada DPR, DPD maupun Presiden dan wakil presiden ataupun para Hakim Agung dan Hakim Konstitusi, termasuk pimpinan lembaga negara lainnya, yang secara tidak langsung mendapat persetujuan rakyat melalui wakil-wakilnya di DPR.

Persoalan yang muncul selanjutnya adalah jika dilihat dari mekanisme perekrutannya melalui Pemilu dengan yang harus lewat Partai politik, khususnya hasil Pemilu tahun 2009. DPR dipilih melalui Partai politik begitupun dengan presiden, sehingga lembaga legislatif dan eksekutif diisi oleh orang-orang dari partai politik, keadaan ini berpotensi menimbulkan penggabungan kekuasaan legislatif dan eksekutif ke dalam satu tangan, dalam hal ini bukan satu tangan personal tapi satu tangan kelompok. Selanjutnya dapat juga berakibat penggabungan secara “paksa” kekuasaan yudikatif ke dalam satu lingkaran kekuasaan juga, sebab yang menentukan para Hakim Agung maupun Hakim Konstitusi adalah orang-orang Partai, yang duduk sebagai anggota DPR dan Pressiden, bisa jadi hal ini akan berakibat kekuasaan kehakiman terkooptasi oleh kekuasaan legislatif dan/atau kekuasaan eksekutif.¹²

Melihat fenomena politik dan ketatanegaraan di atas, maka timbul Permasalahan dalam tulisan ini, yaitu bagaimana pengaruh partai politik terhadap pemisahan kekuasaan dan pemerintahan Indonesia yang menganut sistem presidensiil?

2. DEMOKRASI KONSTITUSIONAL DAN PARTAI POLITIK

1. Demokrasi Konstitusional

Pada mulanya negara-negara yang ada di dunia belum mengenal pemisahan kekuasaan, raja menjadi satu-satunya pemegang kekuasaan. Monarki absolut terjadi di seluruh negara Eropa. Perang berkepanjangan di daratan Eropa, yang tentunya memakan biaya tinggi, menyebabkan pemerintah menarik pajak yang tinggi pula kepada rakyatnya dan meminta bantuan kepada para bangsawan, dan ini merupakan cikal bakal lahirnya parlemen di beberapa negara, khususnya Inggris dan Perancis.¹³ Sejak saat itu muncul ide kedaulatan rakyat atau demokrasi, dan selanjutnya berkembang menjadi demokrasi konstitusional.¹⁴

Demokrasi konstitusional memiliki ciri khas dengan gagasan bahwa pemerintahan yang demokratis adalah pemerintah yang terbatas kekuasaannya dan tidak dibenarkan bertindak sewenang-wenang terhadap warga negaranya. Pembantasan-pembantasan atas kekuasaan pemerintah tercantum dalam konstitusi.¹⁵ Pembatasan atas kekuasaan negara sebaiknya diselenggarakan dengan suatu konstitusi yang tertulis, yang dengan tegas menjamin hak-hak asasi dari warga negara. Di samping itu, keuasaan dibagi sedemikian rupa sehingga kesempatan penyalahgunaan diperkecil, dan tidak boleh memusatkan kekuasaan pemerintah kepada satu orang atau satu badan.¹⁶

Pemikir pertama yang mengemukakan teori pemisahan kekuasaan adalah seorang pemikir Inggris yang bernama John Locke dalam bukunya Two Treaties on Civil Government (1690). Locke memisahkan kekuasaan suatu negara menjadi kekuasaan legislatif, kekuasaan eksekutif dan kekuasaan federatif. Kekuasaan legislatif bertugas membuat Undag-Undang, kekuasaan eksekutif mempunyai fungsi melaksanakan Undang-Undang, sedangkan kekuasaan federatif adalah kekuasaan yang meliputi pengaturan tentang perang dan damai, perserikatan dan aliansi serta segala tindakan dengan semua orang dan badan-badan di luar negeri.¹⁷ Locke menekankan bahwa kekuasaan legislatif merupakan kekuasan yang dipilih dan disetujui oleh rakyat, berwenang membuat UU dan merupakan kekuasaan tertinggi dalam suatu negara.¹⁸

Mengikuti jejak John Locke, dengan sedikit pengembangan Montesquieu dalam bukunya The Spirit of Law memisahkan tiga jenis kekuasaan, yaitu kekuasaan legislatif, kekuasaan eksekutif dan kekuasan yudikatif. Kekuasan legislatif adalah kekuasaan membuat, mengganti atau menghapus UU. Kekuasaan eksekutif mempunyai kewenangan menyatakan perang atau damai, mengirim atau menerima duta, menjamin dan menjaga keamanan umum serta menghalau musuh masuk. Sedangkan kekuasaan yudikatif memiliki kekuasaan menghukum para penjahat atau memutuskan perselisihan yang timbul antara orang perseorang.¹⁹

Montesquieu mengatakan bahwa tiga cabang kekuasan tersebut harus dipisahkan untuk menjaga dan menjamin kebebasan dalam suatu negara, jika kekuasaan legislatif dan eksekutif bergabung, maka akan lahir produk hukum yang tiran dan pelaksanaannyapun tiran pula. Jika kekuasan yudikatif begrgabung dengan eksekutif, hakim akan menjadi keras layaknya seorang penindas. Begitupun kalau legislatif digabungkan dengan kekuasaan legislatif, maka kehidupan dan kebebasan warga negara akan rentan terhadap kesewenang-wenangan.²⁰

Pada awalnya Indonesia menganut prinsip pembagian kekuasaan, karena kekuasaan yang sesuangguhnya ada di tangan rakyat selanjutnya diberikan kepada MPR sepenuhnya, kemudian dari MPR baru dibagi kepada DPR, Presiden dan Mahkamah Agung. MPR di sini merupakan lembaga tertinggi negara sedangkan yang lainnya adalah lembaga tinggi negara yang kedudukannya di bawah MPR.²¹ Selanjutnya setelah Reformasi 1998, atau lebih tepatnya pasca amandemen UUD 1945, konsep Trias Politica menggunakan prinsip pemisahan kekuasaan, yakni kekuasaan yang ada di tangan rakyat dipisah-pisah ke dalam fungsi-fungsi lembaga negara.²² Jadi, terjadi perubahan prinsip dari pembagian ke pemisahan kekuasaan dalam sistem ketatanegaraan Indonesia karena perubahan pada UUD 1945.

Menurut UUD 1945 setelah diamandemen, kekuasaan legislatif dilaksanakan oleh DPR dan DPD. Kekuasaan eksekutif dilaksakan oleh Presiden, sedangkan kekuasaan yudikatif dilaksanakan oleh Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi yang juga “dibantu” oleh sebuah Komisi Yudisial. Berbeda dengan keadaan sebelum amandemen UUD 1945, MPR adalah pelaksana sepenuhnya kekuasaan rakyat, selanjutnya baru diserahkan kekuasaan eksekutif kepada presiden sebagai mandataris MPR. DPR yang seyogyanya sebagai pembuat UU tidak lebih sebagai pengawas saja, jauh dari fungsinya yang sebenarnya sebagai lembaga legislatif.

Pelaksanaan pemisahan kekuasaan di Indonesia bukanlah melaksanakannya dengan murni seperti yang ajaran Montesquieu, melainkan dengan konsep check and balances antar cabang kekuasaan. Misalkan dalam pembuatan UU, presiden bisa mengajukan rancangan RUU kepada DPR atau RUU tersebut lahir berdasarkan inisitif DPR sendiri, dalam persetujuan dan pengesahannya harus disahkan secara bersama DPR dan Presiden, jika RUU yag telah disetujui bersama namun Presiden tidak mengesahkannya dalam jangka waktu 30 hari maka UU tersebut sah dan wajib diundangkan.²³ Di samping itu, presiden tidak dapat membubarkan parlemen dan sebaliknya DPR juga tidak bisa menjatuhkan presiden dengan alasan politik, pemakzulan presiden harus melalui mekanisme hukum terlebih dahulu di MK dan selanjutnya baru ada mekanisme politik.

Terdapat kontrol juga terhadap pembuatan maupun pelaksaaan sebuah UU, yakni apabila UU tersebut bertentangan dengan konstitusi maka UU tersebut bisa diuji ke MK tentang konstitusionalismenya, yang selanjutnya MK berwenang memutuskan apakah UU tersebut konstitusional atau inkonstitusional.²⁴ Terkait dengan itu, MA juga mempunyai kewenangan dalam menguji peraturan perundang-undangan di bawah UU ditambah lagi kontrol yudikatif terhadap eksekutif berupa adanya Peradilan Tata Usaha Negara yang bisa dijadikan tempat bagi rakyat dalam mencari keadilan yang berkaitan dengan Keputusan Pejabat tata Usaha Negara.

Setelah amandemen UUD 1945 barulah memang benar-benar terasa dan jelas pemisahan kekuasan di Indonesia, hal ini ditambah lagi pendirian Mahkamah Konstitusi yang menjamin pelaksanaan konstitusi, baik oleh presiden maupun dalam pembuatan UU oleh DPR sehingga antar ketiga cabang kekuasaan legislatif, eksekutif dan yudikatif sama-sama sederajat dan saling kontrol. Dengan adanya check and balances ini maka kekuasaan negara dapat diatur, dibatasi bahkan dikontrol dengan sebaik-baiknya sehingga penyalahgunaan kekuasaan dapat dicegah dan ditanggulangi dengan sebaik-baiknya.

Berkaitan dengan pemisahan kekuasaan, khusus untuk pemegang kekuasaan eksekutif di dunia mengenal dua sitem pemerintahan, yaitu sistem pemerintahan presidensiil dan sistem pemerintahan parlementer. Suatu pemerintahan dapat dikatakan menggunakan Sistem parlementer apabila adanya penyatuan kekuasaan eksekutif dan kekuasaan legislatif, yakni kabinet yang dibentuk untuk menjalankan pemerintahan sekaligus menjadi anggota parlemen.²⁵ Sistem pemerintahan parlementer pertama kali lahir di Inggris, kelahirannya dikaitkan dengan kekuasaan Partai Whigs era pemerintahan William Walpole (1721-1722).²⁶

Berbeda dengan sistem parlementer yang lahir di Inggris, sistem presidensiil lahir di Amerika Serikat.²⁷ sistem pemrintahan presidensiil merupakan sistem pemerintahan yang memfokuskan kekuasaan pemerintahannya hanya pada eksekutif,²⁸ legislatif di sini hanya sebagai regulator dan pengontrol kinerja peksekutif dalam menjalan pemerintahan. Karakteristik utama sistem presidensiil adalah kekuasaan presiden langsung berasal dari rakyat, makanya dalam negara yang menganut sistem presidensiil presiden dipilih oleh rakyat secara langsung dan memiliki jabatan yang tetap.

Parlemen dalam presidensiil tidak dapat dibubarkan oleh presiden, karena berada pada posisi yang sejajar.²⁹ Presiden dalam sistem presidensiil bertanggung jawab kepada rakyat, karena presiden dipilih langsung oleh rakyat, oleh karena itu dalam sistem presidensiil seorang presiden tidak mudah dijatuhkan oleh parlemen.³⁰ Selain itu, karakter lain dari presidensiil adalah presiden berperan ganda, yaitu sebagai kepala pemerintahan dan kepala negara sekaligus.³¹

Indonesia menurut UUD 1945 menganut sistem pemerintahan presidensiil, hal ini ditandai dengan pemilihan presiden secara langsung (pasal 6A ayat (1), syarat pemakzulan presiden yang begitu berat (pasal 7B), presiden tidak dapat membubarkan parlemen (pasal 7C) dan pengangkatan menteri merupakan hak preogratif Presiden (pasal 17 ayat (2).

2. Partai Politik

Sebagai negara yang menamakan dirinya sebuah negara demokrasi, maka tidak dapat tidak negara tersebut harus mendasarkan pemerintahannya pada kedaulatan rakyat, karena itu pemerintahannya harus mendapat persetujuan dan legitimasi dari rakyat. Salah satu cara untuk mendapatkan pengakuan atau legitimasi dari rakyat adalah dengan jalan meminta pendapat rakyat mengenai siapa yang akan mewakilinya dalam menjalankan pemerintahan, jalan tersebut biasanya melalui mekanisme pemilihan umum.

Setiap pemilihan umum, baik memilih anggota legislatif maupun pemeilihan presiden, pada umumnya menggunakan sebuah kendaraan politik. Kendaraan politik inilah yang berjuang, bekerja dan secara simultan bergerak untuk mencari dan mendapatkan dukungan masyarakat, karena parta politik merupakan sarana bagi warga negara untuk ikut serta atau berpartisipasi dalam pengelolaan negara.

Miriam Budiardjo, partai politik adalah kelompok terorganisir yang anggota-anggotanya mempunyai orientasi, nilai-nilai dan cita-cita yang sama.³² Tujuannya adalah untuk memperoleh kekuasaan politik dan merebut kedudukan politik dengan cara konstitusional untuk melaksanakan programnya. Sedangkan menurut Mohammad Kusnardi dan Bintan R. Saragih mendefenisikan Partai Politik secara umum adalah sekelompok anggota masyarakat yang terorganisir secara teratur berdasarkan ideologi/program di mana ada keinginan para pemimpinnya untuk merebut kekuasaan negara terutama kekuasaan eksekutif melalui cara konstitusional dan ada seleksi kepemimpinan secara teratur dan berkala.³³

Menurut jumlah dan fungsi anggotanya, partai politik dibedakan partai politik massa dan partai politik kader.³⁴ Partai politik selalu mendasarkan kekuatannya pada jumlah anggotanya, biasanya ikatan sesama anggotanya longgar. Sedangkan partai kader lebih mementingkan loyalitas kadernya, ikatan keanggotaan partai ini sangat erat. Kalasifikasi partai politik berdasarkan sifat orientasinya dibedakan menjadi : pertama, partai lindungan (patronage party) yang lebih mementingkan dukungan dan kesetiaan anggotanya dalam Pemilu, lebih bersifat pragmatis dan ikatannya lemah. Kedua, partai azas/ideologi yang program-programnya berdasarkan pada azas atau ideologi tertentu, ikatan kepartaiannya sangat kuat.³⁵

3. PENGARUH PARPOL DALAM PRESIDENSIALISME INDONESIA

Peran partai politik di Indonesia setelah reformasi 1998 boleh dikatakan sangat sentral dan begitu pentingnya karena hampir semua rekruitmen pada lembaga-lembaga negara, baik langsung maupun tidak langsung, melibatkan partai politik. Menurut UUD 1945 setelah perubahan lembaga negara yang direkrut secara langsung melalui partai politik adalah keanggotaan DPR, DPRD dan lembaga keprissidenan serta kepala daerah. Sedangkan pencalonan ataupun penentuan keanggotaan lembaga negara seperti MA, MK, BPK, KPK, KY serta beberapa lembaga lainnya dipilih atau dijukan oleh presiden, yang juga dari partai politik lalu selanjutnya disetujui oleh DPR, di sini partai politik menjalankan fungsinya melalui wakil-wakilnya yang ada di fraksi-fraksi DPR. Sekian banyaknya lembaga negara yang diatur maupun diamanahkan konstitusi, hanya keanggotaan DPD saja yang secara yuridis-formil bukan dari partai politik.

Begitu besar dan berpengaruhnya partai politik di Indonesia kadang menimbulkan suatu gagasan agar yang paling utama diperbaiki itu adalah partai politik, jika kita memang ingin benar-benar mengubah Indonesia menjadi lebih baik.

Melihat klasifikasi partai berdasarkan sifatnya, partai politik yang hanya berorientasi kekuasaan tanpa ada pijakan ideologi yang kuat akan menggunakan segala cara untuk mendapatkan, menjalankan serta mempertahankan kekuasaan demi kepentingan pribadi maupun kelompoknya. Jika ini benar-benar (dan sekarang sudah benar-benar hampir) terjadi, alamat teori pemisahan kekuasaan hanya akan menjadi sebatas teori saja, sebab orang-orang yang ada dalam partai politik akan berbuat sesuai yang mereka inginkan dan kepentingan mereka terhadap negara ini, tanpa melihat kepentingan negara dan rakyat.

Sebagai contoh, dalam setiap pembahasan UU apa saja yang melibatkan kekuasaan eksekutif dan legislatif akan sarat dengan kepentingan kelompok atau pribadi. RUU diusulkan oleh Presiden, kita tahu Presiden sekarang merupakan Ketua Dewan Pembina Partai Demokrat (PD), sedangkan anggota DPR sekarang didominasi oleh kartel dari PD dan partai-partai koalisi sehingga apappun yang diusulkan oleh Presiden akan sedikit menemui kendala dalam pembahasannya karena PD dan konco-konco telah memiliki 50%+1 lebih dalam DPR. Berarti tidak ada lagi check and balances yang sebenar-benarnya dalam pemerintahan Indonesia, karena kekuasaan eksekutif dan legislatif telah dipegang oleh satu kelompok tertentu. Masih beruntung dalam hal UU yang telah jadi bisa dijudicil review ke MK tentang konstitusionalisme UU tersebut.

Mahkamah Konstitusi sebagai suatu lembaga yang sampai saat ini masih dianggap bersih masih juga harus berurusan dengan partai politik, sebab prosedur masing-masing tiga orang diajukan oleh DPR, Presiden dan MA membuka peluang partai untuk mempengaruhi. DPR dan Presiden dalam pengajuan orang yang duduk di MK tentunya mempunyai kepentingan, entah itu sudah terjadi atau belum tetap saja komposisi ini akan mempersulit posisi para Hakim Konstitusi, belum lagi dengan rencana memasukkan unsur DPR ke dewan pengawas MK dalam draft UU MK yang baru.

Pada perekrutan Hakim Agung tidak juga akan bisa lepas dari pengaruh dari partai politik karena Hakim Agung diusulkan oleh Komisi Yudisial harus mendapat persetujuan dari DPR, sehingga pada masa fit and proper test sangat dimungkinkan partai politik melalui fraksinya menanamkan pengaruhnya kepada para calon Hakim Agung, syukur-syukur para calon Hakim Agung tersebut mempunya integritas yang tinggi, lha kalau para calon tersebut bermoral rendah maka orang-orang seperti Nazarudin akan bermain dengan lincahnya dan MA maupun MK akan sebagai lembaga yudikatif yang seharusnya independent bisa bergabung juga dengan kekuasaan eksekutif maupun kekuasaan legislatif, sehingga semuanya berada di bawah genggaman satu kelompok saja.

Kalau semua hal tersebut benar-benar terjadi, maka jangan diharapkan keadilan akan ditegakkan, karena para Hakim Agung tersebut akan lebih mendahulukan kepentingan orang-orang yang ada di partai ketimbang menegakan keadilan dalam masyarakat, bisa disebabkan karena para hakim tersebut merasa punya budi ataupun intervensi politik dari para anggota partai.

Lebih parah lagi mengenai hal ini, bisa jadi partai atau orang-orang partai secara tidak langsung menjual negara dan aset yang terkandung ke pihak swasta baik dalam negeri maupun asing tanpa memikirkan kesejahteraan rakyat. Ketakutan ini bukan tanpa alasan, menurut Amien Rais, cara paling mudah bagi korporasi untuk menaklukkan kekuatan politik suatu negara adalah dengan memberikan biaya kampanye kepada calon presiden, ataupun partai politik tertentu, sehingga jika calon atau partai yang dibiayai tersebut akan balas budi jika telah memegang kekuasaan.³⁶ Pada akhirnya setiap UU ataupun kebijakan yang digullirkan oleh pemerintah serta merta memihak pada kekuatan koorporasi, rakyat diabaikan, sumber daya alam diolah dan diberdayakan bukan demi sebesar-besarnya kemakmuran rakyat tapi demi kepentingan kaum kapital.

Karena tujuannya yang pragmatis maka partai politik juga bisa menggunakan cara yang pragmatis pula, tidak peduli dengan mekanisme ketatanegaraan ataupun kemaslahatan rakyat, bangsa dan negara, yang diutamakan adalah menguasai negara, menjalankannya dan selanjutnya mempertahankannya demi kepentingan kelompoknya sendiri. Sudah menjadi adagium umum dalam ilmu politik bahwa politik adalah seni untuk mendapatkan kekuasaan, tidak peduli dengan cara dan jalan apapun, yang paling penting kekuasaan harus di dalam genggaman. Hal ini akan membuat Indonesia sebagai negara hukum akan jauh dari yang diharapkan, di mana konsep negara hukum menjamin kebebasan warga negara, memisahkan cabang-cabang kekuasaan dan ini akan sulit dilaksanakan karena semua cabang kekuasaan, baik langsung ataupun tidak langsung, sudah berasa dalam genggaman satu kelompok saja.

Ada satu hal yang mengacaukan sistem pemerintahan Indonesia yang menggunakan sistem presidensiil, yaitu fenomena koalisi dalam kekuasaan eksekutif maupun legislatif, padahal fenomena seperti ini hanya dikenal pada sistem parlementer agar kekuasaan kabinet tidak mudah jatuh oleh parlemen. Dengan keadaan ini presiden dalam hal pengangkatan menteri tidak lagi bebas layaknya presiden dalam sistem presidensiil, tapi tersandera oleh kekuatan partai politik anggota koalisi, dan dengan dalih keluar dari koalisi sebuah partai politik bisa saja mempunya daya tawar yang tinggi terhadap presiden dalam menempatkan anggotanya dalam kabinet. Bisa jadi keadaan ini juga disebabkan oleh sistem multipartai yang ada dalam pemilihan umum Indonesia. Sebab, dengan banyaknya partai politik, maka akan sulit mencari atau mendapatkan serta menemukan kekuatan dominan dalam parlemen, sehingga partai politik pengusung presdien akan mncari mitra koalisi dalam parlemen agar kekuatan presiden lebih kuat dari partai politik yang kalah dalam pemilihan presiden.

Kekeliruan lain dari sistem pemerintahan kita adalah diberikannya beberapa hak bagi anggota parlemen, seperti hak angket, hak interpeasi dan hak menyatakan pendapat, yang mana hak-hak ini secara teoritis kebanyakan digunakan dalam sistem parlementer. Dengan hak-hak ini anggota parlemen dapat kapan saja mengintervensi kabinet, memanggil menteri dan bahkan mengeluarkan mosi tidak percaya kepada presiden, yang berujuang pada pemakzulan. Beruntung konstitusi Indonesia mempunyai syarat yang berat dalam hal pemakzulan presiden, yakni selain melalui mekanisme politik, tapi juga melalui mekanisme hukum di Mahkamah Konstitusi.

4. PENUTUP

Penerapan prinsip pemisahan kekuasaan di Indonesia dimulai sejak diamandemennya UUD 1945 pasaca jatuhnya reformasi, sebelum itu Indonesia memakai prinsip pembagian kekuasaan. Sebelum amandemen UUD 1945 kekuasaan rakyat dilaksanakan sepenuhnya oleh MPR, selanjutnya kekuasaan itu baru dipencarkan kepada Presiden/Mandataris MPR sebagai pemegang kekuasaan eksekutif. Kekuasaan legislatif diserahkan kepada DPR, sedangkan kekuasaan Yudikatif berada di tangan Mahkamah Agung. Di samping itu juga ada kekuasaan konsultatif yang diemban oleh Dewan Pertimbangan Agung dan ada BPK.

Setelah perubahan keempat UUD 1945 Indonesia menggunakan prinsip pemisahan kekuasaan, dimana kekuasaan yang ada di tangan rakyat dilaksanakan menurut UUD yang dipisahkan secara langsung ke dalam fungsi-fungsi kekuasaan masing-masing lembaga. Kekuasaan legislatif diserahkan kepada DPR dan DPD, Presiden bertindak sebagai pemegang kekuasaan eksekutif, sedangkan kekuasaan yudikati dilaksanakan oleh Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi serta dibantu oleh Komisi Yudisial.

Pelaksanaan pemisahan kekuasaan dengan mekanisme check and balances di Indonesia secara formil sudah sangat bagus dan konstitusional, namun jika kita lihat dari begitu besarnya peran partai politik maka akan terlihat sebagai pemisahan pura-pura saja. Hal ini karena setiap perekrutan semua cabang kekuasaan, baik secara langsung maupun tidak langsung, akan melibatkan partai politik.

Pelibatan partai politik melalui fraksi-fraksinya di DPR dalam setiap urusan politik dan hukum di Indonesia akan berpotensi menumpuknya atau bergabungnya cabang-cabang kekuasaan legislatif, eksekutif dan yudikatif ke dalam satu tangan saja, baik genggaman individu maupun kelompok tertentu.

Menyikapi hal ini perlu perubahan yang fundamental dalam sistem kepartaian kita, terutama menyangkut kader-kader partai yang sudah duduk di pemerintahan, baik di eksekutif maupun legislatif. Seharusnya elit-elit partai yang telah duduk di pemerintahan tidak lagi mengutamakan kepentingkan partai, tapi kepentingan negara, bangsa dan rakyat yang harus diutamakan. Seorang pemimpin bangsa hendaknya tidak lagi menjadi pemimpin partai, harus lepas baju kepartaian, karena dia dituntut untuk menjadi seorang negarawan. Di samping itu, penggunaan fraksi dalam parlemen sebenarnya memperkuat posisi partai itu sendiri di dalam pemerintahan, sehingga ego kepartaian lebih diutamakan oleh para legislator dibandingkan dengan kepentingan dan kemaslahatan umum, padahal partai hanya sebuah sarana menuju kursi itu, rakyatlah yang menggaji mereka.

Berkaitan dengan sistem pemerintahan, secara yuridis Indonesia menganut sistem pemerintahan presidensiil, hal ini ditandai dengan pemilihan presiden secara langsung, syarat pemakzulan presiden yang begitu berat, presiden tidak dapat membubarkan parlemen dan pengangkatan menteri merupakan hak preogratif Presiden. Namun pada perjalanannya presidensiil ini mengalami perselingkuhan dengan sistem parlementer, yakni fenomena koalisi partai-partai yang mendukung presiden, multi partai perserta pemilu dan supremasi parlemen dengan segal haknya dalam UUD 1945.

Perselingkuhan paling jelas dalam sistem presidensiil Indonesia nampak pada multipartai peserta pemilu, multipartai akan melemahkan presidensiil itu sendiri. Hal ini lebih dikarenakana tidak adanya kekuatan mutlak dalam parlemen akan mengancam posisi presiden, sebab dengan dalih fungsi pengawasan, anggota parlemen yang dari partai politik bukan pendukung presiden akan berusaha menggagalkan segala sesuatu yang akan dilakukan oleh eksekutif atau presiden, sehingga keistimewaan presiden akan berkurang. Bukahkah ciri ekslusif sistem presidensiil adalah superipritas eksekutifnya.

5. DAFTAR PUSTAKA

Anshori, Abdul Ghofur dan Sobirin Malian (edt.), Membangun Hukum Indonesia : Pidato Pengukuhan Guru Besar Ilmu Hukum, Yogyakarta : Kreasi Total Media, 2008;

Asshiddiqie, Jimly, Format Kelembagaan Negara dan Pergeseran Kekuasaan dalam UUD 1945, Yogyakarta : FH UII Press, cet. II, 2005;

…………….., Pokok-pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, Jakarta : Bhuana Ilmu Populer, 2007;

…………….., Konsilidasi Naskah UUD 1945 Setelah Perubahan Keempat, Jakarta : PSHTN UI, 2002;

Budiardjo, Miriam, Dasar-dasar Ilmu Politik, edisi revisi, Jakarta : Gramedia Pustaka Utama, cet. IV, 2010;

Cipto, Bambang , Politik dan Pemerintahan Amerika, Yogyakarta : Lingkar Buku, cet. II, 2007;

Fatmawati, Struktur dan Fungsi Legislasi Parlemen dengan Sistem Multikameral : Studi Perbandingan antara Indonesia dan Berbagai Negara, Jakarta : UI Press, 2010;

Hatta, Mohammad, Menuju Negara Hukum, Jakarta : Idayu Press, 1977;

Huda, Ni’matul, Hukum Tata Negara Indonesia, Jakarta : RajaGrafindo Persada, 2005;

Isra, Saldi, Pergeseran Fungsi Legislasi : Menguatnya Fungsi Legislasai Parlementer dalam Sistem Presidensiil Indonesia, cet. II, Jakarta : RajaGrafindo Paersada, 2010;

Kusnardi, M. dan Bintan R. Saragih, Ilmu Negara, Jakarta : Gaya Media Pratama, 2000;

Lijpart, Arend, Pattern of Majoritarian and Consesus Government in Twenty-One Democraties, New Heaven and London : Yale University Press, 1984;

Mahfud MD, Mohammad, Perdebatan Hukum Tata Negara Pasca Amandemen Konstitusi, Jakarta : RajaGrafindo Persada, 2010;

………………., Politik Hukum di Indonesia, Jakarta : RajaGrafindo Persada, cet. IV, 2011;

Manan, Bagir, Teori dan Politik Konstitusi, Yogyakarta : FH UII Press, cet. II, 2004;

Montesquieu, The Spirit of Law, alih bahasa oleh M. Khoirul Anam, Bandung : Nusa Media, 2007;

Nasution, Adnan Buyung, Demokrasi Konstitusional, Jakarta : Kompas Media Nusantara, 2011;

Pamungkas, Sigit, Perihal Pemilu, Yogyakarta : Lab. JIP dan JIP UGM, 2009;

Purnama, Eddy, Negara Kedaulatan Rakyat : Analisis terhadap Sistem Pemerintahan Indonesia dan Perbandingannya dengan Negara-negara Lain, Bandung dan Malang : Nusa Media dan Imagine Press, 2007;

Rais, Mohammad Amien, Agenda Mendesak Bangsa : Selamatkan Indonesia!, Yogyakarta : PPSK Press, 2008;

Ramses, Andi dan La Bakry (edt.), Politik dan Pemerintahan Indonesia, Jakarta : MIPI, 2009;

Strong, C. F., Konstitusi-konstitusi Politik Modern : Studi Perbandingan tentang Sejarah dan Bentuk, terj. Derta Sri Widowatie, Bandung : Nusa Media, cet. II, 2010;

Suleman, Zulkifli, Demokrasi untuk Indonesia : Pemikiran Politik Bung Hatta, Jakarta : Kompas Media Nusantara, 2010;

Yuda AR, Hanta, Presidensialisme Setengah Hati : dari Dilema ke Kompromi, Jakarta : Gramedia Pustaka Utama, 2010;

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

 

1 Miriam Budiardjo, Dasar-dasar Ilmu Politik, edisi revisi, Jakarta : Gramedia Pustaka Utama, cet. IV, 2010, hlm. 322.

2 Pasal 20A ayat (1) UUD tahun 1945.

3Miriam Budiardjo, Dasar-dasar…., Hlm. 397-398.

4 Bambang Cipto, Politik dan Pemerintahan Amerika, Yogyakarta : Lingkar Buku, cet. II, 2007, hlm. 62.

5 Pasal 22E ayat (3) UUD tahun 1945.

6 Pasal 6A ayat (2) UUD tahun 1945.

7 Sigit Pamungkas, Perihal Pemilu, Yogyakarta : Lab. JIP dan JIP UGM, 2009, hlm. 6.

8 Selain fungsinya sebagai komunikasi politik, sosialisasi politik dan pengatur konflik. Lihat : Miriam Budiardjo, Dasar-dasar…., hlm. 405-416.

9 Pasal 24A ayat (3) UUD tahun 1945.

10 Pasal 24C ayat (3) UUD tahun 1945.

11 Jimly Asshiddiqie, Konsilidasi Naskah UUD 1945 Setelah Perubahan Keempat, Jakarta : PSHTN UI, 2002, hlm. 44.

12 Kenyataan ini sebenarnya lebih kepada asumsi dan kekhawatiran penulis, sebab potensi kearah tersebut mungkin dan sangat mungkin terjadi, walaupun bukti yang konfrehensif belum ditemukan karena ini lebih merupakan fenomena demokrasi. Namun sebagai negara yang menyebutnya negara hukum, Indonesia harus konsisten dengan konsep negara hukum, jangan hanya sebatas formalitas saja, tapi memang secara substantif Indonesia harus melaksanakannya.

13 Lihat : C. F. Strong, Konstitusi-konstitusi Politik Modern : Studi Perbandingan tentang Sejarah dan Bentuk, terj. Derta Sri Widowatie, Bandung : Nusa Media, cet. II, 2010, hlm. 21-52.

14 Mohammmad Hatta sedikit menggambarkan tentang demokrasi konstitusional ini sebagai suatu demokrasi yang segala sesuatu yang menyangkut urusan kenegaraan serta kebijakan-kebijakan yang memberi beban kepada setiap warga negara (pengaturan hak dan kewajiban) harus diatur dengan hukum, termasuk hak-hak warga negara harus diatur dengan jelas dalam Konstitusi. Lihat : Mohammad Hatta, Menuju Negara Hukum, Jakarta : Idayu Press, 1977. Hlm. 12-14.

15 Miriam Budiardjo, Dasar-dasar…., hlm. 107.

16Ibid., Miriam Budiardjo juga menamakan perumusan yuridis prinsip-prinsip ini dengan istilah negara hukum. Meski begitu, Mahfud MD dalam mengomentari penghilangan kata rechstaat dalam UUD 1945 berpendapat, bahwa apa yag tertulis dalam Konstitusi dapat dikesampingkan atau ditinggalkan asalkan dalam rangka menegakkan keadilan. Hal ini menegaskan bahwa konstitusi tidak selalu tertulis tapi juga ada yang tidak tertulis, meskipun tidak ada negara di dunia yang menggunakan konstitusi tertulis semuanya begitupun sebaliknya. Lihat juga : Mohammad Mahfud MD, Perdebatan Hukum Tata Negara Pasca Amandemen Konstitusi, Jakarta : RajaGrafindo Persada, 2010, hlm. 52.

17 Fatmawati, Struktur dan Fungsi Legislasi Parlemen dengan Sistem Multikameral : Studi Perbandingan antara Indonesia dan Berbagai Negara, Jakarta : UI Press, 2010, hlm. 12.

18Ibid., hlm. 13. Lihat juga : Jimly Asshiddiqie, Format Kelembagaan Negara dan Pergeseran Kekuasaan dalam UUD 1945, Yogyakarta : FH UII Press, cet. II, 2005. Hlm. 35-36.

19 Montesquieu, The Spirit of Law, alih bahasa oleh M. Khoirul Anam, Bandung : Nusa Media, 2007, hlm. 191-203.

20Ibid., hlm 192.

21 Mohammad Hatta, Menuju Negara…., hlm. 11.

22 Jimly Asshiddiqie membedakan prinsip pembagian kekuasaan dengan pemisahan kekuasaan. Pembagian kekuasaan mengenal lembaga super body yang melaksanakan kekuasaan rakyat, selanjutnya dari lembaga tersebut kekuasaan didistribusikan kepada lembaga yang ada di bawahnya. Sedangkan pemisahan kekuasaan bersifat horizontal dan kedaulatan rakyat dipisahkan ke dalam lembaga-lembaga negara yang dibentuk berdasarkan konstitusi. Lihat : Jimly Asshiddiqie, Format Kelembagaan….., hlm. 35.

23 Walaupun sebenarnya dalam pembuatan UU tidak hanya sebatas check and balances antar cabang kekuasaan saja, namun juga diperlukan double check intra-parelemen, yakni saling kontrol dua kamar dalam parlemen tersebut. Lihat : Pidato pengukuhan guru besar Prof. Dr. Dahlan Thaib, SH., “Menuju Parlemen Bikameral (Studi Konstitusional Perbahan ketiga UUD 1945)”, disampaikan pada Rapat Senat Terbuka Universitas Islam Indonesia Yogyakarta. dalam Abdul Ghofur Anshori dan Sobirin Malian (edt.), Membangun Hukum Indonesia : Pidato Pengukuhan Guru Besar Ilmu Hukum, Yogyakarta : Kreasi Total Media, 2008, hlm. 196-197. Lebih lanjut mengenai check and balances secara ringkas juga dapat dilihat pada : Ni’matul Huda, Hukum Tata Negara Indonesia, Jakarta : RajaGrafindo Persada, 2005, hlm. 97-107.

24 Pasal 24C UUD tahun 1945 juga memberikan kewenangan kepada MK untuk memutus dugaan pelanggaran oleh Presiden yang disangkakan oleh DPR. Lihat : Jimly Asshiddiqie, Pokok-pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, Jakarta : Bhuana Ilmu Populer, 2007, hlm. 581-613.

25 Miriam Budiardjo, Dasar-dasar…, hlm. 297.

26 Saldi Isra, Pergeseran Fungsi Legislasi : Menguatnya Fungsi Legislasai Parlementer dalam Sistem Presidensiil Indonesia, cet. II (Jakarta : RajaGrafindo Paersada, 2010), hlm. 26.

27Ibid., hlm. 31.

28 Hanta Yudha, Presidensialisme Setengah Hati : Dari Dileme ke Kompromi, (Jakarta : Gramedia Pustaka Utama, 2010), hlm. 10.

29Ibid., hlm. 12.

30 Arend Lijpart, Pattern of Majoritarian and Consesus Government in Twenty-One Democraties, (New Heaven and London : Yale University Press, 1984), hlm. 72.

31 Saldi Isra, Pergeseran Fungsi Legislasi.., hlm. 40.

32 Miriam Budiardjo, Dasar-dasar…, hlm. 404.

33 Kusnardi, M. dan Bintan R. Saragih, Ilmu Negara, Jakarta : Gaya Media Pratama, 2000. Hlm. 267.

34Ibid., hlm. 268.

35 Pada awal perkembangannya ada yang dinamakan caucus party, yakni kelompok-kelompok politik dalam parlemen yang demi kepentingan politiknya ke luar dari parlemen ke masyarakat untuk mendapatkan dukungan politik untuk kelompok mereka. Lihat : Miriam Budiardjo, Dasar-dasar…, hlm. 398.

36 Amien Rais menyebut korporasi besar, pemerintah, perbankan dan lembaga keuangan internasional, militer, media massa, intelektual pengabdi dan elite inlander sebagai unsur pendukung korpotokrasi, yakni pemerintahan yang dikendalikan oleh perusahaan-perusahaan besar, biasanya multinasional, demi kepentingan mereka sendiri. Lihat Mohammad Amien Rais, Agenda Mendesak Bangsa : Selamatkan Indonesia!, Yogyakarta : PPSK Press, 2008, hlm. 81-174.

 

Prospek dan Tantangan Penegakan Hukum Progresif

1. PENDAHULUAN

Indonesia merupakan sebuah negara yang unik, di negara ini berdiri kokoh sistem hukum Eropa Kontinental yang diwariskan oleh Kolonial Belanda. Sebelum penjajahan belanda di Indonesia, bangsa Indonesia telah terlebih dahulu menggunakan sistem hukum chthonic yang hidup di gugusan kepulauan Nusantara.¹ Terma hukum Chthonic dimaksudkan untuk menyebut hukum asli dari masyarakat Indonesia, Edward Goldsmith menggambarkan terma chthonic sebagai kehidupan yang harmoni antara manusia dan bumi. Selain sistem hukum asli, hukum Islam juga mewarnai perkembangan hukum di gugusan Nusantara, hukum ini yang berkembang serentak dengan agama Islam, disebarkan melalui jalur perdagangan dan hidup di bawah legitimasi beberapa kerajaan Islam di Indonesia.² Al-Quran sebagai kitab suci umata Islam juga mengatur dan berisi pedoman bagi manusia dalam hidup bermasyarakat dan bernegara.³

Menapaki perjalanan panjang sebuah negara, pada tahun 1998 Indonesia memasuki orde Reformasi yang ditandai dengan jatuhnya rezim Soeharto. Periode awal reformasi Indonesia melakukan amandemen Konstitusinya yang dilakukan sampai empat kali perubahan. Perubahan ini tidak hanya melahirkan beberapa Lembaga Negara baru, namun yang paling fundamental adalah berubahnya negara hukum Indonesia yang dahulunya berorientasi pada sistem hukum civil law beralih pada sistem hukum campuran, peralihan ini dapat dilihat dalam UUD 1945 setelah perubahan yang menghilangkan kata rechstaat pada pasal 1 ayat (3). Penghilangan kata rechstaat ini berakibat pada Indonesia tidak lagi secara utuh memakai sistem hukum eropa kontinental, namun lebih beragam dan membuka peluang bagi sistem hukum lain masuk ke dalamnya.

Civil law merujuk pada sistem hukum yang diturunkan dari hukum Romawi kuno dan pertama kali diterapkan di Eropa berdasarkan jus civile Romawi, secara terminologi civil law merupakan hukum privat yang dapat di aplikasikan terhadap warga negara dan di antara warga negara, di dalam batasan negara dalam konteks domestik. Sistem hukum ini juga disebut jus quiritum,⁴ dan memiliki kecenderungan kodifikasi yang sama.

Code atau Undang-undang dalam sistem civil law merupakan sekumpulan klausa yang berisikan prinsip-prinsip hukum secara umum yang otoritatif, konfrehensif dan sistematis, yang dimuat dalam kitab atau bagian yang disusun secara logis sesuai dengan hukum yang diperlukan. Ciri utama dari sistem ini, selain kodifikasi hukum, adalah peraturan perundang-undangan merupakan pedoman utama dalam menegakkan hukum, hakim hanya sebatas alat penegakan hukum dan hukum harus dibuat dan disahkan oleh lembaga yang berwenang.⁵ Sistem hukum civil law dipengaruhi oleh Mazhab Filasafat Hukum Positivisme, menurut pandangan mazhab ini bahwa hukum diciptakan dan dibelakukan oleh orang-orang tertentu di dalam masyarakat yang mempunyai kewenangan untuk membuat hukum.⁶

Pemakaian positivisme hukum ini mengundang banyak permasalahan di kemudian hari, ketika masyarakat yang dinamis selalu berubah dan orang yang berwenang untuk membuat hukum tidak mempunyai kepekaan melihat perubahan yang tejadi dalam masyarakat. Hukum itu ada untuk masyarakat, begitupun tujuan dari hukum, yaitu untuk menciptakan ketertiban dan kenyamanan bagi masyarakat. Menjadi sebuah permasalahn yang besar ketika hukum yang seyogyanya melayani mayarakat tapi malah masyarakat yang dipaksa mengikuti kehendak hukum, dengan beralasan menegakakkan kepastian hukum, masyarakat dipaksa mengikuti apa yang diperintahkan undang-undang, para hakim, jaksa dan polisi menerapkan hukum secara harfiah saja dari muatan undang-undang tapi tidak mencoba untuk menginterpretasi peraturan itu dengan begitu rupa agar keadilan yang menjadi tujuan utama penegakan hukum.

Penegakan hukum secara formal dan rasional belum tentu akan mendatangkan kebahagiaan bagi masyarakat, karena pelaksanaan hukum secara formal akan menimbulkan anggapan dari para penegak hukum bahwa jika hukum telah ditegakkan sesuai undang-undang maka keadilan telah dilaksanakan. Lebih jauh lagi keadilan yang diinginkan oleh seseorang sebenarnya adalah keadilan yang substantif, bukan keadilan prosedural seperti yang tertera di dalam undang-undang saja. Hukum bukanlah persoalan rasional atau formal, tapi lebih jauh ingin menegakkan keadilan demi kebahagiaan manusia.⁷

Keadilan prosedural ini berawal dari tawar-menawar antara hukum dan prosedur, sering disebut sebagai historic bargain of automous law atau tawar menawar hukum otonom. Pengadilan setuju menyerahkan kebijakan keadilan substantif kepada pihak lain, sebagai gantinya pengadilan diberi kekuasaan untuk menentukan prosedurnya sendiri, yaitu syarat-syarat untk mendapatkan akses ke dan cara berpartisipasi dalam proses hukum.⁸ Dengan kekuasaan ini, pengadilan dapat mengajukan tuntutan bahwa siapapun yang menggugat otoritas hukum harus melakukannya dengan cara yang taat asas dengan keteraturan hukum.

Pemahaman tentang hukum yang melaksanakan keadilan hukum secara prosedural ini banyak mendapatkan kritik, kritik bermula karena anggapan bahwa hukum untuk manusia. Hukum pada dasarnya bertujuan untuk kedamaian dan tertib manusia, hukum formil hanyalah cara atau metode, substansinya hukum tetaplah demi kebahagiaan manusia. Hukum tidak saja diartikan proses peradilan semata, tapi lebih ditekankan pada keberhasilan untuk mencapai tujuan hukum, atau dengan kata lain menekankan pada efisiensi.⁹

Sebagai contoh, Jepang sangat terkenal dengan masyarakatnya yang anti litigasi dalam menyelesaikan permasalahan. Bentuk yang paling menonjol dalam penyelesaian pertikaian di Jepang adalah dengan sarana di luar pengadilan, perbaikan hubungan dan konsiliasi. Proses perbaikan hubungan di mana kedua pihak yang bertikai duduk berunding dan mencapai satu titik di mana mereka dapat setuju dan menciptakan hubungan yang harmonis kembali.¹⁰

Prof. Satjipto Rahardjo menggagas suatu teori hukum baru di Indonesia, yaitu teori hukum progresif, inti dari teori ini bahwa hukum adalah suatu institusi yang bertujuan mengantarkan manusia kepada kehidupan yang adil, sejahtera dan membuat manusia bahagia.¹¹ Gagasan hukum progresif muncul karena keprihatinan terhadap hukum Indonesia, dikatakan bahwa sistem hukum Indonesia adalah satu yang terburuk di dunia. Prof. Tjip lebih menekankan menemukan keadilan di mana saja, tidak mutlak hanya di pengadilan, karena keadilan ada di mana-mana.¹² Pada intinya pemikiran hukum progresif menekankan bahwa hukum harus kembali pada filosofi dasarnya, yaitu hukum untuk manusia.¹³

Kritikan paling tajam terhadap legalisme hukum oleh pemikiran hukum progresif ditujukan kepada perumusan hukum dengan teks. Menurut pemikiran Prof. Tjip, tuntutan perumusan hukum ke dalam teks bisa menyebabkan hukum terjebak pada persoalan kebahasaan dan dengan demikian memasuki permainan kebahasaan. Kalau hukum itu dituntut untuk membuat rumusan-rumusan, maka pada waktu yag sama hukum sama dengan ditakdirkan untuk gagal menjalankan tugas tersebut. Dalam perspektif ini hukum sudah cacat sejak lahir, inilah tragedi hukum, masyarakat diatur oleh hukum yang cacat karena ketidakmampuannya untuk merumuskan dengan tepat hal-hal yang ada di masyarakat. Maka masyarakatpun diatur oleh hukum yang cacat sejak awal.¹⁴

Indonesia yang telah berabad-abad memakai sistem hukum positivistik, karena pengaruh kolonialisme, corak hukumnya lebih pada legal-dogmatik. Penyelesaian masalah dan keadilan hanya dapat dilakukan di pengadilan, hakim dan penegak hukum lainnya bertindak atas nama peraturan. Sedangkan pemikiran Hukum progresif yang menggagas pencarian keadilan di mana saja, di mana ada keadilan di situlah ada hukum. Lalu bagaimana dengan kepastian hukum jika sistem hukum Indonesia melaksanakan hukum progresif seperti pemikiran Prof. Satjipto Rahardjo? Kalau keadilan diterapkan di mana saja, institusi negara hanyalah sebagai penjaga malam, bukankah hal ini akan berakibat pada ketidak pastian hukum.

Di samping itu, jika secara baku hukum diartikan dengan sempit, seperti hukum adalah Undang-undang dan keadilan hanya di pengadilan, akan timbul suatu permasalahan yang paling akut dalam hukum, yaitu hukum akan cacat karena bisa jadi hukum yang ada dalam peraturan tidak bisa menjawab tantangan zaman dan dinamika yang berkembang dalam masyarakat.

Permasalahn itu perlu diselesaikan dengan dialektika intelektual, agar nantinya hukum Indonesia bisa mencapai tujuan dari hukum itu sendiri, yaitu menciptakan ketertiban dalam masyarakat dan memberikan rasa damai.

2. POSITIVISTIK, CIVIL LAW DAN HUKUM PROGRESIF

Pada hakekatnya hukum mengandung sesuatu ide dan konsep yang abstrak, termasuk bastrak adalah ide tentang keadilan, kepastian hukum dan kemanfaatan sosial. Apabila bicara tentang hukum maka sekaligus juga bicara tentag penegakan ide dan konsep yang abstrak tersebut. Dirumuskan secara lain, penegakan hukum merupakan sesuatu untuk mewujudkan ide menjadi kenyataan.¹⁵ Penegakkan hukum bertujuan untuk menegakkan keadilan bagi rakyat, maka diaturlah cara serta mekanisme tertentu dalam mendapatkan keadilan tersebut.

Aliran teori hukum murni berpendapat, bahwa norma memberikan arahan atau ancangan pada manusia dalam bertindak. Hukum positif merupakan sebuah tatanan normatif yang mengatur sikap tindak manusia dalam cara tertentu.¹⁶ Norma adalah sebuah pernyataan mengenai apa yang seharusnya dilakukan dalam keadaan tertentu, norma yang berlaku akan tergantung dengan norma yang ada diatasnya, yaitu grundnorm.

Aliran positivisme yuridis menyatakan hukum hanya ditangkap sebagai aturan yuridis. Hukum yang sah adalah hukum yang dibuat oleh negara, jika hukum telah dibuat oleh negara maka rakyat wajib mematuhinya, jika tidak dipatuhi akan menerima sanksi. Adil atau tidak bukanlah persoalan, relevan atau tidak bukanlah urusan hukum, yang penting adalah sah atau tidaknya secara yuridis. Hukum bukanlah dasar dalam kehidupan sosial, bukan pula bersumber dari jiwa bangsa, tapi hukum itu ada karena bentuk positifnya dari yang berwenang.¹⁷ Penganut kuat aliran ini adalah John Austin.

Hans Kelsen, seperti Austin sebagai pendahulunya, mengatakan bahwa norma adalah perintah. Perintah merupakan suatu pernyataan kehendak dari seseorang yang objeknya adalah perbuatan dari seseorang lainnya.¹⁸ Perintah adalah suatu pernyataan kehendak seseorang, berbeda dengan permohonan, berbentuk suatu keharusan. Terminologi ini sangat terpengaruh dengan filsafat hukum yang bermazhab positivistik, di mana pandangan mazhab ini bahwa hukum akan valid jika dibuat oleh pihak yang berwenang. Namun demikian, teori hukum murni berbeda dengan mazhab positivistik dalam hal kemurnian hukum. Teori hukum murni menganggap hukum bebas nilai, hukum hanyalah hukum, sedagkan mazhab hukum positivistik masih memberikan ruang pada nilai, agama serta sosiologi dalam ilmu hukum.

Aliran positivistik sangat mempengaruhi keluarga hukum Eropa-Kontinental, atau yag lebih dikenal dengan sistem civil law, hingga akhirnya berpengaruh juga pada sistem hukum Indonesia. Civil law dikembangkan dari hukum-hukum yang tertuang dalam Corpus Iuris Civilis yang dikodifikasi pada masa Kaisar Iustianus. Sistem hukum ini berkembang dari Romawi, terus diikuti oleh Jerman dan selanjutnya Perancis, karena Belanda pernah menjadi jajahan Perancis pada masa Napoleon Bonaparte maka Belanda pun memakai sistem hukum ini, akibat kolonialisme Belanda di Indonesi, maka Indonesia juga penganut sistem hukum civil law.¹⁹

Ciri-ciri utama dari sistem civil law adalah hukum berbentuk peraturan-perturan yang dibuat oleh legislatif, hakim atau pengadilan hanyalah membuat keterangan terhadapt undang-undang atau sebagai corong undang-undang saja, tidak ada istilah judge made law.²⁰ Umumnya peraturan dalam sistem hukum ini selalu dikodifikasi, tidak mengenal dualisme hukum, hukum yang berlaku adalah hukum yang dibuat oleh pemerintah. Semenjak suatu peraturan telah disahkan, maka saat itu juga hukum yang termaktub dalam peraturan tersebut dinyatakan berlaku bagi umum.²¹

Walaupun di Indonesia ada sistem hukum lain selain civil law, yang berlaku adalah hukum yang ditetapkan oleh pemerintah. Hukum adat yang telah hidup beribu-ribu tahun yang lalu dalam masyarakat Indonesia hanya menjadi hukum kedua setelah hukum positif nasional. Kendati demikian, sesungguhnya di tengah masyarakat Indonesia yang majemuk sebenarnya hukum adat masih dipertahankan menurut kebiasaan masing-masing daerah, meskipun kemudian akan terjadi dualisme hukum, satu sisi hukum nasional diberlakukan demi kepastian hukum namun sisi lainnya hukum adat juga diberlakukan demi keharmonisan.

Hukum adat pada umumnya tidak berbentuk positif, bersifat interaksionalis dan masih kaburnya batasan das sein dan das sollennya, hukum adat juga lebih tersirat dari pada tersurat. Secara umum Unger mendefinisikan hukum adat merupakan setiap pola interaksi yang muncul berulang-ulang di antara banyak individu dan kelompok, diikuti pengakuan yang relatif eksplisit dari kelompok dan individu tersebut bahwa pola-pola interaksi demikian memunculkan ekspektasi perilaku timbal-balik yang harus dipenuhi.²²

Pemikiran hukum progresif yang dicetus oleh Prof. Satjipto Rahardjo, seorang Guru Besar Emiritus Fakultas Hukum Universitas Diponegoro, mencoba untuk membongkar tradisi civil law yang statis tersebut. Pemikiran hukum progresif bertolak dari fungsi hukum sebagai pelayan manusia, bukan sebaliknya. Titik tolak pemikiran hukum progresif adalah prilaku (behaviour), bukan logika semata.²³ Manusia memegang peran utama dalam hukum, sejarah hukum penuh dengan jejak-jejak pergulatan manusia untuk menemukan tatanan yang ideal.²⁴

Perubahan hukum demi tujuan utama mengatur hidup manusia mutlak diperlukan, hal ini dilakukan karena hukum yang tertulis telah mengalami kesenjangan.²⁵ Kesenjangan ini disebabkan oleh sarana yang dilakukan oleh manusia dalam mencapai tujuan hukumnya, yaitu kekakuan hukum tertulis yang tidak dapat menyesuaikan diri dengan perubahan masyarakat. Hukum tertulis yang statis ini tidak dapat melepaskan diri dari bahan-bahan yang diaturnya, sedangkan bahan-bahan yang diaturnya selalu berubah dan ini dari hukum tertulis tersebut tetap dan tidak berubah, maka kesenjangan itupun terjadi. Sehingga terdapat suatu ketimpangan yang mencolok antara hukum di satu pihak dan masyarakat di lain pihak mengenai perbuatan yang seharusnya dilakukan.

Intisari dari pemikiran hukum progresif yaitu hukum merupakan suatu institusi yang bertujuan mengantarkan manusia kepada kehidupan yang adil, sejahtera dan membuat manusia bahagia.²⁶ Hal yang paling penting didapatkan dari hukum adalah bagaiana tujuan-tujuan hukum itu dapat tercapai, hukum hanyalah sebatas sarana untuk mendapatkan keadilan. Penegakan hukum, menurut teori ini, bukanlah menjalankan hukum sebagaimana mestinya, akan tetapi lebih pada cara sosiologis sebagai bentuk alternatif untuk mencapai tujuan hukum yang berbentuk keadilan dengan pertimbangan efisiensi.²⁷

Dikatakan bahwa profesional hukum yang menguasai bisnis lawyering dibuat tertidur nyenyak dengan posisi pikiran hukum dominan. Prof. Tjip mengusulkan suatu pendekatan dan metodologi lain selain dari hukum yang dominan dalam mendapatkan keadilan, karena pikiran dominan ini dianggap telah gagal menyembuhkan krisis hukum yang dialami Indonesia. Krisis hukum yang dimaksud adalah kehilangan pamor hukum sebagai pemberi keadilan yang disebabkan hukum tidak lagi menata dan mengendalikan proses ekonomi, sosial, politik dan sebagainya, tapi lebih sebagai alat kepentingan dan kekuasaan. Kerja hukum tidak lagi otentik.

Hukum progresif berpandangan bahwa hukum ada kaitannya dengan perubahan sosial, maka hukum mempunyai dua tujuan, yaitu hukum sebagai sarana pengendalian sosial dan sebagai sarana social engineering.²⁸ Sebagai pengendali sosial, hukum bertugas untuk mempertahankan suatu tertib atau pola yang telah ada. Sedangkan fungsinya sebagai social engineering, hukum digunakan sebagai alat untuk melakukan perubahan dalam masyarakat, fungsi ini lebih dinamis dibandingkan dengan fungsi sebelumnya.

3. PROBLEMATIKA PENEGAKAN HUKUM

Apapun faham, teori ataupun mazhabnya, hukum ditegakkan tetaplah mempunyai tujuan yang mulia, yaitu demi ketertiban serta kedamaian manusia untuk mendapatkan keadilan yang substantif. Penegakkan hukum memanglah menjadi persoalan klasik sejak manusia diciptakan, entah itu prosedurnya maupun bentuknya.

Penegakan hukum positif di Indonesia dimulai secara resmi sejak diberlakukannya Op Heid Beleid der Regering van Nederlands-Indie pada tahun 1854, yaitu satu setengah abad yang lalu.²⁹ Supremasi hukum merupakan titik tolak penegakan hukum positiv, maka hukum adalah di atas segala-galanya.

Berdadarkan cirinya yang dibuat oleh legislatif, maka hukum positif merupakan produk politik, karena lagislatif lahir dari proses politik. Sebagai produk politik, maka hukum amat kental dengan kepentingan, rasanya pandangan equality before the law akan sulit diterapkan, sebab logika politik adalah harus ada yang berkuasa dan ada yang dikuasai. Akibatnya hukum akan memandang status sosial subjek hukum, penegakakan hukumpun akan mengalami diskriminasi terhadap manusia itu sendiri.³⁰

Para penguasa di sisi yang mengatur dan diuntungkan, sisi pinggirannya manusia yang lemah. Bentuk seperti ini mengakibatkan hukum dijadikan sebagai alat rekayasa untuk manipulasi sosial, hukum dijadikan oleh kelompok yang berkepentingan untuk mengendalikan negara demi kepentingannya sendiri.³¹ Maka hukum akan menjadi otoritatif, objektif bukan dibuat untuk merumuskan kebaikan menurut konsepsi negara atau masyarakat secara umum.

Adalah salah jika beranggapan bahwa kepatuhan terhadap hukum sama dengan kesadaran hukum, kepatuhan hukum lebih disebabkan oleh keterpaksaan karena ada institusi negara yang memaksanya, sedangkan kesadaran hukum lahir dari dalam jiwa yang ikhlas untuk mengikuti hukum yang diyakininya benar. Kepatuhan terhadap hukum karena terpaksa bisa jadi akan berubah jika subjek hukum mempunyai kekuatan dan legitimasi untuk melanggarnya, sedangkan kesadaran akan hukum berlaku untuk selamanya karena subjek hukum menerima hukum dengan ikhlas.

Sebagai contoh, seorang pengendara sepeda motor akan memakai seluruh atribut tertib lalu lintas seperti helm, kaca spion dan lain sebagainya, jika akan melewati Pos Polisi atau saat ada razia tertib lalu lintas karena takut ditilang. Namun di tempat lain, dengan orang yang sama, pengendara tersebut dengan sadar melepaskan semua atribut tersebut karena dia merasa tidak akan ditilang, sebab tidak ada polisi yang akan menangkapnya. Deskripsi tersebut merupakan kepatuhan hukum, bukan kesadaran hukum. Jika pengendara tersebut sadar hukum, maka dia akan tetap menggunakan seluruh atribut itu demi keselamatannya dalam berkendara, dimanapun dia berkendara, baik ada polisi atau tidak. Tujuan dari peraturan mewajibkan memakai helm dan spion demi keselamatan pengendara itu sendiri.³²

Di samping itu, masyarakat yang merupakan subjek utama hukum, sangatlah dinamis, karena sebagai makhluk sosial maka manusia akan selalu berubah. Di satu sisi hukum positif bersifat statis dan baku, maka hukum pada saatnya nanti akan tidak sesuai lagi dengan perkembangan masyarakat. Belum lagi permasalahan yang muncul tentang miskin kepekaan yang dialami oleh para pembuat peraturan,³³ para legislator membuat undang-undang hanya sebatas mengejar target Program Legislasi Nasional, bukan berdasarkan substansi dari tujuan pembuatan peraturan itu sendiri, masyarakat yang menjadi subjek peraturan itu tidak dijadikan pertimbagan, sehingga bertambah cacatlah hukum yang dilahirkan.

Mengenai kekakuan prosedural legalistik hukum positif, Lawrence M. Friedman menyatakan hukum bukanlah satu-satunya yang bisa memberikan hukuman atau imbalan, masih ada keluarga, teman-teman, rekan kerja dan seluruh subjek hidup masyarakat.³⁴ Salah penilaian jika menganggap hukum adalah segala-galanya, manusia yang menjadi subjek hukum bukanlah mesin, tapi makhluk sosial yang memiliki ide dan nilai sendiri. Di samping itu, manusia bukanlah sesuatu yang statis, tapi makhluk yang dinamis, bisa saja sanksi yang aka dijatuhkan oleh hukum diarahkan pada hal tertentu.³⁵

Hukum formal legalis yang prosedural biasanya mendengungkan slogan persamaan hukum, namun pada pralteknya hukum formal sulit memberikan keadilan bagi masyarakat yang lemah, sebab kelas yang lebih kaya akan lebih diperhatikan.³⁶ Pemberlakuan hukum dengan karakter informal yang lebih luas, dengan menegedepankan pemenuhan fungsi hukum sebagai sumber keadilan, maka hukum akan berfungsi sebagaimana mestinya.

Transformasi sosial manusia Indonesia yang begitu cepat akan sulit terkejar oleh hukum positif yang kaku, maka hukum terkesan tidak bisa berfungsi sebagaimana mestinya, sehingga boleh dikatakan hukum telah gagal menjalankan perannya sebagai pengatur pranata masyarakat. Kekakuan hukum menyebabkan sulitnya keadilan ditegakkan, karena dia tidak dapat lagi menentukan hukuman ataupun kewajiban yang semestinya dan dengan layak sebab dalam setiap tata kebijakan semuanya telah diatur secara terperinci oleh peraturan tertulis, kalaupun ada inisiatif untuk mengubahnya akan memerlukan dana, tenaga dan waktu tambahan sehingga hukum akan jauh dari kata efektif, efisien serta terkesan boros anggaran. Pada akhirnya apa yang tidak tertulis bukanlah hukum. Inilah apa yang disebut hukum cacat oleh pemikiran hukum progresif.

Penegakan hukum yang kaku bisa mengarah pada penegakan hukum yang refresif, Durkheim menggambarkan hukum refresif biasanya ditegakkan pada masyarakat mekanis. Masyarakat mekanis merupakan masyarakat yang dibentuk secara paksa dengan mekanisme tertentu. Hal ini akan menimbulkan hukuman yang berat terhadap pelanggaran, walaupun hukuman itu tidak sesuai dengan kejahatan yang dilakukan, konsep hukum ini akan melahirkan ketidakseimbangan penghukuman dalam hukum pidana.³⁷ Hukum seperti ini juga disebut sebagai tindakan sosial strategi, di mana satu pihak ingin pihak lain melakukan apa yang dia inginkan, usaha mempengaruhi pihak lain ini bisa dilakukan dengan cara memaksa atau memberlakukan sanksi.³⁸ Tindakan hukum yang seperti ini tidak berdasarkan atas pemahaman bersama tentang keadilan, apa yang adil menurut masyarakat belum tentu keadilan menurut pemerintah, jadinya hukum yang adil hanyalah hukum menurut perspektif pembuat peraturan, yatu pemerintah.

Sebenarnya banyak sekali kelemahan hukum positif dalam sistem hukum, khususnya dalam sistem hukum Indonesia, namun ada juga kelebihan yang dimilikinya. Kelebihan utama hukum positif terletak pada kepastian hukumnya, hukum memiliki suatu standart tertulis dan manusia tidak bisa lepas dari keterikatan terhadap hukum tersebut. Pada kepastian hukum inilah sebenarnya terletak kelemahan dari pemikiran hukum progresif.

Hukum progresif menganggap bahwa keadilan tidak hanya di pengadilan, tapi ada di mana-mana, dan itulah kelebihan utama dari pemikiran hukum progresif. Anggapan ini bisa menjerumuskan jika diartikan secara artifisial dan tidak bertanggung jawab, sebab pemberian diskresi yang berlebihan akan menyebabkan hukum akan kehilangan fungsinya sebagai kontrol sosial. Hukum tidak dapat lagi mengatur masyarakat karena penafsiran yang bebas terhadap keadilan, maka jadilah suatu struktur sosial kembali pada hukum rimba, siapa kuat dia yang menang karena aturan bersifat flleksibel.

Penegakan hukum berdasarkan perubahan dalam masyarakat juga bisa berakibat pada sulitnya keteraturan itu diciptakan, sebab masyarakat selain mempunyai sifat selalu berubah, juga terbentuk dari banyak entitas dan unsur serta bersifat majemuk tentang pemahaman keadilan. Kondisi ini akan melahirkan hukum yang bisa melahirkan ketimpangan juga, karena hukum yang berlaku adalah kehendak mayoritas, maka akan terjadi terhadap diskriminasi terhadap kelompok mayoritas. Keadaan ini lahir disebabkan hukum hanya melihat perubahan makro, sedangkan perubahan yang mikro diabaikan begitu saja karena penelitian dalam ilmu sosial hanya melihat gejala, sedangkan gejala yang tampak pada perubahan itu adalah gejala yang umum.

Pemberian diskresi yang luas, sehingga aparat hukum dapat berbuat selalu fleksibel, adaptif dan selalu mawas diri. Pada posisi ini akan terjadi kekaburan tanggung jawab yang harus diemban oleh penegak hukum, karena mereka telah kehilangan kepastian. Dengan demikian, hukum progresif bisa berakibat pada berubahnya hukum menjadi suatu yang bersifat oportunis, yaitu adaptasi yang tidak terarah terhadap berbagai peristiwa dan tekanan.

Jean Jacque Rousseau dalam Du Contracy Social mengatakan, bahwa jika hanya menuruti nafsu naluriah berarti perbudakan, sedangkan kepatuhan terhadap hukum yang kita tentukan untuk diri kita sendiri adalah kebebasan.³⁹

4. PENUTUP

Setiap ilmu atau teori pasti memiliki kelebihan dan kekurangan, biasanya kekurangannya terletak tidak jauh dari kelebihannya itu sendiri. Begitupun pemahaman hukum positif di Indonesia dan pemikiran hukum progresif, masing-masing mempunyai kelebihan sekaligus kekurangan, dan kekurangan dari masing-masing pemikiran hukum ini terletak pada kelebihannya juga.

Hukum positif mempunyai kelebihan karena dibukukan dan baku, sehingga sulit hukum untuk dimanipulasi karena setiap aturan sudah tertera dengan jelas di atas kertas. Kelebihan lainnya adalah hukum positif lebih sistematis karena telah terkodifikasi, sehingga membutuhkan prosedur khusus dalam penegakannya. Namun kekurangannya juga terletak pada kodifikasinya, sebab hukum yang telah terkodifikasi akan bersifat kaku, sehingga sulit untuk menyesuaikan diri dengan perubahan dalam masyarakat. Disamping itu, karena sangat prosedural, hukum positif juga dinilai lamban dalam memberikan keadilan pada manusia, sehingga sebelum mendapatkan keadilan, seorag pencari keadilan harus membayar ongkos mahal dari keadilan itu. Maka timbul suatu anekdot “mencari seekor kambing yang hilang harus dibayar dengan seekor sapi”.

Pemikiran hukum progresif yang bertolak pada pengertian bahwa hukum untuk manusia menjadikan manusia sebagai tujuan penegakan hukum yang utama. Kepastian hukum yang dianggap tidak adil, pada konteks tertentu, dapat diabaikan asalkan bisa menemukan keadilan dengan metode yang lain. Itinya keadilan tidak hanya berada di pengadilan dan yang tertulis dalam Undang-undang, tapi keadilan berada di mana-mana. Kelemahan pemikiran hukum progresif ini ialah pada sifatnya yang fleksibel, terlalu adaptif, sehingga akan mengundang kekaburan tanggung jawab bagi aparat penegak hukum. Adaptasi hukum yang digagas hukum progresif akan menyebabkan adaptasi yang tidak terarah, yaitu akan sukar memilah tekanan yang baik dan buruk, karena konsepnya lebih diarahkan pada gejala perubahan sosial.

Prospek yang dimiliki hukum progresif di Indonesia karena masyarakat Indonesia sangatlah plural, baik hukum maupun gejala sosialnya, hal ini memungkinkan pemikiran hukum progresif sesuai dengan typikal masyarakat Indonesia yang lebih mengutamakan harmonis dan mendahulukan penerapan keadilan yang sebenarnya, bukan keadilan yang sesuai peraturan.

Setiap prospek yang dimiliki oleh sesuatu hal, tentunya tantangannya juga mengiringinya. Tantangan paling utama terhadap penegakan hukum progresif sebenarnya datang dari mengakarnya civil law yang positivistik dalam sistem hukum Indonesia, di mana sistem hukum Indonesia lebih mementingkan penegakan hukum yang berdasarkan kepastian hukum daripada menerapkan keadilan. Di samping itu, masyarakat Indonesia ke pengadilan bukanlah untuk mencari keadilan, namun lebih pada untuk memenangkan perkara yang lebih parahnya hal ini diikuti oleh para penegak hukum (Polisi, Jaksa, Pengacara dan Hakim).

Menurut saya, penegakan hukum di Indonesia harus diarahkan untuk menegakkan keadilan dengan cara menjalankan kepastian hukum yang bermanfaat untuk masyarakat demi tercapainya kesejahteraan sosial bagi seluruh masyarakat Indonesia. Apapun model penegakan hukum, harus berorientasi pada nilai-nilai keadilan dan bertujuan demi kesejahteraan rakyat, karena hukum bukan hanya untuk ketertiban maupun kedamaian, tapi semuanya akan bermuara pada kesejahteraan yang hakiki dan kesejahteraan secara umum.

5. DAFTAR PUSTAKA

Abdullah, Amin, Studi Agama : Normativitas atau Historisitas?, Yogyakarta : Pustaka Pelajar, cet. IV, 2004.

Arinanto, Satya dan Ninuk Triyanti (ed.), Memahami Hukum : Dari Konstruksi sampai Implementasi, Jakarta : RajaGrafindo Persada, 2009.

Cahyadi, Antonius dan E. Fernando M. Manullang, Pengantar ke Filsafat Hukum, Jakarta : Kencana, cet. II, 2008.

Cruz, Peter De, Perbandingan Sistem Hukum : Civil Law, Common Law dan Socialist Law, alih bahasa Nurulita Yusron, Bandung dan Jakarta : Nusa Media dan Diadit Media, 2010.

Edkins, Jeny, dan Nick Vaughan Williams, Teori-teori Kritis : Menantang Pandangan Utama Studi Politik Internasional, terj. Teguh Wahyu Utomo, Yogyakarta : Baca, 2010.

Friedman, Lawrence M., Sistem Hukum : Perspektif Ilmu Sosial, terj. M. Khozim, Bandung: Nusa Media, cet. III, 2009.

Gunawan, Ahmad dan Munawar Ramadhan, Menggagas Hukum Progresif, Yogyakarta dan Semarang : Pustaka Pelajar, IAIN Wali Songo dan Program Doktor Ilmu Hukum Undip, 2006.

Hart, H.L.A., Law, Liberty and Morality, terj. Ani Mualifatu Maisah, Yogyakarta : Genta Publishing, 2009.

Kelsen, Hans, Teori Umum tentang Hukum dan Negara, terj. Raisul Muttaqien, Bandung : Nusa Media, cet. V, 2010.

Khaldun, Ibnu, Muqaddimah, terj. Ahmadie Thoha, Jakarta : Pustaka Firdaus, cet. IV, 2003.

Lauer, Robert H., Perspektif tentang Perubahan Sosial, terj. Alimandan, Jakarta : Rineka Cipta, cet. IV, 2003.

Lukito, Ratno, Tradisi Hukum Indonesia, Yogyakarta : Teras, 2008.

Manan, Abdul, Aspek-aspek Pengubah Hukum, Jakarta : Kencana, cet. III, 2009.

Mertokusumo, Sudikno, Mengenal Hukum : Suatu Pengantar, Yogyakarta : Liberty, edisi IV, cet. II, 1999.

Nonet, Philippe dan Philip Selznick, Hukum Responsif, terj. Raisul Muttaqien, Bandung: Nusa Media, cet. 2008.

Peters, A.A.G., dan Koesriani Siswosoebroto, Hukum dan Perkembangan Sosial : Buku Teks Sosiologi Hukum, Jakarta : Sinar Harapan, 1988.

Rahardjo, Satjipto, Membedah Hukum Progresif, Jakarta : Kompas Media Nusantara, cet. III, 2008.

……………, Sisi-sisi Lain dari Hukum di Indonesia, Jakarta : Kompas Media Nusantara, cet. II, 2006.

……………., Hukum Progresif : Sebuah Sintesa Hukum Indonesia, Yogyakarta : Genta Publishing.

……………., Penegakan Hukum Progresif, Jakarta : Kompas Media Nusantara, 2010.

…………….., Hukum dalam Jagad Ketertiban, Jakarta : UKI Press, 2006.

………………, Penegakan Hukum : Suatu Tinjauan Sosiologis, Yogyakarta : Genta Publishing, 2009.

………………, Biarkan Hukum Mengalir : Catatan Kritis tentang Pergulatan Manusia dan Hukum, Jakarta : Kompas Media Nusantara.

………………., Hukum dan Perubahan Sosial : Suatu Tinjauan Teoritis serta Pengalaman-pengalaman di Indonesia, Yogyakarta : Genta Publishing, cet. III, 2009.

………………., Pemanfaatan Ilmu-ilmu Sosial bagi Pengembangan Ilmu Hukum, Yogyakarta : Genta Publishing, 2010.

Ritzer, George dan Douglas J. Goodman, Teori Sosiologi : Dari Teori Sosiologi Klasik sampai Perkembangan Mutakhir Teori Sosial Postmodern, terj. Nurhadi, Yogyakarta : Kreasi Wacana, cet. V, 2010.

Rousseau, Jean Jacques, Du Contract Social, alih bahasa Vincent Bero, Jakarta : Visimedia, 2007.

Sjadzali, Munawir, Islam dan Tata Negara : Ajaran, Sejarah dan Pemikiran, Jakarta : UI Press, Edisi V, 1993.

Strong, C. F., Konstitusi-konstitusi Politik Modern : Studi Perbandingan tentang Sejarah dan Bentuk, alih bahasa Derta Sri Widowatie, Bandung : Nusa Media, cet. III, 2010.

Tanya, Bernard L., dkk., Teori Hukum : Strategi Tertib Manusia Lintas Ruang dan Waktu, Yogyakarta : Genta Publishing, cet. III, 2010.

Unger, Roberto M., Teori Hukum Kritis : Posisi Hukum dalam Masyarakat, terj. Dariyatno dan Derta Sri Widowatie, Bandung : Nusa Media, cet. IV, 2010.

Weber, Max, Sosiologi, terj. Noorkholis, Yogyakarta : Pustaka Pelajar, cet. II, 2009.

Wignjosoebroto, Soetandyo, Hukum : Paradigma, Metode dan Dinamika Masalahnya, Jakarta : Elsam dan Huma, 2002.

Catatan Kaki

1^ Ratno Lukito, Tradisi Hukum Indonesia, Yogyakarta : Teras, 2008, hlm. 3.

2^ Amin Abdullah, Studi Agama : Normativitas atau Historisitas?, Yogyakarta : Pustaka Pelajar, cet. IV, 2004, hlm. 5.

3^ Munawir Sjadzali, Islam dan Tata Negara : Ajaran, Sejarah dan Pemikiran, Jakarta : UI Press, Edisi V, 1993, hlm. 4.

4^ Peter De Cruz, Perbandingan Sistem Hukum : Civil Law, Common Law dan Socialist Law, alih bahasa Nurulita Yusron, (Bandung dan Jakarta : Nusa Media dan Diadit Media, 2010), hlm. 61-62.

5^ C. F. Strong, Konstitusi-konstitusi Politik Modern : Studi Perbandingan tentang Sejarah dan Bentuk, alih bahasa Derta Sri Widowatie, (Bandung : Nusa Media, cet. III, 2010), hlm. 185.

6^ Antonius Cahyadi dan E. Fernando M. Manullang, Pengantar ke Filsafat Hukum, Jakarta : Kencana, cet. II, 2008, hlm, 58.

7^ Satjipto Rahardjo, Membedah Hukum Progresif, Jakarta : Kompas Media Nusantara, cet. III, 2008, hlm. 10.

8^ Philipe Nonet dan Philip Selznick, Hukum Responsif, terj. Raisul Muttaqien, Bandung: Nusa Media, cet. 2008, hlm. 74.

9^ Satjipto Rahardjo, Sisi-sisi Lain dari Hukum di Indonesia, Jakarta : Kompas Media Nusantara, cet. II, 2006, hlm. 194.

10^ A. A. G. Peters dan Koesriani Siswosoebroto, Hukum dan Perkembangan Sosial : Buku Teks Sosiologi Hukum, Jakarta : Sinar Harapan, 1988, hlm. 105.

11^ Satjipto Rahardjo, Hukum Progresif : Sebuah Sintesa Hukum Indonesia, Yogyakarta : Genta Publishing, 2009, hlm. 2.

12^ Satjipto Rahardjo, Penegakan Hukum Progresif, Jakarta : Kompas Media Nusantara, 2010, hlm. 4.

13^ Bernard L. Tanya dkk., Teori Hukum : Strategi Tertib Manusia Lintas Ruang dan Waktu, Yogyakarta : Genta Publishing, cet. III, 2010, hlm. 212.

14^ Satjipto Rahardjo, Hukum dalam Jagad Ketertiban, Jakarta : UKI Press, 2006, hlm. 168.

15^ Satjipto Rahardjo, Penegakan Hukum : Suatu Tinjauan Sosiologis, Yogyakarta : Genta Publishing, 2009, hlm. 12.

16^ Antonius Cahyadi dan E. Fernando M. Manullang, Pengantar ke Filsafat….., hlm. 81.

17^ Bernard L. Tanya dkk., Teori Hukum…, hlm. 119-121

18^ Hans Kelsen, Teori Umum tentang Hukum dan Negara, terj. Raisul Muttaqien, Bandung : Nusa Media, cet. V, 2010, hlm. 40.

19^ Abdul Manan, Aspek-aspek Pengubah Hukum, Jakarta : Kencana, cet. III, 2009, hlm. 31-33.

20^Ibid. Hlm. 34. Soetandyo menyebutkan bahwa positivisme dikonsepkan sebagai law in book, hukum yang mengatur manusia demi tertib hukum harus patuh terhadap undang-undang. Lihat juga : Soetandyo Wignjosoebroto, Hukum : Paradigma, Metode dan Dinamika Masalahnya, Jakarta : Elsam dan Huma, 2002, hlm. 164.

21^ Hans Kelsen, Teori Umum…, hlm. 44.

22^ Roberto M. Unger, Teori Hukum Kritis : Posisi Hukum dalam Masyarakat, terj. Dariyatno dan Derta Sri Widowatie, Bandung : Nusa Media, cet. IV, 2010, hlm. 63-64.

23^ Satjipto Rahardjo, “Hukum Progresif sebagai Dasar Pembangunan Ilmu Hukum Indonesia”, dalam Ahmad Gunawan dan Munawar Ramadhan, Menggagas Hukum Progresif, Yogyakarta dan Semarang : Pustaka Pelajar, IAIN Wali Songo dan Program Doktor Ilmu Hukum Undip, 2006, hlm. 9.

24^ Satjipto Rahardjo, Biarkan Hukum Mengalir : Catatan Kritis tentang Pergulatan Manusia dan Hukum, Jakarta : Kompas Media Nusantara, cet. II, 2008, hlm. 8.

25^ Satjipto Rahardjo, Hukum dan Perubahan Sosial : Suatu Tinjauan Teoritis serta Pengalaman-pengalaman di Indonesia, Yogyakarta : Genta Publishing, cet. III, 2009, hlm. 50-51.

26^ Satjipto Rahardjo, Hukum Progresif : Sebuah Sintesa Hukum Indonesia, Yogyakarta : Genta Publishing, 2009, hlm. 2.

27^ Satjipto Rahardjo, Sisi-sisi…, hlm. 194. Pemikiran hukum progresif hampir sama dengan teori hukum responsif yang digagas oleh Nonet dan Selznick, yaitu upaya untuk menempatkan hukum sebagai respon terhadap ketentuan-ketentuan sosial dan aspirasi publik. Hukum responsif juga mengkritik hukum otonom yang kaku, kekakuan ini menurutnya akan berakibat aparat hukum tidak siap menghadapi perubahan masyarakat. Lihat : Philipe Nonet dan Philip Selznick, Hukum Responsif……, hlm. 86-87.

28^ Satjipto Rahardjo, Pemanfaatan Ilmu-ilmu Sosial bagi Pengembangan Ilmu Hukum, Yogyakarta : Genta Publishing, cet. II, 2010, hlm. 124.

29^ Soetandyo Wignjosoebroto, Hukum : Paradigma.., hlm. 457.

30^ Ibnu Khaldun menamakan hukum yang seperti ini dengan nama hukum binatang, karena hukum yang dibuat menyimpang dari keadilan dan mengabaikan kepentingan rakyat, penguasa membuat hukum hanya dengan tujuan dan kepentingannya sendiri. Hukum seperti ini akan berakibat ketidak patuhan pada hukum oleh rakyat dan memancing terjadinya pemberontakan. Ibnu Khaldun mengusulkan agar hukum yang digunakan berdasarkan hukum Agama Islam, karena hukum Islam ditentukan Allah demi ketertiban dan keadilan bagi manusia itu sendiri. Lihat : Ibnu Khaldun, Muqaddimah, terj. Ahmadie Thoha, Jakarta : Pustaka Firdaus, cet. IV, 2003, hlm. 232-234.

31^ Roberto M. Unger, Teori Hukum Kritis…., hlm. 82.

32^ Hart menyebut jenis ini adalah ketaatan tunggal, karena takut mendapatkan sanksi terhadap pelanggaran hukum, bukan karena kesadaran pribadi. Lihat : H.L.A. Hart, Law, Liberty and Morality, terj. Ani Mualifatu Maisah, Yogyakarta : Genta Publishing, 2009, hlm. 80-81.

33^ Miskin kepekaan di sini bisa juga diartikan dengan rendahnya kualitas anggota legislatif, kita tentu ingat disertasi Idrus Marham yang mengatakan bahwa 60% anggota DPR RI periode 2004-2009 memiliki kualitas yang rendah. Kompas, Edisi Minggu, 18 Januari 2009.

34^ Lawrence M. Friedman, Sistem Hukum : Perspektif Ilmu Sosial, terj. M. Khozim, Bandung: Nusa Media, cet. III, 2009, hlm. 139.

35^ Perilaku ini bisa dinamakan dengan tawar menawar atau interaksi, interaksi yang lebih ekstrim lagi seorang pelaku kejahatan bisa menggalang revolusi untuk mengubah hukum. Friedman menyebutkan hukum yang kaku bisa berimplikasi pada beberapa jenis prilaku, yaitu tawar menawar atau interaksi, reaksi dan yang terakhir adalah efek samping dari hukum. Lihat : Ibid, hlm. 140.

36^ Lihat : Max Weber, Sosiologi, terj. Noorkholis, Yogyakarta : Pustaka Pelajar, cet. II, 2009, hlm. 264-265.

37^ George Ritzer dan Douglas J. Goodman, Teori Sosiologi : Dari Teori Sosiologi Klasik sampai Perkembangan Mutakhir Teori Sosial Postmodern, terj. Nurhadi, Yogyakarta : Kreasi Wacana, cet. V, 2010, hlm. 92.

38^ Jeny Edkins dan Nick Vaughan Williams, Teori-teori Kritis : Menantang Pandangan Utama Studi Politik Internasional, terj. Teguh Wahyu Utomo, Yogyakarta : Baca, 2010, hlm. 248-249.

39^ Jean Jacques Rousseau, Du Contract Social, alih bahasa Vincent Bero, Jakarta : Visimedia, 2007, hlm. 32.

Menimbang Sistem Rekruitmen Parpol

Sebelum memulai tulisan ini untuk pembahasan lebih jauh, saya sangat terganggu dengan pertanyaan perbedaan mendasar Ilmu Politik dan Hukum Tata Negara itu apa? Banyak yang saya temukan jawabannya, namun yang menjadi dasar saya memberanikan diri menulis pembahasan ini adalah jawaban seorang teman yang mengatakan bahwa Hukum Tata Negara berdiri pada dua ranah ilmu, satu kaki berpijak pada Ilmu Politik dan kaki yang lain berada pada ranah Ilmu Hukum. Pertanyaan selanjutnya adalah kaki mana saja yang berada pada Ilmu Politik dan kaki yang mana berada di wilayah Ilmu Hukum? Biarlah pertanyaan itu menjadi sebuah kegelisahan dan memupuk semangat intelektual untuk mencari tahu.

1. PENDAHULUAN

Lembaga perwakilan rakyat seperti Dewan Perwakilan Rakyat secara konstitusional diposisikan sebagai sebuah lembaga yang terhormat, dalam tata krama persidangan disebutkan “..Ibu dan Bapak anggota dewan yang terhormat..”. Perkataan ini menandakan suatu posisi khusus yang tidak didapatkan orang kebanyakan dan merupakan posisi bagi orang-orang terpilih, mereka bukanlah manusia biasa seperti rakyat jelata karena hak dan kewenangannya diatur langsung oleh konstitusi dan peraturan di bawahnya.

Keinginan untuk menjadi seorang anggota legislatif tidak hanya datang dari seorang “job seeker” yang ingin mendapatkan pekerjaan dan pendapatan yang lebih layak, namun juga posisi ini juga sangat diminati oleh kalangan yang telah mapan secara ekonomi maupun popularitas, seperti para selebristis dan para pengusaha juga sangat menginginkan posisi ini. Wajar jika segala sumber daya dikerahkan dalam setiap momentum Pemilu demi kedudukan ini, karena posisi ini menjanjikan sebuah popularitas yang diikuti oleh sumber pendapatan dan tentunya kehormatan sebagai negarawan dengan segala hak dan keistimewaannya.

Suatu keprihatinan yang mendalam melihat kenyataan dalam banyak kasus bahwa moral, kualitas intelektual maupun kemampuan kenegaraan anggota parlemen Indonesia, baik DPR, DPD maupun DPRD, sangatlah lemah. Tidak sampai di situ, informasi yang sampai bocor di ruang publik menandakan bahwa lembaga ini adalah lembaga yang paling korup dan tidak dapat dipercaya. Jadi wajar Pong Harjatmo menuliskan sebuah kritik di atas Gedung Keong dan musisi Slank melantunkan sebuah lagu Gosip Jalanan yang keduanya bermaksud menyampaikan kritik dan saran kepada negarawan yang ada di DPR, sungguh ini merupakan tamparan keras kalau mereka sadar dengan aspirasi rakyat, tentunya seluruh rakyat Indonesia juga masih punya berbagai uneg-uneg yang belum sempat disampaikan. Idrus Marham, dalam ujian desertasi Doktor bidang Ilmu Politik di UGM, menyatakan bahwa 60% anggota DPR periode 1999-2004 berkualitas rendah.¹

Dewan Perwakilan Rakyat mempunyai fungsi utama sebagai pembuat kebijakan negara (legislasi) dan fungsi mengawasi pelaksanaan kebijakan yang telah dibuat (control)² dan fungsi membuat anggaran negara.³ Fungsi lain yang tidak kalah pentingnya adalah parlemen berfungsi edukatif, di mana parlemen merupakan forum kerjasama antar berbagai golongan yang memungkinkan penyampaian pendapat di depan umum, sedangkan fungsi lainnya adalah sebagai rekruitmen politik, parlemen merupakan training ground bagi generasi muda untuk belajar politik sampai ke tingkat nasional.⁴

Sistem demokrasi yang dianut di Indonesia memberikan posisi yang begitu urgen bagi Partai Politik, Partai Politik merupakan sarana bagi warga negara untuk dapat berpartisipasi dalam pengelolaan negara. Lahirnya Partai Politik tidak lepas dari kenyataan bahwa rakyat harus diikut sertakan dalam setiap proses politik.⁵ Terkait fungsi seperti ini Partai Politik mempunyai status sebagai institusi publik semu, karena Partai Politik bukanlah lembaga pemerintah tapi juga bukan lembaga swasta yang seutuhnya.⁶

Namun dalam kenyataannya Partai Politik di Indonesia telah mengabaikan fungsi-fungsi umum sebagai Partai Politik. Sering dengan euphoria politik, maka keberadaan Partai Politik tidak lebih dari sekedar media untuk meraih kepentingan politik semata, yakni menduduki jabatan untuk kekuasaan politik. Sehingga yang dominan adalah Partai Politik sebagai sarana pendidikan kekuasaan, di mana sebuah institusi Partai Politik hanya dijadikan tempat belajar untuk mendapatkan, menggunakan dan menjalan kekuasaan demi kepentingan pribadi, kelompok, keluarga dan Partai itu sendiri serta mengabaikan kepentingan nasional dan seluruh rakyat.

Partai politik lebih mengutamakan dimensi popularitas serta kekuatan ekonomi kadernya untuk dijadikan elit politik, dalam hal ini menjadi seorang negarawan di lembaga legislatif, dengan mengabaikan dimensi kualitasnya. Dengan demikian Partai Politik telah mengabaikan dua fungsi utama Partai Politik, yaitu sebagai sarana sosialisasi politik dan sarana rekruitmen politik. Lalu bagaimanakah seharusnya partai politik difungsikan agar nantinya menghasilkan negarawan yang berkualitas dan tentunya juga melahirkan produk legislasi yang berkualitas juga?

Pembahasan dalam tulisan ini akan coba menerangkan tentang fungsi dan peran Partai Politik serta analisis tentang fungsinya, lebih khusus lagi analisis akan dikerucutkan mengenai fungsi rekruitmen polotik yang dilakukan oleh Partai untuk seleksi kepemimpinan di dalam lembaga legislatif.

2. LEMBAGA LEGISLATIF DAN FUNGSI PARTAI POLITIK

Lembaga legislatif atau legislature merupakan lembaga negara yang fungsi utamanya sebagai pembuat peraturan yang berlaku bagi seluruh unsur negara. Legislatif mempunyai banyak nama dan istilah, di antaranya assembly yang berarti berumpul, nama lain adalah parliament yang mengandung makna bicara.⁷ Lembaga Perwakilan atau Lembaga Legislatif lahir berdasarkan teori, bahwa rakyat adalah pemegang kekuasaan yang tertinggi, rakyat mempunyai kehendak dan peraturan-peraturan yang dibuat oleh lembaga legislatif merupakan kehendak umum atau volumte generale dari seluruh rakyat karena lembaga tersebut adalah refresentasi rakyat.⁸

Wakil-wakil rakyat duduk dalam lembaga legislatif (DPR) dipilih melalui mekanisme Pemilu. Pemilu merupakan arena kompetisi untuk mengisi jabatan-jabatan politik di pemerintahan yang didasarkan pada pilihan formal dari warga negara yang memenuhi syarat.⁹

Sebuah Partai Politik dibentuk dengan maksud baik,¹⁰ yakni menampung, mengolah dan menyuarakan aspirasi rakyat yang memilihnya agar kepentingan rakyat tidak dilupakan oleh penguasa. Kita tidak akan membayangkan ada kehidupan demokrasi tanpa Partai Politik, pada sebuah negara Monarki Partai Politik akan dianggap sebagai kelompok yang memecah belah dan merintangi niat besar Sang Raja,¹¹ Partai Politik dianggap sebagai pihak yang selalu menghasut dan anti pembagunan yang telah didesain oleh Sang Raja.

Partai berasal dari bahasa Latin, partire yang berarti membagi.¹² Partai Politik secara umum berarti suatu kelompok terorganisir yang anggota-anggotanya mempunyai orientasi, nilai-nilai, dan cita yang sama.¹³ Tujuan kelompok ini adalah untuk memperoleh kekuasaan politik dan merebut kedudukan politik. Pendirian Partai Politik berangkat dari anggapan bahwa dengan membentuk wadah organisasi mereka bisa menyatukan orang-orang yang mempunyai pikiran serupa sehingga pikiran dan orientasi mereka bisa dikonsilidasikan. Dengan begitu pengaruh pengaruh mereka lebih besar dalam pembuatan dan pelaksanaan keputusan.¹⁴ Perebutan dan cara mempertahankan kedudukan politik dilakukan dengan mekanisme konstitusional.

Menurut Undang-Undang Nomor 02 Tahun 2011 Partai Politik adalah organisasi yang bersifat nasional dan dibentuk oleh sekelompok warga negara Indonesia secara sukarela atas dasar kesamaan kehendak dan cita-cita untuk memperjuangkan dan membela kepentingan politik anggota, masyarakat, bangsa dan negara, serta memelihara keutuhan Negara Kesatuan Republik Indonesia berdasarkan Pancasila dan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.¹⁵

Secara umum dikenal beberapa fungsi utama Partai Politik dalam sebuah negara demokrasi, fungsi pertama adalah sebagai sarana komunikasi politik, yaitu Partai Politik sebagai perantara antara kekuatan-kekuatan dan pendapat yang ada dalam masyarakat dengan lembaga resmi pemerintah. Pertama Partai melakukan penggabungan kepentingan yang berasal dari masukan berbagai fihak, selanjutnya dilakukan perumusan kepentingan yang selanjutnya disampaikan kepada pemerintah.

Fungsi kedua yaitu sebagai sarana sosialisasi politik, bisa diartikan masyarakat belajar mengenai sistem politiknya melalui Partai Politik. Dimensi lain dari fungsi ini adaalah sebagai proses yang melaluinya masyarakat “budaya politik” yaitu norma-norma dan nilai-nilai, dari satu generasi ke generasi berikutnya. Dengan demikian sosialisasi politik merupakan faktor penting dalam membentuk budaya politik suatu bangsa.

Ketiga Partai Politik berfungsi sebagai Rekruitmen politik, yaitu Partai Politik dijadikan sebagai lembaga awal yang melakukan seleksi kepemimpinan. Seleksi kepemimpinan mencakup seleksi kepemimpinan di internal Partai, kepemiminan wilayah serta yang paling penting adalah seleksi kepemimpian tingkat nasional. Fungsi keempat adalah sebagai sarana pengatur konflik.¹⁶ Konflik yang terjadi di suatu negara membutuhkan peran Partai Politik untuk membantu mengatasinya, atau setidaknya dapat diatur sedemikian rupa sehingga dampak negatifnya dapat diminimalisir. Elit Partai dapat menumbuhkan pengertian di antara mereka dan brsamaan dengan itu dapat meyakinkan pendukungnya.

Roskin juga menjabarkan bahwa Partai Politik berfungsi sebagai jembatan pemerintah dan rakyat, agregrasi kepantingan, integrasi ke dalam sistem politik, sosialisasi politik, mobilitas pemilih dan seagai sebuah lembaga yang mampu untuk mengorganisir pemerintahan.¹⁷

Partai Politik di negara-negara berkembang lebih difungsikan, atau setidaknya harapan kepada Partai Politik, sebagai sebuah organisasi yang dapat mempersatukan setiap golongan, agama, suku dan berbagai latar belakang yang ada dalam satu negara. Fungsi ini diharapkan Partai mampu mengintegrasikan seluruh kekuatan nasional serta memupuk identitas nasional. Partai Politik juga diharapkan berfungsi untuk meningkatkan kemiskinan dan keterbelakangan pada negara yang baru berkembang, lebih khusus negara yang baru mendapatkan kemerdekaan, karena di negara berkembang kemiskinan dan pemerataan merupakan persoalan yang urgen dan sangat riskan.¹⁸

3. RELEFANSI FUNGSI REKRUITMEN POLITIK PADA PARTAI POLITIK DENGAN PRODUK LEGISLATIF

Fungsi Partai Politik saat ini mengalami gradasi dan mengalami disfungsi yang sangat akut, sehingga orientasi utama sebuah Partai Politik bukan untuk kepentingan anggota dan masyarakat. Tapi lebih kepada kepentingan elitnya serta kelompok tertentu sehingga citra Partai terkesan jelek dan tidak sedikit yang mengusulkan agar ada mekanisme lain menuju kekuasaan selain melalui Partai, yakni mekanisme calon independen.¹⁹ Namun untuk penjaringan anggota legislatif nampaknya masih sulit gagasan calon independen akan terealisasi, karena sistem kepartaian masih dianggap cocok sebagai mekanisme perekrutan anggota legislatif.

Sebelum seseorang didaftarkan sebagai calon anggota legislatif oleh partai politik, calon tersebut perlu diberi perlakuan khusus menurut mekanisme partai, untuk menjadi seorang calon legislatif seseorang seharusnya telah mendapatkan pendidikan politik sehingga ia menjadi seseorang yang melek politik. Salah besar jika rakyat yang sebagai pemilih yang disalahkan jika hasil Pemilu legislatif buruk, terutama kualitas orang yang dipilihnya, yang patut disalahkan adalah partai politik peserta Pemilu-lah karena sebelum seseorang dimasukkan sebagai calon anggota legislatif partai tidak atau jarang sekali melakukan pem-back up-an calon yang diusungnya, hal ini akhirnya berakibat buruknya kinerja lembaga legislatif tersebut. Seandainya calon yang diusung telah terbukti kualitasnya, maka hasilnyapun tentu berkualitas, toh dalam konteks sekarang rakyat dipaksa memilih yang terbaik diantara yang terburuk.

Persoalan mendasar sekarang dalam hal pencalonan lembaga legislatif adalah banyak partai yang lebih memilih calon yang mempunyai popularitas dan dukungan dana yang melimpah, maka tidak heran jika sekarang yang banyak jadi negarawan di Senayan adalah kaum selebritis yang sebenarnya tidak tahu politik, dan kalau boleh dikatakn manusia yang asosial, serta para bisnisman yang tujuan utamanya menjadi pejabat bukan untuk kesejahteraan rakyat, tapi lebih pada melancarkan bisnisnya.

Beberapa kritik tajam yag dilontarkan beberapa kalangan tidak lepas dari buruknya kinerja serta citra legislatif Indonesia saat ini, hal ini tidak lepas dari rasa ketidakpuasan rakyat. Rakyat yang seharusnya dilayani, didengarkan aspirasinya dan mendapatkan perhatian lebih dari DPR tapi malah dijadikan kambing hitam, kadang mereka dengan enaknya berkata “demi konstituen..” untuk memuluskan argumen mereka yang bertujuan oportunis pribadi mereka sendiri.

Geoff Mulgan menggambarkan bahwa para profesional pelayan masyarakat akan lebih cenderung mengubah penyediaan, memaksimalkan anggaran belanja dan meminimalkan tanggung jawab.²⁰ Kenyataan yang digambarkan Mulgan ini benar-benar terjadi saat ini di Indonesia, di mana anggaran belanja negara lebih banyak diserap dalam bidang belanja pegawai dan para anggota DPR secara bersamaan juga mau membangun gedung baru, walaupun belum diperlukan, dan studi banding ke luar negeri saat rakyanya banyak kelaparan dan studi banding itu dilakukan pada masa reses, bukan seharusnya mengunjungi dan menyerao aspirasi konstituennya tapi pergi plesir ke luar negeri.

Perlakuan seperti di atas bisa diminimalisir pada periode politik tertentu jika anggota legislatifnya memiliki kualitas yang tinggi, bukan hanya kualitas intelektual, tapi juga diperlukan tingginya kualitas moral agar para legislator tersebut lebih peka terhadap aspirasi serta kebutuhan rakyat.

DPR RI yang berisi manusia terpilih dari partai masing-masing seharusnya menjadi tolak ukur rakyat Indonesia. Partai politik yang berfungsi sebagai sarana pengatur konflik mestinya tercermin dari para anggotanya di parlemen, tapi sayangnya konflik besar malah lahir dari dalam parlemen itu sendiri. Tidak jarang kita melihat gontok-gontok-an sesama anggota Dewan, padahal mereka dari partai dan partai politik adalah sarana pengatur konflik tapi malah mereka melakukan konflik fisik, bagaimana mungkin partai akan mengatur konflik yang terjadi dalam masyarakat jika anggotanya saja selalu berkonflik.

Etika dalam politik dan pembuatan kebijakan sangatlah penting, bukan hanya kepentingan semata, karena etika yang baik akan melahirkan sebuah kebijakan yang baik pula.

Richard C. Snyder dengan teori pembuatan keputusan membagi faktor yang melatar belakangi pembuatan keputusan, yaitu keadaan intern, keadaan ekstern dan proses pembuatan keputusan.²¹ Berdasarkan teori dari Snyder ini, pembuatan keputusan didukung oleh tiga faktor utama, yaitu kemampuan, komunikasi-informasi dan motivasi. Kemampuan anggota legislatif Indonesia bisa dikatakan sangat rendah, baik intelektual maupun etikanya.²²

Jean Jacques Roesseau mengatakan, dibutuhkan intelegensi yang tinggi untuk untuk menemukan peraturan-peraturan, peraturan itu lahir dari keinginan terbesar manusi. Inteligensi itulah yang nantinya akan mampu menarik para Dewa untuk memberikan hukum terbaik bagi manusia.²³ Hukum yang lahir dari orang bodoh, akan bodoh pulalah substansi hukum itu.

Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2007 tentang Penanaman Modal sebagai contoh, dalam pembuatan UU ini jelas faktor eksternal yang paling dominan, karena UU ini sangat sarat kepentingan asing.²⁴ Kepentingan nasional dan kesejahteraan rakyat yang semestinya lebih diperhatikan tapi malah diabaikan, hal ini lebih disebabkan oleh kemampuan menganalisa dan menagkap keinginan rakyat dari anggota legislatif yang rendah, yang lebih parah lagi adalah motivasi mereka adalah memperkaya diri dan meminimalkan tanggung jawab agar UU tersebut cepat selesai serta yang penting mereka telah mendapatkan intensf dari setiap UU yang diselesaikan. Seharusnya UU tersebut dibuat demi kepentingan nasional dan untuk memejukan kesejahteraan rakyat, karena DPR lahir dari kehendak rakyat secara umum (volumte generale).

4. PENUTUP

Seleksi yang ketat dan melelui mekanisme yang rumit mutlak diperlukan oleh sebuah partai politik dalam menjaring calon legislatif yang akan didaftarkan pada Pemilu. Hal ini akan berimplikasi pada bagusnya hasil Pemilu, yaitu berupa lembaga legislatif yang memang tahu politik dan nantinya akan mengeluarkan produk legislasi yang berkulitas pula.

Idealnya sebelum seorang calon didaftarkan oleh partai, partai perlu mempertimbangkan beberapa kriteria sebagai berikut :

1. Dalam diri calon tersebut harus mempunyai kepedulian terhadap kehidupan yang lebih baik bagi rakyat Indonesia;

2. Calon harus mempunyai moralitas dan kejujuran dalam menjalankan amanah rakyat;

3. Calon tersebut harus mempunyai kemuliaan pribadi dan sosial;

4. Calon tersebut mempunyai visi yang jauh ke depan;

5. Calon harus rela berkorban demi bangsa dan negara;

6. Harus seseorang yang mempunyai nation and social responsibility;

7. Calon legislatif tersebut harus mempunyai nation pride and dignity sebagai refresentasi masyarakat;

8. Calon tersebut harus mempunyai kematangan sosial dan mampu bekerja team work;

9. Calon tersebut mutlak mempunyai kemampuan politik sebagai negarawan, bukan sebagai politisi semata.

Kriteria-kriteria di atas harus benar-benar dimiliki oleh para calon anggota legislatif, diamati dengan seksama oleh partai dan mereka merupakan kader-kader yang telah lama berproses di partai. Ketenaran dan kekuatan ekonomi calon bukanlah jaminan utama kualitas lembaga legislatif, tapi integritas moral, skill, kewiraan dan kematangan adalah syarat yang paling penting.

5. DAFTAR PUSTAKA

Arba MF., Syarofin, Demitologisasi Politik Indonesia : Mengusung Elitisme dalam Orde Baru, Jakarta : Pustaka Cidesindo, 1998

Arinanto, Satya dan Ninuk Triyanti (ed.), Memahami Hukum : Dari Konstruksi sampai Implementasi, Jakarta : RajaGrafindo Persada, 2009.

Asshiddiqie, Jimly, Pokok-pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, Jakarta : Buana Ilmu Populer, 2007.

Budiardjo, Miriam, Dasar-dasar Ilmu Politik, edisi revisi, Jakarta : Gramedia Pustaka Utama, cet. IV, 2010.

Cipto, Bambang Politik dan Pemerintahan Amerika, Yogyakarta : Lingkar Buku, cet. II, 2007.

………………., Prospek dan Tantangan Partai Politik, Yogyakarta : Pustaka Pelajar, 1996.

Faturohman, Deden dan Wawan Sobari, Pengantar Ilmu Politik, Malang : UMM Press, 2002.

Huntington, Samuel P. dan Joan Nelson, Partisipasi Politik, terj. Sahat Simamora, Jakarta : Rineka Cipta, cet. II, 1994.

Mulgan, Geoff, Politik dalam Sebuah Era Anti Politik, terj. Hartuti Purnaweni, Jakarta : YOI, 1995.

Mustofa (ed.), Memilih Partai Mendambakan Presiden : Belajar Berdemokrasi di Ufuk Milenium, Bandung : Remaja Rosdakarya, 1999.

Pamungkas, Sigit, Perihal Pemilu, Yogyakarta : Laboratorium Jurusan Ilmu Pemerintahan dan Jurusan Ilmu Pemerintahan FISIPOL UGM, 2009.

Mohammad Amien Rais, Agenda Mendesak Bangsa : Selamatkan Indonesia !, Yogyakarta : PPSK Press, 2008.

Rousseau, Jean Jacques, Du Contract Social, alih bahasa Vincent Bero, Jakarta : Visimedia.

Sukmana, Oman, “Mengingatkan Kembali Peran dan Fungsi Partai Politik”. Dalam Jurnal Sosiologi Reflektif. Vol. IV, April 2010.

Undang-Undang Nomor 02 Tahun 2011 Tentang Partai Politik.

Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2007 tentang Penanaman Modal.

Undang-Undang Dasar Negara republik Indonesia Rahun 1945.

Varma, SP., Teori Politik Modern, terj. Yohanes Kristiarto dkk., Jakarta : RajaGrafindo Persada, cet. IX, 2010.

Catatan Kaki

1^ Kompas, edisi Minggu : 18 Januari 2009.

2^ Miriam Budiardjo, Dasar-dasar Ilmu Politik, edisi revisi, Jakarta : Gramedia Pustaka Utama, cet. IV, 2010, hlm. 322.

3^ Pasal 20A ayat (1) UUD tahun 1945.

4^ Miriam Budiardjo, Dasar-dasar….hlm. 327.

5^Ibid. Hlm. 397-398.

6^ Bambang Cipto, Politik dan Pemerintahan Amerika, Yogyakarta : Lingkar Buku, cet. II, 2007, hlm. 62.

7^ Miriam Budiardjo, Dasar-dasar…hlm. 315.

8^ Jean Jacques Rousseau, Du Contract Social, alih bahasa Vincent Bero, Jakarta : Visimedia, 2007, hlm. 25.

9^ Sigit Pamungkas, Perihal Pemilu, Yogyakarta : Laboratorium Jurusan Ilmu Pemerintahan dan Jurusan Ilmu Pemerintahan FISIPOL UGM, 2009, hlm. 3-5.

10^ M. Amien Rais, “Korupsi Politik”, dalam kata pengantar Mustofa (ed.), Memilih Partai Mendambakan Presiden : Belajar Berdemokrasi di Ufuk Milenium, Bandung : Remaja Rosdakarya, 1999.

11^ Bambang Cipto, Prospek dan Tantangan Partai Politik, Yogyakarta : Pustaka Pelajar, 1996, hlm. 3.

12^Ibid. hlm. 2.

13^ Oman Sukmana, “Mengingatkan Kembali Peran dan Fungsi Partai Politik”. Dalam Jurnal Sosiologi Reflektif. Vol. IV, April 2010, hlm. 135-137.

14^ Miriam Budiardjo, Dasar-dasar….hlm. 403.

15^ Undang-Undang Nomor 02 Tahun 2011 Tentang Partai Politik.

16^ Miriam Budiardjo, Dasar-dasar…hlm. 405-412.

17^ Deden Faturohman dan Wawan Sobari, Pengantar Ilmu Politik, Malang : UMM Press, 2002.

18^Miriam Budiardjo, Dasar-dasar….. hlm. 413.

19^ Afan Gaffar pada masa menjelang runtuhnya orde baru pernah menyatakan, bahwa rendahnya kualitas DPR sampai DPRD akan berkibat fatal, yaitu semakin lemahnya partisipasi politik masyarakat. Menurut saya hal ini akan berakibat lagi pada tingkat legitimasi pemerintahan, pemerintahan akan akan semakin berkurang legitimasinya jika semakin menurun partisipasi politik masyarakat dalam Pemilu. Afan Gaffar, “Merangsang Partisipasi Politik Rakyat” dalam Syarofin Arba MF., Demitologisasi Politik Indonesia : Mengusung Elitisme dalam Orde Baru, Jakarta : Pustaka Cidesindo, 1998,hlm. 239-254.

20^ Geoff Mulgan, Politik dalam Sebuah Era Anti Politik, terj. Hartuti Purnaweni, Jakarta : YOI, 1995, hlm. 204.

21^ SP. Varma, Teori Politik Modern, terj. Yohanes Kristiarto dkk., Jakarta : RajaGrafindo Persada, cet. IX, 2010, hlm 393.

22^ Buruknya kemampuan DPR dikritik oleh kalangan DPR itu sendiri, Idrus Marham mengatakan dalam desrtasinya bahwa 60% anggota DPR RI periode 2004-2009 adalah rendah. Saya rasa kualitas anggota DPR Pemilu 2004 dibandingkan Pemilu 2009 tidak jauh berbeda.

23^ Jean Jacques Rousseau, Du Contract Social…., hlm. 66-67.

24^ Pemerintah dalam arti luas, bukan hanya dalam bidang eksekutif tapi juga legislatif, menurut Prof. Moh. Amien Rais merupakan bagian korpotokrasi besar yang mengekploitasi alam Indonesia yang selanjutnya dibawa ke luar negeri dan tidak ada sama sekali kepentingan rakyat dalam kebijakan pemerintah tersebut, semuanya berorientasi pada kepentingan asing. Mohammad Amien Rais, Agenda Mendesak Bangsa : Selamatkan Indonesia !, Yogyakarta : PPSK Press, 2008, hlm. 89-93.