Kritik atas Undang-undang Penanaman Modal

1. PENDAHULUAN

Sebuah aturan merupakan dasar bagi setiap komponen yang terikat dengan aturan itu dalam bertindak, apa lagi pada sebuah negara yang berdasarkan atas hukum, maka posisi hukum yang dibuat oleh pemerintah menjadi suatu karya tertulis yang harus dipatuhi dan dilaksanakan oleh segenap komponen dalam negara tersebut. Apapun bentuk aturan itu haruslah dipatuhi, begitupun dengan lapangan aturan tersebut, akan mengikat setiap orang yang berkecimpung dalam bidang yang diatur oleh aturan tersebut.

Mengenai investasi di Indonesia telah diatur dalam Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2007 tentang Penanaman Modal,¹ yakni sebuah UU yang mengatur tentang mekanisme serta prosedural penanaman modal dan ketentuan-ketentuan mengenai penanaman modal di Indonesia, baik oleh asing maupun dari dalam negeri. Selain itu, UU ini diharapkan dapat memberikan jaminan perlindungan dan kepastian hukum dengan tetap memperhatikan kepentingan ekonomi nasional yang berlandaskan demokrasi ekonomi dan sesuai dengan tujuan bernegara.

Ketentuan hukum dan peraturan tentang penanaman modal harus tetap disesuaikan dengan perkembangan di era globalisasi, karena perekonomian dunia ditandai dengan kompetisi antar bangsa yang semakin kompetitif, sehingga kebijakan penanaman modal harus didorong untuk menciptakan daya saing perekonomian nasional guna mendorong integrasi perekonomian Indonesia menuju perekonomian global.

Konstitusi mengamanatkan agar pembangunan ekonomi Indonesia harus berdasarkan prinsip demokrasi yang mampu menciptakan terwujudnya kedaulatan ekonomi Indonesia. Penanaman modal merupakan unsur penting dalam menunjang keberhasilan program pembangunan ekonomi nasional. Selain harus menjadi bagian dari penyelengaraan perekonomiaan nasional, penanaman modal juga harus ditempatkan sebagai upaya untuk meningkatkan pertumbuhan ekonomi nasional, menciptakan lapangan kerja, meningkatkan pembangunan ekonomi berkelanjutan, meningkatkan kapasitas dan kemampuan teknologi nasional, mendorong pembangunan ekonomi kerakyatan, serta mewujudkan kesejahteraan masyarakat dalam sistem perekonomian yang berdaya saing. Peraturan penanaman modal diperlukaan agar kegiatan modal di Indonesia dapat berjalan sesuai dengan tujuan pembangunan (khususnya modal asing) tidak merugikan kepentingan pembangunan Indonesia.

Berdasarkan uraian latar belakang permasalahan di atas, maka Permasalahan yang akan dianalisis dari tulisan ini adalah apakah sesuai UUPM dengan konstitusi Indonesia, khususnya semangat ekonomi Pancasila pada pasal 33 UUD 1945?

2. LANDASAN TEORI

1. Hierarki Perundang-undangan

Sebelum berbicara lebih jauh mengenai UU Penanaman Modal, norma merupakan suatu ukuran yang harus dipatuhi oleh seseorang dalam hubungannya dengan sesamanya ataupun hubungannya dengan lingkungannya.² Norma adalah patokan atau ukuran bagi seseorang dalam bertindak dan bertingkah laku, norma adalah segala aturan yang harus dipatuhi. Selanjutnya, seseorang menggabungkan diri dalam masyarakat untuk memenuhi kebutuhannya atau beberapa individu yang bergabung untuk membentuk masyarakat. Lalu masyarakat merupakan gabungan individu dan negara adalah masyarakat politik yang terorganisir, maka di mana ada masyarakat di situ ada hukum, kata Cicero.

Norma dapat dibagi beberapa macam, yakni norma agama, norma susila, norma sosial dan norma hukum.³ Berbeda dengan norma yang lainnya, norma hukum mengatur hubungan antar pribadi dan intra pribadi, baik secara langsung maupun tidak langsung. Oleh sebab itu norma hukum bertujuan untuk menciptakan ketertiban, ketentraman dan ketenangan.⁴

Secara umum norma hukum norma hukum berisi suruhan, larangan dan kebolehan.⁵ Kelebihan dari norma hukum adalah karena bersifat umum dan norma hukum mempunyai kekuatan untuk memaksa karena dibuat oleh penguasa, Sudikno Mertokusumo mengemukakan, bahwa yang hanya dapat melakukan paksaan terhadap pelanggaran terhadap norma hukum adalah penguasa, karena penguasa memonopoli hukum, sebab hukum ada karena adanya kekuasaan yang sah.⁶

Carl J. Friedrich mengemukakan bahwa parlemen sebagai lembaga perwakilan rakyat maka legislasi adalah fungsi utamanya.⁷ Menurut Montesquieu, lembaga perwakilan rakyat dibentuk untuk membuat Undang-undang, atau untuk melihat apakah Undang-undang tersebut dijalankan semestinya,⁸ dan menentukan keuagan publik. Frank J. Goodnow mengemukakan bahwa fungsi utama dalam pemerintahan adalah fungsi politik, atau fungsi yang menyatakan keinginan negara dan fungsi administrasi, yang berarti melaksanakan keinginan negara.⁹

Fungsi legislasi berkenaan dengan kewenangan untuk menentukan peraturan yang mengikat warga negara dengan norma-norma hukum yang mengikat dan membatasi.¹⁰ Jimly Asshiddiqie berpendapat bahwa pelaksanaan fungsi legislasi dalam pembentukan UU, menyangkut empat bentuk kegiatan,¹¹ yaitu :

1. Prakarsa pembuatan Undang-undang;

2. Pembahasan draft Undang-undang;

3. Persetujuan dan pengesahan draft Undang-undang;

4. Pemberian persetujuan atau ratifikasi atas perjanjian atau persetujuan internasional dan dokumen-dokumen hukum yang mengikat lainnya.

Berdasarkan beberapa uraian di atas, maka menurut penulis dapat ditarik suatu kesimpulan bahwa perundang-undangan merupakan suatu norma atau aturan yang dibuat oleh lembaga negara yang sah sebagai regulasi dalam suatu negara yang bersifat umum dan konkrit serta berbentuk suruhan, larangan atau kebolehan.

Kaitannya dengan norma hukum, Hans Kelsen mengemukakan bahwa setiap aturan harus ada hierarkinya, dimulai dari yang norma dasar dan menjadi tolak ukur validitas bagi norma yang ada di bawahnya.¹² Menurut Kelsen, norma yang ada dalam suatu negara bukanlah berdiri sejajar yang bersifat koordinatif, melainkan masing-masing norma mempunyai tingkatan-tingkatan yang berbeda.¹³

Di sini Kelsen menempatkan konstitusi sebagai norma dasar bagi setiap peraturan perundang-undangan yang akan dibuat, maka UU yang ada tidak boleh bertentangan dengan konstitusi. Sejalan dengan pendapat Kelsen ini, maka berlaku asas lex superior derogat legi inferiori.¹⁴ Dalam hal hierarki norma tersebut, norma dasar merupakan tempat tergantungnya norma yang ada di bawahnya.¹⁵

2. Prinsip Demokrasi Ekonomi

Prinsip demokrasi ekonomi diterjemahkan dari pasal 33 Ayat (1) UUD 1945 yang berbunyi “Perekonomian disusun sebagai usaha bersama berdasarkan atas asas kekeluargaan”. Pemakaian asas kekeluargaan sebagai bentuk demokrasi ekonomi Indonesia yang tidak berdasarkan atas individualisme, tetapi untuk mencapai kemakmuran bersama dan sebagai penegasan kedaulatan ekonomi bangsa Indonesia.¹⁶ Dapat juga dikatakan, demokrasi ekonomi sama dengan tidak adanya kesenjangan ekonomi atau terwujudnya keadilan ekonomi dalam masyarakat.

Mohammad Hatta menyebut rumusan pasal 33 UUD 1945 sebagai ekonomi terpimpin, pemikiran utama dalam pasal ini agar tercipta suatu kemandirian ekonomi nasional, dimana salah satu caranya yaitu cabang-cabang produksi utama harus dikuasai oleh negara serta memberikan tempat yang layak dan kuat bagi koperasi sebagai penggerak ekonomi nasional, yakni ekonomi yang digerakkan oleh sebagian besar rakyat Indonesia.¹⁷

3. UUPM YANG INKONSTITUSIONAL

Indonesiamempunyai falsafah hidup/ideologi pancasila, yang sekaligus menjadi Grundnorm/kaedah dasar bagi sistem hukum Indonesia. lazimnya sistem hukum dan sistem ekonomi berhubungan erat dengan ideologi yang dianut suatu Negara. Penjabaran kelima sila dalam Pancasila termaktub dalam pembukaan UUD 1945, dan dituangkan dalam pasal-pasal dan batang tubuh UUD 1945, sehingga semua peraturan perundang-undangan di Republik Indonesia (termasuk dalam bidang ekonomi) tidak boleh bertentangan dengan UUD 1945 dan pancasila.

Rumusan nasionalisme ekonomi Indonesia menghendaki secara mutlak suatu restrukturisasi ekonomi Indonesia dari struktur ekonomi kolonial menjadi struktur ekonomi bangsa merdeka dengan mayoritas bangsa sebagai pelaku dan tulang punggungnya. Sebagaimana termuat dalam Pasal 33 Ayat (1), (2), (3), (4), dan (5) UUD 1945, sistem ekonomi Indonesia merupakan demokrasi ekonomi atau ekonomi kerakyatan, dengan kata lain dapat disebut sebagai demokrasi ekonomi kerakyatan. Namun berbeda dengan UUPM, UU ini banyak sekali pertentangannya dengan konstitusi.

Pertentangan dapat dilihat pada Pasal 3 ayat (1) huruf d UUPM mengisyaratkan perlakuan yang sama terhadap penanam modal asing dan penanam modal dalam negeri. Seharusnya penegasan perlakuan yang sama hanya berlaku untuk penanam modal dalam negeri, agar penanam modal dalam negeri mendapat prioritas yang utama. Perlakuan yang sama terhadap penanam modal asing dan penanam modal dalam negeri tentu saja membuka peluang besar bagi para investor asing untuk memperoleh kesempatan berivestasi disegala bidang. Prinsip persamaan dan tidak membedakan antara pemodal asing dan pemodal dalam negeri telah melanggar amanat konstitusi mengenai pengelolaan perekonomian nasional karena mengarah pada liberalisasi ekonomi. Lebih parah lagi, pasal ini mengajak Indonesia menghambakan diri pada kekuatan perusahaan multinasional dan mengesampingkan kepentingan nasional.¹⁸

Dalam Pasal 12 UUPM disebutkan bahwa :

“semua bidang usaha terbuka bagi kegiatan penanaman modal, kecuali terhadap bidang atau jenis usaha yang dinyatakan tertutup dan terbuka dengan persyaratan.”

Keseluruhan Pasal 12 UUPM menganut paham liberalisasi ekonomi yang tidak sesuai dengan sistem ekonomi Indonesia seperti yang dimaksud UUD 1945 karena dilandasi pada semangat pemberian pembebasan yang seluas-luasnya bagi para penanam modal dan mereduksi peran dan kedaulatan negara yang diamanatkan Pasal 33 UUD 1945.

Ketentuan Pasal 12 ayat (4) UUPM bahwa :

“kriteria dan persyaratan bidang usaha yang tertutup dan yang terbuka dengan persyaratan serta daftar bidang usaha yang tertutup dan yang terbuka dengan persyaratan masing-masing akan diatur dengan Peraturan Presiden”

Pasal ini memberikan peluang besar kepada presiden untuk menentukan kriteria bidang usaha terbuka sehingga akan berpotensi besar peraturan presiden sarat dengan kepentingan pribadi dan kelompok-kelompok tertentu, terutama para pemodal asing.¹⁹

Selain itu, ketentuan dalam Pasal 22 Ayat (1) huruf a, b, dan c UUPM, yang mengatur kemudahan pelayanan dan/atau perizinan hak atas tanah, Hak Guna Usaha, Hak Guna Bangunan dan Hak Pakai bertentangan dengan UU yang lain atau lebih parah dari peraturan kolonial, misalnya pasal ini memberikan kemudahan pelayanan hak atas tanah lebih lama daripada hak atas tanah yang diatur dalam UUPA,²⁰ bahkan lebih lama daripada hak atas tanah yang diberikan Pemerintah Kolonial Belanda dalam Agrarische Wet(AW) yang hanya membolehkan jangka waktu penguasaan selama 75 tahun.

Sebagai perbandingan HGU dan HGB yang diberikan dalam UUPA selama 60 tahun untuk HGU dan 50 tahun HGB sedangkan untuk HGU dalam UU Nomor 25 Tahun 2007 HGU diberikan paling lama 95 tahun dan untuk HGB diberikan paling lama 80 tahun dan Hak Pakai paling lama 70 tahun.

4. PENUTUP

Walaupun pada pasal 33 UUD 1945 dengan tegas menginginkan ekonomi kerakyatan, bukan ekonomi liberal, namun dalam UUPM telah banyak terjadi penyimpangan terhadap norma dasar tersebut. Jika konstitusi menginginkan ekonomi yang berbasis kerakyatan dan segala sumber kekayaan alam digunakan demi kepentingan rakyat, maka UUPM memberikan ruang yang sebesar-besarnya bagi investor, baik asing maupun dalam negeri, untuk mengeruk sumber daya alam Indonesia, tanpa memandang itu mensejahterakan atau tidak rakyat Indonesia.

Undang-Undang yang tidak didasarkan pada tanggung jawab negara serta tidak didasarkan pada kebutuhan rakyat, secara vulgar telah melawan konstitusi. UUPM merupakan upaya negara untuk berpaling dari kewajiban konstitusionalnya dengan mengalihkan kewajiban tersebut kepada kuasa modal. Pasal 33 UUD 1945 amandemen ke empat, terutama pada Ayat (3) menyatakan, Bumi dan air dan kekayaan alam yang terkandung di dalamnya dikuasai oleh negara dan dipergunakan untuk sebesar-besar kemakmuran rakyat. Jadi secara konstitusional, sama sekali tidak beralasan untuk menjadikan UUPM sebagai instrumen untuk mensejahterakan rakyat bahkan sebaliknya, UUPM dapat menyebabkan semakin tergantungnya bangsa Indonesia kepada kekuatan perekonomian asing.

UUPM tidak sesuai dengan idiologi bangsa Indonesia, UUPM ini juga tidak menganut sistem demokrasi ekonomi dengan paham ekonomi kerakyatan namun menganut sistem neo-liberal yang lebih mengutamakan kepentingan pemodal asing dan dalam negeri, memberi kebebasan dan kemudahan pada para pemodal asing dan dalam negeri untuk menguasai berbagai sektor penting di Indonesia, bukan dikuasai oleh negara demi kepentingan hajat hidup orang banyak.

5. DAFTAR PUSTAKA

Asshiddiqie, Jimly, Konsilidasi Naskah UUD 1945 Setelah Perubahan Keempat, Jakarta : PSHTN FHUI, 2002;

……………….., Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid 2, Jakarta : Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi, 2006;

Fatmawati, Struktur dan Fungsi Legislasi Parlemen dengan Sistem Multikameral : Studi Perbandingan antara Indonesia dan Berbagai Negara, Jakarta : UI Press, 2010;

Hatta, Mohammad, Menuju Negara Hukum, Jakarta : Idayu Press, 1977;

Kelsen, Hans, Teori Umum tentang Hukum dan Negara, terj. Raisul Muttaqien, cet. V, Bandung : Nusa Media, 2010;

Marbun, S. F., Peradilan Administrasi Negara dan Upaya Adninistratif di Indonesia, cet. III, Yogyakarta : FH UII Press, 2011;

Mertokusumo, Sudikno, Mengenal Hukum : Suatu Pengantar, edisi keempat, cet. II, Yogyakarta : Liberty, 1999;

………………, Penemuan Hukum, Yogyakarta : Penerbit UAJY, 2010;

Ranggawidjaja, Rosjidi, Pengantar Ilmu Perundang-undangan Indonesia, Bandung : Mandar Maju, 1998;

Soeprapto, Maria Farida Indrati, Ilmu Perundang-undangan : Dasar-dasar dan Pembentukannya, cet. XI, Yogyakarta : Kanisius, 2006;

Suleman, Zulkifli, Demokrasi untuk Indonesia : Pemikiran Politik Bung Hatta, Jakarta : Kompas Media Nusantara, 2010;

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;

Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2007 tentang Penanaman Modal

 

1 Sebelum UU ini telah ada peraturan tentang penanaman modal yaitu UU No. 8 tahun 1958 yang diganti dengan UU No. 16 tahun 1958. Pada masa Orde Baru berlaku UU Nomor 1 tahun 1967 dan diganti dengan UU Nomor 11 tahun 1970 (UUPMA) dan UU Nomor 6 tahun 1968 jo. UU nomor 12 tahun 1970 (UUPMDN).

2 Maria Farida Indrati Soeprapto, Ilmu Perundang-undangan : Dasar-dasar dan Pembentukannya, cet. XI, (Yogyakarta : Kanisius, 2006), hlm. 6.

3 Lihat : Sudikno Mertokusumo, Mengenal Hukum : Suatu Pengantar, edisi keempat, cet. II (Yogyakarta : Liberty, 1999), hlm. 14-15.

4 Rosjidi Ranggawidjaja, Pengantar Ilmu Perundang-undangan Indonesia, (Bandung : Mandar Maju, 1998), hlm. 23.

5Ibid., hlm. 24.

6 Sudikno Mertokusumo, Mengenal Hukum…, hlm. 20.

7 Seperti dikutip oleh Fatmawati, Struktur dan Fungsi Legislasi Parlemen dengan Sistem Multikameral : Studi Perbandingan antara Indonesia dan Berbagai Negara, (Jakarta : UI Press, 2010), hlm. 32.

8 Montesquieu, The Spirit of Law, alih bahasa oleh M. Khoirul Anam, (Bandung : Nusa Media, 2007), hlm.195.

9Op cit.

10Ibid.

11 Jimly Asshiddiqie, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid 2, Jakarta : Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi, 2006, hlm. 44.

12 Teori ini biasa disebut dengan stufentheorie atau hierarki norma. Lihat : Hans Kelsen, Teori Umum tentang Hukum dan Negara, terj. Raisul Muttaqien, cet. V, (Bandung : Nusa Media, 2010), hlm. 179.

13Ibid.

14 Aturan yang lebih tinggi mengesampingkan aturan yang lebih rendah. Lihat : Sudikno Mertokusumo, Penemuan Hukum, (Yogyakarta : Penerbit UAJY, 2010), hlm. 9.

15 Maria Farida Indrati Soeprapto, Ilmu Perundang-undangan…, hlm. 26.

16 Jimly Asshiddiqie, Konsilidasi Naskah UUD 1945 Setelah Perubahan Keempat, (Jakarta : PSHTN FHUI, 2002), hlm. 56.

17 Lihat : Zulkifli Suleman, Demokrasi untuk Indonesia : Pemikiran Politik Bung Hatta, (Jakarta : Kompas Media Nusantara, 2010), hlm. 217. Pelaksanaan pasal ini sempat memang sulit, bahkan Mohammad Hatta 30 tahun setelah Indonesia merdeka menyebut pelaksanaan pasal ini masih terkatung-katung. Lihat juga : Mohammad Hatta, Menuju Negara Hukum, Jakarta : Idayu Press, 1977. Hlm. 13.

18 Amien Rais menyebut korporasi besar, pemerintah, perbankan dan lembaga keuangan internasional, militer, media massa, intelektual pengabdi dan elite inlander sebagai unsur pendukung korpotokrasi, yakni pemerintahan yang dikendalikan oleh perusahaan-perusahaan besar, biasanya multinasional, demi kepentingan mereka sendiri. Lihat Mohammad Amien Rais, Agenda Mendesak Bangsa : Selamatkan Indonesia!, Yogyakarta : PPSK Press, 2008, hlm. 81-174.

19 Pasal ini juga memberikan peluang yang besar kepada Presiden untuk melanggar Asas-asas Umum Pemerintahan yang Adil dan Patut, yaitu asas Larangan Menyalahkangunakan Wewenang. Lihat : S. F. Marbun, Peradilan Administrasi Negara dan Upaya Adninistratif di Indonesia, cet. III, (Yogyakarta : FH UII Press, 2011), hlm. 405-406.

20 Berarti pasal ini tidak sesuai dengan salah satu asas perundang-undangan, yakni lex specialis derogat legi generalis, karena UUPA lebih khusus dibandingkan UUPM. lihat lebih lanjut mengenai asasini dalam : Sudikno Mertokusumo, Penemuan Hukum….., hlm. 9.

Ketidakadilan dalam Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah

“Orang yang adil adalah orang yang tidak mengambil lebih banyak dari bagiannya, orang yang tidak adil adalah orang yang mengambil lebih banyak dari haknya”.

(Aristoteles)

1. PENDAHULUAN

Demokratisasi di Indonesia sejak Reformasi 1998 dicirikan oleh kebebasan berserikat dan berpendapat, dan agenda otonomi daerah. Dalam perkembangan otonomi daerah di Indonesia berlangsung secara dahsyat dan dunia internasional menyebutnya sebagai big-bang decentralization. Agenda desentralisasi dalam bentuk otonomi daerah tersebut mendapatkan dukungan penuh secara politik dan berkembang dengan segala ekses, antara lain dengan dicirikan berkembangnya daerah secara beragam, indikasi etnonasionalisme dan gejala pemilahan sosial sampai indikasi saparatisme.

Ekses dari implementasi otonomi daerah dimaksud di antaranya telah sampai pada kondisi yang mengkhawatirkan, tidak saja mengkhawatirkan atas gejala separatisme dan pemilahan sosial, tetapi secara sistemik akan menyulitkan NKRI. Fenomena yang harus diwaspadai atas berbagai persoalan dan ekses tersebut dapat dirangkum dalam suatu perspektif persoalan yaitu ketimpangan dalam hubungan pusat dan daerah, khususnya lagi mengenai perimbangan keuangan yang menyangkut pembagian hasil pemanfaatan sumber daya alam yang ada di daerah.

Sejak masa Orde Baru dengan pola hubungan pusat dan daerah yang sentralistik dan menghasilkan suatu kebijakan yang terpusat di Jakarta, atau pulau Jawa pada umumnya, sehingga pemerataan pembangunan dan peningkatan kesejahteraan tidak pernah tercapai di Indonesia, bahkan hingga saat ini. Data tahun 1996 menyebutkan bahwa 75% dari total output industri manufaktur dihasilkan oleh pusat-pusat industri yang ada di pulau Jawa. Persoalan lain dari hubungan pusat dan daerah adalah kesenjangan pendapatan antar daerah, di mana daerah seperti DKI Jakarta jauh lebih besar pendapatannya dibandingkan dengan daerah luar Jawa.¹

Kasus propinsi Riau misalnya, pada masa awal Reformasi secara secara resmi dan terbuka menghendaki bentuk negara federal, dengan maksud agar bisa mengelola kekayaan alamnya demi kemakmuran rakyat. Dari minyak dan gas Riau bisa menyumbang ke pusat sebesar 59 triliyun Rupiah. Sedangkan anggaran yang dikembalikan ke Riau hanya 600 milyar Rupiah, atau hanya 1,01 persen. Jumlahnya ini tentunya telah meningkat seiring bergulirnya konsep otonomi daerah.²

Kesenjangan antar daerah atau juga bisa dikatakan kesenjangan antara pusat dan daerah berlanjut dengan ketidakadilan dalam pembagian hasil alam. Daerah yang sumber daya alamnya kaya, khususnya kaya akan tambang seperti minyak bumi, gas, batu bara dan emas seperti Riau, Kalimantan Timur, Papua dan beberapa daerah lainnya tidak dapat menikmati hasil alamnya yang kaya itu karena regulasi atau peraturan perundang-undangan tidak memihak kepada daerah tersebut. Padahal apa yang ada di daerah semestinya menjadi milik daerah dan dapat dipergunakan untuk mensejahterakan rakyat daerah tersebut.

Meskipun semangat otonomi daerah yang melahirkan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 yang selanjutnya diubah dengan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, UU ini didukung pula dengan membuat Undang-Undang Nomor 25 Tahun 1999, diubah dengan Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah, namun ketimpangan pembagian hasil alam untuk daerah belum memadai kalau dilihat dari hasil alam serta potensi yang dimiliki oleh daerah yang bersangkutan. Karena untuk sebagian daerah yang memiliki hasil alam seperti pertambangan, UU tersebut belumlah adil apa yang mestinya didapatkan, dengan perimbangan yang berbentuk bagi hasil, jika dilihat dari hasil tambang yang dihasilkan oleh daerah tersebut, karena Dana Bagi Hasil antara pusat dan daerah mengenai hasil tambang sangat sedikit proporsinya untuk daerah yang bersangkutan dibandingkan bagian yang diterima oleh pemerintah Jakarta.

Pasal 14 huruf c UU No. 33 Tahun 2004 hanya memberikan 20 persen hasil pertambangan umum untuk daerah penghasilnya, dan 80 persen untuk pemerintah pusat. Pada huruf e diatur pertambangan minyak bumi malah lebih sedikit yang dikembalikan kepada daerah bersangkutan, yaitu hanya 15,5 persen saja, sedangkan sisanya masuk kas pemerintah pusat. Pada pasal yang sama hurup f yang mengatur bagi hasil pertambagan gas bumi agak sedikit menguntungkan daerah, yakni sebanyak 30,5 persen untuk daerah penghasilnya. Paling menguntungkan adalah daerah penghasil pertambangan panas bumi, daerah penghasil panas bumi dapat menikmati hasil panas buminya sebanyak 80 persen yang diatur dalam pasal 14 hurup g dalam UU tersebut.³

Perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah terkait hasil tambang yang diatur dalam Undang-Undang Nomor 04 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara relatif memberikan angin segar bagi daerah penghasilnya. Pasal 129 ayat (1) UU tersebut memberikan 6 (enam) persen dari keuntungan bersih kepada daerah, dan 4 (empat) persen untuk pemerintah pusat.⁴

Sektor kehutanan pada pasal 14 hurup a UU No. 33 Tahun 2004 memberikan sedikit angin segar bagi daerah, yakni dengan pembagian 80 persen untuk daerah dari penerimaan Iuran Hak Pengusahaan Hutan (IHPH) dan Provinsi Sumber Daya Hutan (PSDH). Sedangkan penerimaan dari Dana Reboisasi, yang diatur dalam pasal 14 hurup b, daerah hanya mendapatkan 40 persen saja.

Pembagian hasil ini sungguh amat jauh berbeda dengan dana bagi hasil untuk Pajak Bunu dan Bangunan (PBB), Bea Perolehan Hak atas Tanah dan Bangunan (BPHTB) dan bagi hasil untuk Pajak Penghasilan (PPh). Untuk PBB dan BPHTB pemerintah daerah mendapatkan bagian bagian yang cukup besar dari pajak tersebut, yakni 90 persen untuk penerimaan dari PBB dan 80 persen BPHTB. Sedangkan untuk PPh pemerintah daerah hanya mendapat 20 persen saja.

Adanya pembedaan bagi hasil antara sumber penghasilan yang satu dengan sumber penghasilan yang lain akan berakibat ketimpangan penerimaan daerah dan bagi daerah yang mempunyai sumber daya alam seperti pertambangan akan merasa tidak adil. Sebab sumber pendapatan terbesarnya berasal dari sektor pertambangan tersebut dan sektor PBB atau BPHTB belum bisa dimaksimalkan dengan alasan SDM dan masih minimnya pemahaman masyarakat dalam membayar pajak, maka secara otomatis kebijakan ini akan menguntungkan daerah yang sudah tertib administrasi pertanahannya dan lebih menguntungkan daerah yang penduduknya padat seperti di Jakarta dan pulau Jawa, sedangkan daerah luar Jawa, yang kadang tanahnya disertifikatpun tidak apalagi IMB, jelas belum bisa memaksimalkan potensi penerimaan dari sektor ini. Belum lagi kalau dilihat dari apa yang telah dibagikan kepada masing-masing daerah untuk menjadi Pendapatan Asli Daerah, maka akan semakin jelas UU ini lebih menguntungkan bagi daerah yang berada di Pulau Jawa dibandingkan dengan daerah yang ada di luar Jawa.

Ketimpangan seperti ini akan banyak sekali akibatnya dan bisa menambah daftar inventaris masalah di negeri ini. Masalah pertama yang muncul tentunya ketidak puasan beberapa daerah yang berakibat pada disintegrasi bangsa, selanjutnya akan merunut sampai pada konflik etnis dan sentiment terhadap etnis tertentu karena merasa selalu diuntungkan oleh pemerintah. Permasalahan selanjutnya adalah urbanisasi yang tinggi ke daerah perkotaan di pulau jawa, hal ini terjadi karena terkonsentrasinya pertumbuhan ekonomi dan memancing lenih banyak orang untuk pindah agar mendapatkan perbaikan secara ekonomi, sosial, budaya maupun pendidikan.

Permasalahan yang timbul akibat pemeberlakuan pola perimbangan keuangan antara pusat dan daerah seperti ini, khususnya dalam hal Dana Bagi Hasil pada sektor pendapatan di daerah adalah apakah adil pembagian seperti ini jika dilihat dari sumber penerimaan negara yang dihasilkan oleh masing-masing daerah? Khususnya dalam hal pertambangan. Selanjutnya perlukah dicarikan formulasi yang tepat agar tidak terjadi ketimpangan keuangan antar satu daerah dengan daerah lain maupun ketimpangan keuangan antara pusat dan daerah?

2. PERIMBANGAN KEUANGAN ANTARA PEMERINTAH PUSAT-DAERAH DAN KONSEPSI KEADILAN

1. Transfer Dana Pusat ke Daerah

Lahirnya perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah dikarenakan adanya pemencaran kekuasaan secara vertical dalam negara, yaitu kekuasaan pemerintah pusat dibagi kepada daerah-daerah di bawahnya. Pemencaran ini mengakibatkan pemerintah daerah/regional juga harus mempunyai dana dalam penyelenggaraan kekuasaan atau kedaulatan itu sendiri, maka perlu diatur perimbangan keuangan pemerintah pusat dan daerah.

Sebelum mencari defenisi perimbangan keuangan antara pusat dan daerah, baiknya dilihat dulu pengertian sistem desentralisasi dalam negara kesatuan terlebih dahulu, karena perimbangan keuangan pusat dan daerah lahir dari konsep ini. Desentralisasi menurut Joeniarto merupakan pemberian wewenang dari pemerintah negara kepada pemerintah lokal untuk mengatur dan mengurus urusan tertentu sebagai urusan rumah tangganya sendiri.⁵ Sedangkan menurut Amrah Muslimin, desentralisasi adalah pelimpahan wewenang kepada badan-badan dan golongan-golongan dalam masyarakat dalam daerah tertentu untuk mengurus rumah tangganya sendiri.⁶ Menurut Jimly Asshiddiqie, dalam desentralisasi unit pemerintah daerah dipandang sebagai wakil dari pemerintah pusat, sehingga oleh sebab itu, unit-unit kantor wilayah dibutuhkan sebagai perpanjagan tangan menteri yang memimpin departemen pemerintahan. Sementara itu, dalam sistem desentralisasi, tugas-tugas pemerintahan yang terkait dengan urusan tertentu diaggap telah sepenuhnya didelegasikan pelaksanaannya kepada pemerintah daerah, yang oleh karena itu memiliki kewenangan untuk mengurus hal itu sebagai urusan rumah tangganya sendiri.⁷

Hubungan keuangan antara pemerintaha pusat dan daerah dapat diartikan sebagai suatu sistem yang mengatur bagaimana caranya sejumlah dana dibagi di antara berbagai tingkat pemerintah, serta bagaimana caranya mencari sumber-sumber pembiayaan daerah untuk menunjang kegiatan-kegiatan sektor publiknya.⁸ Perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah adalah suatu sistem pembiayaan pemerintahan dalam kerangka negara kesatuan, yang pencakup pembagian keuangan antara pemerintah pusat dan daerah serta pemerataan antar daerah secara proporsional, demokratis, adil dan transparan dengan memperhatikan potensi, kondisi, dan kebutuhan daerah, sejalan dengan kewajiban dan pembagian kewenangan serta tata cara penyelenggaraan kewenangan tersebut, termasuk pengelolaan dan pengawasan keuangan.

Hubungan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah ini ditandai dengan adanya dana perimbangan, yaitu dana yang bersumber dari pemerintah pusat yang dialokasikan kepada pemerintah daerah untuk mendanai kebutuhan daerah dalam rangka pelaksanaan desentralisasi, yang terdiri dari Dana Alokasi Umum, Dana Alokasi Khusus dan Dana Bagi Hasil dari penerimaan pajak dan SDA.⁹

Alokasi anggaran dari pusat ke daerah atau perimbangan keuangan pusat dan daerah sering disebut juga dengan transfer pemerintah.¹⁰ Adanya sistem bagi hasil atau perimbangan ini, menurut Davey, disebabkan karena pemerintah pusat (nasional) untuk menarik langsung suatu potensi keuangan negara, keanekaaan sumber penghasilan negara juga menjadi penyebab pemerintah pusat mendelegasikan pengambilan pajaknya dilakukan oleh daerah. Selanjutnya Davey menjelaskan, bahwa apabila pemerintah nasional harus membereskan bagian terbesar dari pengeluaran publiknya, maka pemerintah pusat haruslah membatasi diri dalam pemanfaatn hasil pajaknya, atau dalam hal ini seluruh penghasilan negara, demi kepentingan pendapatan regional, atau menyampaikan banyak dari penerimaannya sendiri kepada pemerintah regional.¹¹ Berdasarkan alasan tersebut maka perlu dialokasikan dana untuk pembangunan di tingkat daerah, baik berupa alokasi umum, khusus maupun dengan sistem bagi hasil.

Secara gasris besar perimbangan keuangan pusat dan daerah dilakukan dengan beberapa tujuan.¹²Pertama, pembelanjaan daerah untuk melayani masyarakatnya. Kedua, mendorong upaya oleh pemerintah daerah untuk menjalankan program-program pembangunan yang disesuaikan dengan kebijaksanaan nasional. Ketiga, merangsang perumbuhan ekonomi daerah, baik untuk membantu pertumbuhan maupun untuk mengurangi ketimpangan antar wilayah. Keempat, mengendalikan pengeluaran regional, kelima, memantapkan standar pelayanan atau pembangunan yang lebih adil. Keenam, mengembangkan wilayah-wilayah yang kapasitas fiskalnya rendah, dan ketujuh adalah untuk membantu wilayah dalam mengatasi keadaan-keadaan darurat.

Transfer dana dari pusat ke daerah seyogyanya memperhatikan beberapa hal penting, agar kebijakan ini tepat guna dan dapat bermanfaat bagi pemerintah pusat dan khususnya bagi daerah itu sendiri.¹³ Beberapa hal yang paling penting diperhatikan adalah penerimaan yang memadai bagi daerah dalam rangka menjalankan fungsi pemerintahannya. Selanjutnya adalah keadilan dalam transfer tersebut, yakni sesuai dengan kebutuhan fiskal daerah dan menurut saya juga harus sesuai dengan apa yag dihasilkan oleh daerah.

2. Konsepsi Keadilan

Khusus dalam tulisan ini saya lebih memfokuskan tentang keadilan dalan perimbangan keuangan antara pemrintah pusat dan daerah. Konsepsi tentang jeadilan memang sangat luas, tidak terbatas dan tidak pernah berhenti untuk diperdebatkan, sejak zaman Plato, Aristoteles sampai Rawls keadilan tetap menjadi sebuah wacana intelektual di kalangan pemikir, baik pemikir politik, hukum, ekonomi maupun para pemikir dalam ilmu administrasi publik. Konsep keadilan saya angkat karena saya menilai dalam perimbangan keuangan antara pemeritah pusat dan daerah sejauh ini belum adil, terkesan diskriminasi, oleh karena itu konsepsi tentang keadilan merupakan pembedah yang sesuai untuk mengurai diskriminasi itu, karena lawan nyata dari keadilan adalah diskriminasi.

Berkaitan dengan konsepsi keadilan, secara historis pemerintahan daerah mulai terkenal di Inggris karena respon terhadap urbanisasi yang menambah maslah di perkotaan, oleh sebab itu perlu diatur ulang tata kewilayahan agar tidak adanya penumpukan penduduk di suatu wilayah saja.¹⁴ Penataan seperti ini dimaksudkan agar adanya penyebaran pertumbuhan ekonomi di seluruh wilayah, dengan kata lain penyebaran pertumbuhan ekonomi dimaksudkan agar terjadi penyebaran penduduk secara merata. Hasil akhirnya agar tercapai suatu keadilan yang merata untuk setiap wilayah.

Kembali pada konsepsi keadilan, permasalahan yang paling diperdebarkan dalam persoalan keadilan adalah parameternya yang multitafsir. Rawls melihat keadilan sebagai suatu sikap fair yang didasarkan pada prinsip-prinsip rasional yang terukur.¹⁵ Immanuel Kant melihat keadilan sebagai bagian dari kewajiban moral yang yang tidak bisa dipertanyakan.¹⁶ Keadilan berpijak pada tiga prinsip, yakni tindakan yang bisa disetujui oleh semua orang, memperlakuan manusia sebagaimana dirinya sendiri dan berasal dari kebebasan.

Lebih jauh lagi, Aristoteles lebih dari 2.500 tahun lalu menyatakan keadilan itu ialah apabila masing-masing mendapatkan apa yang memang berhak ia dapatkan. Selanjutnya Aristoteles mengatakan, bahwa orang yang adil orang yang tidak mengambil lebih banyak dari bagiannya. Sebaliknya, orang yang tidak adil adalah orang yang mengambil lebih banyak dari pada haknya.¹⁷ Persolan yang muncul kemudian adalah bagaimana menentukan bagian atau hak dari masing-masing pihak tersebut, menentukan standart keadilan tersebut. Apakah bertolak belakang dari kebutuhan masing-masing individu atau berdasarkan apa yang telah ia lakukan atau yang ia capai, mungkin juga berdasarkan potensi yang dimiliki.

Prof. Sudikno Mertokusumo menjelaskan bahwa keadilan ada pada pemisahan yang baik dan buruk, konsepsi ini berdasarkan posisi lima asas universal dalam ilmu hukum yang dikemukakan oleh Paul Scholten, kelima asas tersebut adalah kepribadian, persekutuan, kesamaan, kewibawaan dan pemisahan antara baik dan buruk.¹⁸ Menurutnya keadilan terletak pada asas yang terakhir, yakni asas pemisahan antara yang baik dan yang buruk, sebab keempat asas yang pertama selalu bertentangan, asas pertama bertentangan dengan asas kedua, asas ketiga bertentangan dengan asas yang keempat, sehingga penyeimbang dalam menentukan keadilan adalah asas yang terakhir.¹⁹

3. MELIHAT PERIMBANGAN KEUANGAN ANTARA PEMERINTAH PUSAT DAN DAERAH PERSPEKTIF KEADILAN

Desentralisasi dengan memberikan otonomi kepada daerah untuk mengurus rumah tangganya sendiri berimplikasi pada suatu keharusan juga otonomi untuk mengelola keuangan bagi daerah itu sendiri. Bentuk yang dipilih oleh pemerintah Indonesia adalah dengan mengesahkan UU Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah, dalam UU ini diatur bagaimana keuangan negara ditransfer ke berbagai daerah yang ada di Indonesia. Cara yang diambil untuk mekanisme ini adalah melalui Dana Alokasi Umum, Dana Alokasi Khusus dan Dana Bagi Hasil.

Dana Bagi Hasil yang diterapkan di Indonesia masih jauh dari yang diharapkan, yakni belum adil dan terkesan masih diskriminasi, khususnya pada pertambangan minyak dan gas, emas dan batubara. Ketidakadilan ini bisa dilihat dari sedikitnya hasil yang harus diterima oleh daerah sebagai tempat di mana hasil tambang itu berada, padahal daerah tersebut juga yang nantinya akan menerima segala resiko misalkan kerusakan lingkungan akibat pertambangan.

Pembagian seperti ini akan berdampak pada penyusunan APBD di masing-masing daerah dan akan terjadi suatu ketimpangan. Daerah yang bisa memaksimalkan APBD yang diambil dari retrebusi daerah lainnya, parkir, retrebusi parkir dan segala sesuatu penghasilan yang merupakan pajak daerah bisa mengalokasikan dana yang besar dalam anggaran belanjanya, sedangkan daerah yang belum maksimal pajak daerahnya akan sedikit anggaran belanjanya. Padahal daerah yang belum memaksimalkan pajak daerahnya memiliki SDA pertambangan yang besar, karena sedikit alokasi Dana Bagi Hasil dari hasil alamnya maka anggaran belanjanya menjadi sedikit pula.

Daerah-daerah seperti Jakarta dan semua daerah di pulau Jawa bisa memaksimalkan pajak daerahnya dan mendapatkan DBH yang besar dari PBB karena PBB hanya 10% untuk pusat, 90% bisa dinikmati oleh daerah tersebut. Dengan keadaan ini daerah tresebut bisa mendapatkan alokasi dana yang besar dari pusat. Sementara itu, bagi daerah yang pada umumnya di luar Jawa PBB tidak terlalu besar karena belum bisa maksimal akan mendapatkan alokasi DBH yang kecil dari sektor PBB.

Lain DBH PBB lain pula DBH pertambangan. Tetap saja tidak menguntungkan bagi daerah-daerah yang ada di luar Jawa, karena UU No. 33 Tahun 2004 memberikan porsi yang kecil bagi daerah. Secara otomatis kalau di komulasikan semuanya maka daerah-daerah luar jawa akan mendapatkan Dana bagi Hasil yang sedikit dibandingkan daerah luar Jawa.

Mekanisme pembagian dana bagi hasil ini berakibat ketimpangan pertumbuhan ekonomi antara daerah-daerah di pulau Jawa dan daerah-daerah yang ada di luar Jawa, sebab daerah di pulau jawa mendapatkan alokasi dana yang besar sehingga akan mempunyai seumber dana yang cukup untuk memacu pertumbuhan ekonomi, belum lagi hal ini ditunjang dengan anggaran dari DAU maupun DAK yang lebih banyak diterima oleh daerah-daerah tersebut. Persoalan ketidakmerataan pertumbuhan inilah yang banyak akibatnya dalam negara ini. Persoalan-persoalan yang muncul antara lain yaitu tingginya tingkat urbanisasi masyarakat daerah ke kota-kota besar yang ada di pulau Jawa, baik disebabkan oleh alasan ekonomi maupun alasan sosial, pendidikan dan alasan lain.²⁰ Masalah lain yang tidak penting adalah munculnya suatu pemikiran yang ingin mengubah bentuk negara kesatuan menjadi negara federal dan yang lebih parah lagi adalah lahirnya keinginan untuk melepaskan diri dari Indonesia.

Maka tidak salah pada akhirnya pemerintah pusat menyalahkan pemerintah daerah yang tidak becus mengelola daerah, atau menyatakan hampir bangkrut dan pernyataan lain yang menyudutkan daerah. Bagaimana daerah-daerah mau maju kalau tidak mempunyai dana yang cukup untuk mengelolanya, tidak heran pula kita lihat di media massa daerah seperti Riau yang kaya akan minyak bumi bisa terjadi kelangkaan BBM. Begitupun yang dialami oleh Propinsi Sulawesi Tengah, daerah penghasil aspal terbesar di Indonesia ini mengalami kerusakan jalan yang parah, berbanding terbalik kesejahteraan daerah dengan sumber daya alam yang dimiliki. Lantas kita bertanya, kemana minyak yang ada di perut bumi daerah itu? Ini yang dinamakan ayam mati dalam lumbung padi.

Melihat pembagian hasil alam yang timpang ini, layak diperhatikan teori keadilan yang dikemukakan oleh John Rawls. Di mana hendaknya semua daerah diberlakukan bagi hasil dengan persentase yang sama untuk seluruh sektor pendapatan, misalnya 90% untuk daerah dan 10% untuk pusat. Pada akhirnya, dengan sistem seperti ini maka nantinya pasti akan ada daerah yang sedikit dan ada yang banyak pendapatannya, bagi daerah yang masih kekurangan maka pemerintah pusat memberikan bantuan kepada daerah tersebut sesuai dengan kebutuhannya menggunakan sebagian dana bagi hasil yang dialokasikan untuk pusat tersebut. Dengan begitu tidak ada daerah yang merasa didiskriminasi karena memang mendapatkan alokasi dana berdasarkan penghasilan dari SDA yang ada di daerahnya, untuk daerah yang SDAnya sedikit bisa diseimbangkan dengan bantuan dari pusat tersebut. Dengan begitu akan dengan mudah tercapai keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia, bukan keadilan sebagian golongan, etnis, atau kelompok mayoritas saja, akan tetapi memang keadilan bagi seluruh rakyat Indonesia. Tidak adil bagi rakyat yang mempunyai sumber daya alam melimpah tapi miskin.

Mengenai bantuan pusat ke daerah bisa menggunakan dua metode transfer, yakni dengan categorical grants dan block grants.²¹Categorical grants merupakan bantuan dana dari pusat kepada daerah untuk mendanai pembangunan proyek khusus, misalkan jalan raya, yang mana pembangunan pemerintah membantu separo atau beberapa persen dari total nilai proyek, selebihnya dibebankan pada daerah. Sedangkan block grants adalah alokasi dana yang diberikan pusat kepada daerah dan daerah diberikan keleluasaan untuk menggunakan dana tersebut. Alokasi dana daeri pusat ke daerah ini bisa tidak merata, berdasarkan kebutuhan dan kemampuan daerah. Untuk daerah yang telah sejahtera, sebaiknya tidak usah lagi diberikan bantuan dan mungkin bahkan akan dimintai bantuanya untuk menutupi kekurangan dana di daerah lain.

Penggunaan mekanisme seperti ini akan mempercepat pertumbuhan ekonomi di daerah-daerah yang selama ini terbelakang, dengan begitu juga mempercepat pertumbuhan ekonomi secara nasional yang merata bukan pertumbuhan yang tertumpu pada beberapa daerah saja. Pertumbuhan ekonomi yang merata di setiap daerah akan memacu pertumbuhan di bidang lain, seperti peningkatan pembangunan sumber daya manusia, mengurangi urbanisasi, peningkatan pembagunan infra struktur transportasi dan peningkatan pembangunan berbagai sektor publik lainnya.

4. PENUTUP

Gagasan otonomi daerah yang kini berkembang dan sedang kita jalankan tentu saja bukan hal yang baru. Kenyataan ketimpangan pusat-daerah, atau juga ketimpangan antar daerah, bahkan juga cenderung pemerasan terhadap kekayaan daerah merupakan picu dari pemikiran lama yang sudah muncul sejak republik ini berdiri. Pada perkembangannya Indonesia lebih memilih sistem desentralisasi sebagai pola hubungan pemerintah pusat dan daerah, dan diatur juga aturan utuk perimbangan keuangan pusat dan daerah.

Perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah selama ini masih dianggap sebagai pemerasan pusat terhadap daerah, di mana daerah yag kaya sumber daya alam belum bisa menikmati secara maksimal hasil alam yang ada di daerahnya. Kenyataan ini perlu diubah, agar keutuhan negara Indonesia tetap terjaga dan terciptanya suatu keadilan sosial bagi seluruh rakyat (daerah) Indonesia, bukan keadilan yang terkonsentrasi pada elit penguasa saja, keadilan yang mensejahterakan beberapa golongan saja, atau kesejahteraan yang semu yang hanya menjadi janji manis para elit agar rakyat daerah tetap loyal pada NKRI padahal kebijakan untuk kesejahteraan rakyat di daerah tersebut hanya utopia dan janji semu belaka.

Upaya untuk mewujudkan keadilan bagi seluruh rakyat Indonesia harus menjadi suatu tujuan bersama seluruh element bangsa, sekat-sekat primordial atau perasaan superioritas atas pihak lain mutlak dihilangkan. Berikan kesempatan yang lebih luas dan sama kepada setiap daerah dalam mengelola sumber keuangannya, selanjutnya baru dilihat kebutuhan dari masing-masing daerah, dan setelah itu baru bisa diambil suatu kebikjakan yang tepat untuk menciptakan keadilan yang merata.

Dalam pengalokasian dana dari pusat ke daerah, harus diperhatikan dua hal yang utama, yaitu kebutuhan sumber dana dari daerah tersebut dan juga melihat potensi sumber daya alam yang dimiliki. Dengan begitu negara, atau dalam hal ini pemerintah pusat, tidak lagi menzalimi daerah-daerah tertentu, sebab daerah yang mempunyai sumber daya alam banyak telah mendapatkan reward yang sesuai dengan yang dihasilkannya. Sementara itu bagi daerah yang tidak memiliki sumber daya alam yang banyak, maka diberikan subsidi yang tepat sesuai kebutuhan daerah tersebut daeri dana bagi hasil yang dialokasikan untuk pusat.

Mengenai pendapatan pemerintah pusat bisa diambil dari alokasi bagi hasil yang diperuntukkan ke pusat setelah dipotong bantuan untuk daerah yang masih membutukan, serta keuntungan BUMN yang mengelola sumber daya alam tersebut, asalkan seluruh sumber daya alam tersebut memang dikelola oleh BUMN atau Perusahaan dalam negeri bukan oleh perusahaan multinasional seperti Freeport, Newmont, Caltec dan lain sebagainya.

Melalui pola-pola seperti tersebut di atas, maka seluruh sumber daya alam yag dimiliki Indonesia akan dapat dinikmati oleh rakyat Indonesia sendiri, baik oleh rakyat di daerah maupun oleh rakyat Indonesia secara keseluruhan. Maka keadilan sosial bagi rakyat Indonesia akan segera tercapai.

5. DAFTAR PUSTAKA

Asshiddiqie, Jimly, Pokok-pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, Jakarta : Bhuana Ilmu Populer, 2007;

Cipto, Bambang, Politik dan Pemerintahan Amerika, Yogyakarta : Lingkaran Buku, cet. II, 2007;

Davey, Kenneth, Pembiayaan Pemerintah Daerah : Praktek-praktek Internasional dan Relevansinya bagi Dunia Ketiga, terj. Amanullah, dkk., Jakarta : UI Press, 1988;

Davey, Kenneth, Pembiayaan Pemerintah Daerah : Praktek-praktek Internasional dan Relevansinya bagi Dunia Ketiga, terj. Amanullah, dkk., Jakarta : UI Press, 1988;

Fadjar, Mukhtie Dkk., Konstitusionalisme Demokrasi : Sebuah Diskursus tentang Pemilu, Otonomi Daerah dan Mahakamah Konstitusi, Malang : TRANS Publishing, 2010, hlm. 152;

Heroepoetri, Arimbi, Tiada Tempat bagi Rakyat : Wewenang Pengelolaan Sumber Daya Alam dalam UU Otonomi Daerah, Yogyakarta dan Jakarta : YLBHI, E-Law Indonesia, RACA Institute dan Kreasi Wacana, 2001;

Huda, Ni’matul, Hukum Tata Negara Indonesia, Jakarta : RajaGrafindo Persada, 2005;

Mertokusumo, Sudikno, Mengenal Hukum : Suatu Pengantar, Yogyakarta : Liberty, cet. II, 1999;

Oktoberina, Sri Rahayu dan Niken Savitri (edt.), Butir-butir Pemikiran dalam Hukum, Bandung : Refika Aditama, 2008;

Rawls, John, Teori Keadilan : Dasar-dasar Filsafat Politik untuk Meweujudkan Kesejahteraan Sosial dalam Negara, terj. Uzair Fauzan dan Heru Prasetyo, Yogyakarta : Pustaka Pelajar, cet. II, 2011;

Ridho, Ali, “Implementasi Keadilan Substantif oleh Mahkamah Konstitusi ; Sebuah Paradoks : Kajian Atas Beberapa Putusan MK dalam Pengujian Undang-undang”, Jurnal Konstitusi, Volume IV No. 1 Juni 2011, Jakarta : Mahkamah Konstitusi, 2011;

Sakirno, Shidarta, “Konsep Diskriminasi dalam Perspektif Filsafat Hukum” dalam Sri Rahayu Oktoberina dan Niken Savitri (edt.), Butir-butir Pemikiran dalam Hukum, Bandung : Refika Aditama, 2008;

Sirajuddin, “Hubungan Pusat-Daerah : Konsepsi, Problematika dan Alternatif Solusi” dalam Mukhtie Fadjar Dkk., Konstitusionalisme Demokrasi : Sebuah Diskursus tentang Pemilu, Otonomi Daerah dan Mahakamah Konstitusi, Malang : TRANS Publishing, 2010;

Syaukani HR., Afan Gaffar dan Ryas Rasyid, Otonomi Daerah dalam Negara Kesatuan, Yogyakarta : Pustaka Pelajar dan PUSKAP, cet. VIII, 2009;

Tim Lapera, Otonomi Pemberian Negara : Kajian Kritis atas Kebijakan Otonomi Daerah, Yogyakarta : Lapera Pustaka Utama, cet. II, 2001.

Tjandra, W. Riawan, Hukum Keuangan Negara, Jakarta : Grasindo, cet. II, 2009;

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;

Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah;

Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pusat dan Daerah;

Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 04 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara.

 

1 Tim Lapera, Otonomi Pemberian Negara : Kajian Kritis atas Kebijakan Otonomi Daerah, cet. II (Yogyakarta : Lapera Pustaka Utama, 2001), hlm. 36-37.

2Ibid., hlm. 39-40.

3 Pasal 14 Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 33 tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pusat dan Daerah.

4 Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 04 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara.

5 Ni’matul Huda, Hukum Tata Negara Indonesia, (Jakarta : RajaGrafindo Persada, 2005), hlm. 307.

6Ibid.

7 Jimly Asshiddiqie, Pokok-pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, (Jakarta : Bhuana Ilmu Populer, 2007), hlm. 423. Lihat juga : Sirajuddin, “Hubungan Pusat-Daerah : Konsepsi, Problematika dan Alternatif Solusi” dalam Mukhtie Fadjar Dkk., Konstitusionalisme Demokrasi : Sebuah Diskursus tentang Pemilu, Otonomi Daerah dan Mahakamah Konstitusi, (Malang : TRANS Publishing, 2010), hlm. 152.

8 W. Riawan Tjandra, Hukum Keuangan Negara, (Jakarta : Grasindo, cet. II, 2009), hlm. 105.

9 Ketentuan Umum dalam UU No. 33 Tahun 2004.

10 Kenneth Davey, Pembiayaan Pemerintah Daerah : Praktek-praktek Internasional dan Relevansinya bagi Dunia Ketiga, terj. Amanullah, dkk. (Jakarta : UI Press, 1988), hlm. 201.

11Ibid.

12Ibid., hlm. 202.

13 W. Riawan Tjandra, Hukum Keuangan Negara…, hlm. 112-113.

14 Sirajuddin, “Hubungan Pusat-Daerah…, op. Cit., hlm. 151

15 Jhon Rawls, Teori Keadilan, terj. Uzair Fauzan dan Heru Prasetyo, cet. II (Yogyakarta : Pustaka Pelajar, 2011), hlm. 156.

16 Ali Ridho, “Implementasi Keadilan Substantif oleh Mahkamah Konstitusi ; Sebuah Paradoks : Kajian Atas Beberapa Putusan MK dalam Pengujian Undang-undang”, Jurnal Konstitusi, Volume IV No. 1 Juni 2011, (Jakarta : Mahkamah Konstitusi, 2011), hlm. 71.

17 Shidarta Sakirno, “Konsep Diskriminasi dalam Perspektif Filsafat Hukum” dalam Sri Rahayu Oktoberina dan Niken Savitri (edt.), Butir-butir Pemikiran dalam Hukum, (Bandung : Refika Aditama, 2008), hlm. 120.

18 Sudikno Mertokusumo, Mengenal Hukum : Suatu Pengantar, cet. II (Yogyakarta : Liberty, 1999), hlm. 36-37.

19 Lihat juga : Shidarta Sakirno, “Konsep Diskriminasi…, hlm. 119.

20 Sebagai contoh, saya mungkin tidak akan kuliah di Yogyakarta jika ada kampus yang kualitasnya selevel UIN, UII atau UGM ada di Jambi. Dengan kedatangan saya di Jogja, bearti saya telah menambah beban pemerintah Jogja karena keberadaan di sini dan kota Jogja akan semakin padat. Saya kira begitupun dengan beberapa mahasiswa yang lain, yang bersal dari daerah-daerah yang selama ini masih didikriminasikan oleh pemerintah pusat.

21 Lihat : Bambang Cipto, Politik dan Pemerintahan Amerika, cet. II (Yogyakarta : Lingkaran Buku, 2007), hlm. 224.

Pengujian Undang-undang terhadap TAP MPR/S

1. PENDAHULUAN

Hukum dalam arti yang paling sempit merupakan aturan tertulis yang ditetapkan oleh lembaga yang berwenang, hal ini sering juga disebut dengan peraturan perundang-undangan.¹ Sebuah aturan merupakan dasar bagi setiap komponen yang terikat dengan aturan itu dalam bertindak, apa lagi pada sebuah negara yang berdasarkan atas hukum, maka posisi hukum yang dibuat oleh pemerintah menjadi suatu karya tertulis yang harus dipatuhi dan dilaksanakan oleh segenap komponen dalam negara tersebut. Apapun bentuk aturan itu haruslah dipatuhi, begitupun dengan lapangan aturan tersebut, akan mengikat setiap orang yang berkecimpung dalam bidang yang diatur oleh aturan tersebut.

Agar supaya terciptanya suatu negara hukum maka negara membuat suatu aturan baku tentang UU tata cara dan mekaisme pembentukan peraturan perundang-undangan. Di Indonesia telah ada beberapa regulasi mengenai pengaturan pembentukan peraturan perundang-undangan, yaitu TAP MPRS No. XX/MPRS/1966 tentang Sumber Tertib Hukum, TAP MPR No. III/MPR/2000 dan disempurnakan dengan UU No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Merasa aturan terdahulu belum lengkap, maka pada tanggal 12 Agustus 2011 pemerintah menetapkan UU No. 12 Tahun 2011 pengganti UU No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.

UU No. 12 Tahun 2011 memuat tentang ketentuan baru, yakni masuknya kembali TAP MPR dalam hierarki dalam peraturan perundang-undangan. Dalam pasal 7 ayat (1) disebutkan bahwa hierarki peraturan perundang-undangan terdiri atas UUD 1945, TAP MPR, UU/Perpu, Peraturan pemerintah, Perpres, Paerda Propinsi dan Perda Kabupaten.² Dalam penjelasan UU ini disebutkan bahwa TAP MPR yang dimaksud adalah TAP MPRS dan TAP MPR yang masih berlaku sebagaimana yang dimaksud dalam pasal 2 dan 4 TAP MPR No. I/MPR/2003, yaitu TAP MPRS dan MPR sejak tahun 1960 sampai dengan tahun 2002. Contoh TAP MPR yang masih berlaku antara lain adalah TAP MPR No. XXV/MPRS/I966 tentang Pembubaran Partai Kornunis Indonesia dan TAP MPR No. XVI/MPR/1998 tentang Politik Ekonomi dalam Rangka Demokrasi Ekonomi.

UU merupakan sebuah produk politik, berarti sangat sarat dengan muatan kepentingan dan ada kemungkinan sebuah UU akan bertentangan dengan konstitusi atau UUD,³ ataupun sebuah peraturan yang ada di bawah UU bisa saja bertentangan dengan UU. Berpijak dari alasa tersebut, untuk check and balances diperlukan sebuah Mahkamah Konstitusi untuk menguji konstitusional sebuah UU ataupun Mahkamah Agung untuk menguji peraturan di bawah UU terhadap UU. Pengujian peraturan perundangan-undangan ini biasa disebut dengan judicial review,⁴ baik pengujian UU terhadap UUD ataupun pengujian peraturan perundang-undangan di bawah UU terhadap UU.

Sepintas memang tidak ada masalah dengan UU No. 12 tahun 2011 tersebut, namun kalau kita cermati dengan seksama maka akan terlihat kekosongan norma dalam hal pengujian terhadap peraturan perundang-undangan. Walaupun mengenai mekanisme pengujian peraturan perundang-undangan, Pasal 9 UU 12/2011 menyebutkan bahwa:

a.   Dalam hal suatu Undang-Undang diduga bertentangan dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, pengujiannya dilakukan oleh Mahkamah Konstitusi (“MK”).

b.   Dalam hal suatu Peraturan Perundang-undangan di bawah Undang-Undang diduga bertentangan dengan Undang-Undang, pengujiannya dilakukan oleh Mahkamah Agung (“MA”).

Pada pasal ini tidak jelas mengenai jika UU bertentangan dengan TAP MPR, kemana UU tersebut akan diuji, karena bisa saja suatu UU bertentangan dengan TAP MPR yang masih berlaku. Berdasarkan latar belakang di atas, maka yang menjadi PERMASALAHAN dalam tulisan ini adalah bagaimana pengujian UU terhadap TAP MPR yang masih berlaku?

2. TEORI PERUNDANG-UNDANGAN DAN JUDICIAL REVIEW

Sebelum berbicara lebih jauh mengenai pengujian UU terhadap TAP MPR, norma merupakan suatu ukuran yang harus dipatuhi oleh seseorang dalam hubungannya dengan sesamanya ataupun hubungannya dengan lingkungannya.⁵ Norma adalah patokan atau ukuran bagi seseorang dalam bertindak dan bertingkah laku, norma adalah segala aturan yang harus dipatuhi. Selanjutnya, seseorang menggabungkan diri dalam masyarakat untuk memenuhi kebutuhannya atau beberapa individu yang bergabung untuk membentuk masyarakat. Lalu masyarakat merupakan gabungan individu dan negara adalah masyarakat politik yang terorganisir, maka di mana ada masyarakat di situ ada hukum, kata Cicero.

Secara umum norma hukum norma hukum berisi suruhan, larangan dan kebolehan.⁶ Kelebihan dari norma hukum adalah karena bersifat umum dan norma hukum mempunyai kekuatan untuk memaksa karena dibuat oleh penguasa, Sudikno Mertokusumo mengemukakan, bahwa yang hanya dapat melakukan paksaan terhadap pelanggaran terhadap norma hukum adalah penguasa, karena penguasa memonopoli hukum, sebab hukum ada karena adanya kekuasaan yang sah.⁷

Setiap UU yang akan diberlakukan dalam sebuah negara harus dibuat oleh lembaga yang berwenang, yaitu lembaga legislatif. Carl J. Friedrich mengemukakan bahwa parlemen sebagai lembaga perwakilan rakyat maka legislasi adalah fungsi utamanya.⁸ Menurut Montesquieu, lembaga perwakilan rakyat dibentuk untuk membuat Undang-undang, atau untuk melihat apakah Undang-undang tersebut dijalankan semestinya,⁹ dan menentukan keuangan publik. Frank J. Goodnow mengemukakan bahwa fungsi utama dalam pemerintahan adalah fungsi politik, atau fungsi yang menyatakan keinginan negara dan fungsi administrasi, yang berarti melaksanakan keinginan negara.¹⁰

Fungsi legislasi berkenaan dengan kewenangan untuk menentukan peraturan yang mengikat warga negara dengan norma-norma hukum yang mengikat dan membatasi.¹¹ Jimly Asshiddiqie berpendapat bahwa pelaksanaan fungsi legislasi dalam pembentukan UU, menyangkut empat bentuk kegiatan,¹² yaitu :

1. Prakarsa pembuatan Undang-undang;

2. Pembahasan draft Undang-undang;

3. Persetujuan dan pengesahan draft Undang-undang;

4. Pemberian persetujuan atau ratifikasi atas perjanjian atau persetujuan internasional dan dokumen-dokumen hukum yang mengikat lainnya.

Berdasarkan beberapa uraian di atas, maka menurut penulis dapat ditarik suatu kesimpulan bahwa perundang-undangan merupakan suatu norma atau aturan yang dibuat oleh lembaga negara yang sah sebagai regulasi dalam suatu negara yang bersifat umum dan konkrit serta berbentuk suruhan, larangan atau kebolehan.

Kaitannya dengan norma hukum, Hans Kelsen mengemukakan bahwa setiap aturan harus ada hierarkinya, dimulai dari yang norma dasar dan menjadi tolak ukur validitas bagi norma yang ada di bawahnya.¹³ Menurut Kelsen, norma yang ada dalam suatu negara bukanlah berdiri sejajar yang bersifat koordinatif, melainkan masing-masing norma mempunyai tingkatan-tingkatan yang berbeda.¹⁴

Di sini Kelsen menempatkan konstitusi sebagai norma dasar bagi setiap peraturan perundang-undangan yang akan dibuat, maka UU yang ada tidak boleh bertentangan dengan konstitusi. Sejalan dengan pendapat Kelsen ini, maka berlaku asas lex superior derogat legi inferiori.¹⁵ Dalam hal hierarki norma tersebut, norma dasar merupakan tempat tergantungnya norma yang ada di bawahnya.¹⁶

Oleh karena peraturan perundang-undangan mempunyai hierarki, setiap aturan yang lebih rendah tentunya harus disesuaikan dengan peraturan yang ada di atasnya, maka harus ada judicial review yaitu pengujian terhadap peraturan yang di bawah tersebut apakah sudah sesuai atau tidak dengan aturan yang diatasnya.¹⁷Judicial review dalam UUD 1945 di Indonesia dilakukan oleh dua lembaga kehakiman, yaitu Mahkaah Konstitusi yang menguji UU terhadap UUD 1945 dan Mahkamah Agung yang menguji peraturan perundang-undangan di bawah UU terhadap UU.¹⁸

3. PENGUJIAN UU TERHADAP TAP MPR

Secara teoritis hierarki perundang-undangan Indonesia berdasarkan UU No. 12 tahun 2011 terdiri atas Staat fundamentalnorm Pancasila, verfassungnorm UUD 1945, Grundgesetznorm TAP MPRS dan MPR dan Gesetznorm Undang-undang.¹⁹ UUD 1945 setelah amandemen hanya memberikan kewenangan kepada MPR untuk mengubah dan menetapkan UUD, melantik Presiden dan Wakil Presiden serta memberhentikan Presiden dan/atau Wakil Presiden,²⁰ secara otomatis konstitusi tidak lagi memberikan kewenangan menentukan GBHN kepada MPR dan dengan begitu maka MPR menjadi lembaga tinggi negara yang setingkat dengan Presiden, DPR, DPR, MA, MK dan KY dalam UUD 1945.

Sebelum menganalisis lebih jauh mengenai pengujian UU terhadap TAP MPR, akan lebih bagus kalau dilihat terlebih dahulu posisi TAP MPR bila dipandang dari lembaga yag membuatnya. Secara konstitusional MPR, yang meruapakan lembaga pembuat TAP MPR, bukan lagi merupakan lembaga tertinggi negara yang di atas lembaga lainnya, melainkan sudah setingkat dengan DPR yang juga lembaga legislatif. Berdasarkan asas bahwa UU yang dibuat oleh penguasa yang lebih tinggi akan berkedudukan lebih tinggi pula,²¹ maka TAP MPR secara teoritis akan lebih cocok setara dengan UU, bukan setingkat di atas UU.

Persoalan tidak berhenti sampai di situ, oleh karena TAP MPR yang masih berlaku merupakan produk MPR yang pada waktu itu merupakan lembaga tertinggi negara, jelas secara otomatis aturan yang dikeluarkannya lebih tinggi pula bila dibandingkan dengan UU yang dibuat oleh DPR bersama Presiden yang merupakan lembaga di bawah DPR. Karena TAP MPR yang masih berlaku merupakan prodeuk dari lembaga yang pada masa penetapannya merupakan lebih tinggi dari lembaga yang menetapkan UU maka TAP MPR tersebut lebih tinggi dari UU dan juga mempunyai sifat regeling karena masih diberikan wewenang oleh konstitusi. Akan tetapi berbeda untuk TAP MPR yang ditetapkan oleh MPR yang dibentuk setelah amandemen UUD 1945, maka Ketetapannya setingkat dengan UU dan hanya berbentuk beshicking untuk administrasi internal MPR saja.²²

Secara normatif UU berada di bawah TAP MPR/S dan secara otomatis pula maka UU harus sesuai dengan TAP MPR, jika tidak sesuai maka harus dilakukan pengujian, sayangnya mekanisme pengujian ini tidak diatur dalam UUD 1945, UU No. 12 tahun 2011 maupun UU No. 8 tahun 2011 tentang MK. Sebenarnya ada celah dalam melakukan pengujian tersebut, yakni jika kita tarik dari lembaga yang membuatnya.

Berdasarkan pasal 3 ayat (1) UUD 1945, MPR mempunyai wewenang mengubah dan menetapkan UUD. Berdasarkan pasal tersebut, maka TAP MPR/S kalau dilihat dari lembaga yang membuatnya adalah peraturan yang setingkat dengan UUD 1945, namun karena mengubah dan menetapkan UUD merupakan fungsi MPR yang utama (fungsi konstituante) maka secara hierarki UUD 1945 lebih tinggi dari TAP MPR/S. Dilihat dari lembaga yang membuatnya inilah, maka saya lebih sepakat kalau terjadi pertentangan UU terhadap TAP MPR/S maka yang mengujinya adalah Mahkamah Konstitusi.

Pengujian UU terhadap TAP MPR/S oleh Mahkamah Konstitusi karena mahkamah konstitusi merupakan lembaga tempat pengujian UU terhadap UUD 1945,²³ karena TAP MPR dan UUD 1945 bisa dianggap setingkat karena dibuat oleh lembaga yang sama maka pengujian UU terhadap TAP MPR/S juga melalui Mahkamah Konstitusi. Selain itu, karena dibuat oleh lembaga yang sama, TAP MPR/S dan UUD 1945 adalah Aturan Dasar Negara,²⁴ yang membedakan keduanya adalah prosedur perubahannya. UUD 1945 lebih rumit kalau ingin merubahnya, sedangkan TAP MPR tidak begitu sulit.

Perdebatan pasti akan muncul jika pengujian UU terhadap TAP MPR/S dilakukan di Mahkamah Konstitusi, karena tidak adanya aturan yang tertulis mengenai hal ini. Secara normatif kepasyian hukum memang benar, tapi kalau dilihat dari substansinya maka itu dapat dibenarkan, sebab dalam permasalahan ini terjadi kekosongan hukum, maka sebuah kebijaksanaan dapat diambil agar tercipta keadilan.

Pendapat ini bisa beralasan dari pasal 1 ayat (3) UUD 1945 yang tidak lagi memakai kata rechtstaat, berbeda dengan UUD 1945 sebelum amandemen yang dengan jelas mencantumkan kata ini, yang berarti prosedur hukum atau UU (rechstaat) dilaksanakan demi keadilan hukum (rule of law). Mahfud MD mengatakan, bahwa ketentuan tertulis yang menghalangi keadilan dapat ditinggalkan,²⁵ karena hanya merupakan cara untuk mencapai keadilan. Misalkan UU No. 25 tahun 2007 tentang Penanaman Modal dianggap beberapa kalangan tidak sesuai dengan ekonomi kerakyatan, berarti UU tersebut bertentangan dengan TAP MPR No. XVI/MPR/1998 tentang Politik Ekonomi dalam Rangka Demokrasi Ekonomi.

Andaikan ada yang keberatan dengan UU ini maka pengujian bisa dilakukan karena bertentanngan dengan TAP MPR tersebut, tapi mekanisme pengujiannya belum ada, berarti negara dalam hal ini menelantarkan rakyat yang ingin mencari keadilan karena merasa tidak mendapatkan keadilan akibat berlakunya UU tersebut.²⁶ Bukankah undang-undang berfungsi sebagai pengatur masyarakat, dan persoalan mengatur masyarakat adalah bagaimana mendistribusikan keadilan bisa diterima oleh pihak-pihak dalam masyarakat.²⁷ Jika UU No. 25 Tahun 2007 tidak diterima oleh masyarakat, atau pihak yang merasa haknya dilanggar, maka akan kemana dilakukan pengujian, sedangkan Uud 1945, UU No. 12 Tahun 2012 maupn UU MK sendiri tidak mengaturnya. Secara kepastian hukum persoalan ini belum ada solusinya, tetapi demi menciptakan keadilan maka MK yang paling berwenang mengujinya terhadap TAP MPR No. XVI/MPR/1998.

4. PENUTUP

Secara normatif UU berada di bawah TAP MPR dalam UU No. 12 Tahun 2011, namun secara teoritis masih diperdebatkan. Jika dilihat posisi MPR dalam UUD 1945 sebelum perubahan, yang mana MPR merupakan lembaga tertinggi negara, maka TAP MPR posisinya memang lebih tinggi dari UU. akan tetapi bila dilihat posisi MPR setelah amandemen UUD 1945, posisi MPR setingkat dan sederajat dengan DPR dan Presiden, yang membuat UU, maka TAP MPR bisa dikatakan setingkat dengan UU. TAP MPR yang dimaksud dalam UU No. 12 Tahun 2011 adalah TAP MPR yang ditetapkan pada saat MPR masih menjadi lembaga tertinggi negara, maka hierarkinya tentu lebih tinggi dari UU yang dibuat oleh DPR bersama Presiden yang hanya lembaga tinggi negara.

TAP MPR/S sebelum amandemen UUD 1945 merupakan aturan hukum dasar di samping UUD 1945 yang memuat norma dasar dan bersifat regeling, posisinya jelas berada diatas UU yang lebih teknis. Setelah amandemen UUD 1945 posisi TAP MPR tidak lagi menjadi aturan hukum dasar, dan UUD 1945 adalah aturan hukum dasa tunggal, serta bersifat beshicking bagi administrasi internal MPR saja.

Berdasarkan lembaga yang membuatnya, TAP MPR secara teoritis setingkat dengan UUD 1945, karena dibuat oleh MPR, yang membedakannya adalah pertama, MPR mengubah dan menetapkan UUD 1945 karena fungsinya sebagai konstituante, sedangkan dalam menetapkan TAP MPR fungsinya hanya sebatas legislasi biasa. Kedua, prosedur amandeman UUD 1945 begitu rumit, sedangkan perubahan TAP MPR tidak begitu sulit, yakni sama seperti UU. oleh karena itulah TAP MPR secara hierarki berada di bawah UUD 1945.

Karena sama-sama ditetapkan oleh MPR, maka dalam judicial review UU terhadap TAP MPR diberikan kewenangan pengujiannya kepada Mahkamah Konstitusi. Kewenangan ini selain karena alasan UUD 1945 dan TAP MPR sama-sama ditetapkan oleh MPR, tapi juga untuk mengisi kekosongan hukum mengenai pengujian UU terhadap TAP MPR. Dalam hal ini keadilan substantif lebih diutamakan dibandingkan dengan kepastian hukum.

5. DAFTAR PUSTAKA

Asshiddiqie, Jimly, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid 2, Jakarta : Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi, 2006;

………………, Perihal Undang-undang, Jakarta : RajaGrafindo Persada, 2010;

………………, Pokok-pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, Jakarta : Bhuana Ilmu Populer, 2007;

Fatmawati, Struktur dan Fungsi Legislasi Parlemen dengan Sistem Multikameral : Studi Perbandingan antara Indonesia dan Berbagai Negara, Jakarta : UI Press, 2010;

Kelsen, Hans, Teori Umum tentang Hukum dan Negara, terj. Raisul Muttaqien, cet. V, Bandung : Nusa Media, 2010;

Ketetapan MPR Nomor I/MPR/2003;

Ketetapan MPRS Nomor XXV/MPRS/1966;

Ketetapan MPR Nomor XVI/MPR/1998;

Mahfud MD, Moh., Perdebatan Hukum Tata Negara Pasca Amandemen Konstitusi, Jakarta : RajaGrafindo Persada, 2010;

Mertokusumo, Sudikno, Mengenal Hukum : Suatu Pengantar, edisi keempat, cet. II, Yogyakarta : Liberty, 1999;

…………….., Penemuan Hukum, Yogyakarta : Penerbit UAJY, 2010;

Montesquieu, The Spirit of Law, alih bahasa oleh M. Khoirul Anam, Bandung : Nusa Media, 2007;

Purbacaraka, Purnadi dan Soekamto, Soerjono, Perundang-undangan dan Yurisprudensi, cet. IV, Bandung : Citra Aditya Bakti, 1993;

Saifudin, Partisifasi Publik dalam Pembentukan Peraturan Parundang-undangan, Yogyakarta : FH UII Press, 2009;

Salman, “Analisi Atas UU Nomor 25 Tahun 2007 tentang Penanaman Modal : Berdasarkan Asas Lex Superior Derogat Legi Apriori,” Paper Tugas Mata Kuliah Teori Perundang-undangan, (tidak diterbitkan) Yogyakarta : MH UII, 2011;

Soeprapto, Maria Farida Indrati, Ilmu Perundang-undangan : Dasar-dasar dan Pembentukannya, cet. XI, Yogyakarta : Kanisius, 2006;

Sunggono, Bambang, Hukum dan Kebijaksanaan Publik, Jakarta : Sinar Grafika, 1994;

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;

Undang-Undang Negara Republik Indonesia Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan;

Undang-Undang Negara Republik Indonesia Nomor 8 Tahun 2011 tentang Mahkamah Konstitusi;

Undang-Undang Negara Republik Indonesia Nomor 25 Tahun 2007 tentang Penanaman Modal;

 

1 Purnadi Purbacaraka dan Soerjono Soekamto, Perundang-undangan dan Yurisprudensi, cet. IV (Bandung : Citra Aditya Bakti, 1993), hlm. 5.

2 Pasal 7 ayat (1) UU No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentuka Peraturan Perundang-undangan.

3 Moh. Mahfud MD., Perdebatan Hukum Tata Negara Pasca Amandemen Konstitusi, (Jakarta : RajaGrafindo Persada, 2010), hlm. 97-98.

4 Jimly Asshiddiqie, Pokok-pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, (Jakarta : Bhuana Ilmu Populer, 2007), hlm. 589-590.

5 Maria Farida Indrati Soeprapto, Ilmu Perundang-undangan : Dasar-dasar dan Pembentukannya, cet. XI, (Yogyakarta : Kanisius, 2006), hlm. 6.

6Ibid., hlm. 24.

7 Sudikno Mertokusumo, Mengenal Hukum : Suatu Pengantar, edisi keempat, cet. II (Yogyakarta : Liberty, 1999)hlm. 20.

8 Seperti dikutip oleh Fatmawati, Struktur dan Fungsi Legislasi Parlemen dengan Sistem Multikameral : Studi Perbandingan antara Indonesia dan Berbagai Negara, (Jakarta : UI Press, 2010), hlm. 32.

9 Montesquieu, The Spirit of Law, alih bahasa oleh M. Khoirul Anam, (Bandung : Nusa Media, 2007), hlm.195.

10Op cit.

11Ibid.

12 Jimly Asshiddiqie, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid 2, Jakarta : Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi, 2006, hlm. 44.

13 Teori ini biasa disebut dengan stufentheorie atau hierarki norma. Lihat : Hans Kelsen, Teori Umum tentang Hukum dan Negara, terj. Raisul Muttaqien, cet. V, (Bandung : Nusa Media, 2010), hlm. 179.

14Ibid.

15 Aturan yang lebih tinggi mengesampingkan aturan yang lebih rendah. Lihat : Sudikno Mertokusumo, Penemuan Hukum, (Yogyakarta : Penerbit UAJY, 2010), hlm. 9.

16 Maria Farida Indrati Soeprapto, Ilmu Perundang-undangan…, hlm. 26.

17 Menurut Jimly Asshiddiqie, judicial review hanya merupakan mekanisme pengujian peraturan perundang-undangan (regeling), bukan pengujian peraturan kebijakan (beshicking). Lihat : Jimly Asshiddiqie, Perihal Undang-undang, (Jakarta : RajaGrafindo Persada, 2010), hlm. 108. Lihat juga : Purnadi Purbacaraka dan Soerjono Soekamto, Perundang-undangan.., hlm. 100.

18 Pasal 24A ayat (1) dan Pasal 24C ayat (1) UUD 1945.

19 Maria Farida Indrati Soeprapto, Ilmu Perundang-undangan…, hlm. 44-45.

20 Pasal 3 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

21 Purnadi Purbacaraka dan Soerjono Soekamto, Perundang-undangan…., hlm. 8

22 Jimly Asshiddiqie, Perihal….hlm. 38.

23 Pasal 24C ayat (1) UUD 1945.

24 Maria Farida Indrati Soeprapto, Ilmu Perundang-undangan…, hlm. 42-44.

25 Moh. Mahfud MD., Perdebatan Hukum…, hlm. 52.

26 Pasal 3 ayat (1) huruf d dan pasal 12 UUPM dianggap banyak kalangan tidak sesuai dengan semangat Ekonomi Kerakyatan yang dimaksud dalam pasal 33 UUD 1945, yakni lebih kepada bentuk pasar bebas dan lebih menguntungkan investor asing dibandingkan pemberdayaan ekonomi kecil dan menengah. Lihat : Salman, “Analisi Atas UU Nomor 25 Tahun 2007 tentang Penanaman Modal : Berdasarkan Asas Lex Superior Derogat Legi Apriori,” Paper Tugas Mata Kuliah Teori Perundang-undangan, (tidak diterbitkan) Yogyakarta : MH UII, 2011.

27 Lihat : Saifudin, Partisifasi Publik dalam Pembentukan Peraturan Parundang-undangan, (Yogyakarta : FH UII Press, 2009), hlm. 47-50.

Strong Bicameral dalam Prinsip Pemisahan Kekuasaan dengan Konsep Check and Balances

1. PENDAHULUAN.

Sebagai negara yang konstitusional, Indonesia memisahkan kekuasaan negaranya menjadi legislatif, eksekutif dan yudikatif. Pemisahan ini secara teoritis merupakan upaya agar terjaminnya hak-hak warga negara dan tidak ada pemerintahan yang absolut, karena kekuasaan yang absolut akan cenderung pada korup yang absolut pula. Di samping itu, penumpukan kekuasaan akan lebih bisa disalah gunakan untuk kepentingan kelompok, individu maupun sektarian lainnya demi tujuan masing-masing bukan demi kepentingan bersama.

Secara normatif dalam konstitusi Indonesia kekuasaan legislatif dipegang oleh DPR dan DPD secara bersama-sama, walaupun ada pembatasan kekuasaan legislatif yang dimiliki oleh DPD. Ketentuan mengenai kekuasaan legislatif diatur dalam UUD 1945 pada pasal 19, 20, 20A, 21, 22, 22A, 22B (struktur, kedudukan dan kewenangan DPR), serta 22C dan 22 D (struktur, kedudukan dan kewenangan DPD. Kekuasaan eksekutif dijalankan oleh Presiden (pasal 4 sampai pasal 17) dan kekuasaan yudikatif atau kekuasaan kehakiman dijalankan oleh Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi serta dibantu oleh Komisi Yudisial (pasal 24, 24A, 24B, 24C dan pasal 25). Berdasarkan ketentuan-ketentuan di atas, Indonesia secara normatif bisa dikatakan sebuah negara yang demokrasi konstitusional, karena telah dengan jelas memisahkan kekuasaan negara dalam konstitusinya. Begitu pula dengan pengakuan dan perlindungan HAM, hubungan antara negara dan warga negara juga telah diatur dalam UUD 1945.

Walaupun demikian, masih ada persoalan yakni belum efektifnya mekanisme check and balances antar ketiga cabang kekuasaan tersebut karena struktur DPR direkrut dari Partai Politik dan juga presiden dari partai politik, sehingga dikhawatirkan terjadinya penumpukan kekuasaan pada satu tangan. Sedangkan DPD sebagai lembaga baru yang diharapkan bisa memberikan suasana baru dalam demokrasi Indonesia tidak mempunyai fungsi legislasi yang kuat.

Semenjak selesai amandemen ketiga UUD 1945 Indonesia secara konstitusional menerapkan model parlemen bicameral. Struktur parlemen Indonesia terdiri dari Majelis Permusyawaratan Rakyat, sebagai forum untuk anggota Dewan Perwakilan Rakyat dan Dewan Perwakilan Daerah, hal inilah mengapa parlemen Indonesia disebutkan sebagai satu-satunya parlemen dengan bentuk trikameral di dunia.¹

Indonesia dewasa ini, khususnya semenjak amandemen UUD 1945 hanya menerapkan keterwakilan politik dan keterwakilan wilayah, utusan golongan hanya dipakai pra-reformasi. Bentuk perwakilan politik yang dipilih dengan mekanisme partai politik pada Pemilu adalah terbentuknya DPR, sedangkan keterwakilan wilayah berbentuk DPD yang dipilih sebanyak empat orang untuk setiap provinsi.

Dewan Perwakilan Daerah yang merupakan bagian dari Parlemen tentunya juga mempunyai fungsi legislasi, yaitu kekuasaan untuk membuat Undang-undang. DPD sebagai wakil daerah dan bentuk perwakilan seluruh daerah yang ada di Indonesia tentunya harus memiliki hak dan wewenang dalam menentukan arah kebijakan negeri ini, namun dalam UUD 1945 hak membuat Undang-undang tidak didapatkan oleh DPD. Pasal 22D ayat (2) UUD 1945 hanya memberikan kewenangan kepada DPD sampai sebatas (kewenang yang paling tinggi didapatkan) pembahasan Rancangan Undang-undang bersama DPR, Rancangan itupun baru sebatas Undang-undang yang hanya menyangkut permasalah otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan, pemekaran dan penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya serta perimbangan keuangan pusat dan daerah. Di samping itu, DPD juga hanya memberikan pertimbangan kepada DPR dalam draft UU APBN serta UU yang berkaitan dengan pajak, pendidikan dan agama.

Berdasarkan latar belakang permasalahan di atas, muncul permasalahan dalam ketatanegaraan, yaitu bagaimana relasi prinsip pemisahan kekuasaan dengan mekanisme check and balances di Indonesia dengan soft bicameral pada parlemennya?

2. REFRESENTASI RAKYAT DALAM PARLEMEN

1. Demokrasi Konstitusional

Demokrasi konstitusional memiliki ciri khas dengan gagasan bahwa pemerintahan yang demokratis adalah pemerintah yang terbatas kekuasaannya dan tidak dibenarkan bertindak sewenang-wenang terhadap warga negaranya. Pembantasan-pembantasan atas kekuasaan pemerintah tercantum dalam konstitusi.² Pembatasan atas kekuasaan negara sebaiknya diselenggarakan dengan suatu konstitusi yang tertulis, yang dengan tegas menjamin hak-hak asasi dari warga negara. Di samping itu, keuasaan dibagi sedemikian rupa sehingga kesempatan penyalahgunaan diperkecil, dan tidak boleh memusatkan kekuasaan pemerintah kepada satu orang atau satu badan.³

Pemikir pertama yang mengemukakan teori pemisahan kekuasaan adalah seorang pemikir Inggris yang bernama John Locke dalam bukunya Two Treaties on Civil Government (1690). Locke memisahkan kekuasaan suatu negara menjadi kekuasaan legislatif, kekuasaan eksekutif dan kekuasaan federatif. Kekuasaan legislatif bertugas membuat Undag-Undang, kekuasaan eksekutif mempunyai fungsi melaksanakan Undang-Undang, sedangkan kekuasaan federatif adalah kekuasaan yang meliputi pengaturan tentang perang dan damai, perserikatan dan aliansi serta segala tindakan dengan semua orang dan badan-badan di luar negeri.⁴ Locke menekankan bahwa kekuasaan legislatif merupakan kekuasan yang dipilih dan disetujui oleh rakyat, berwenang membuat UU dan merupakan kekuasaan tertinggi dalam suatu negara.⁵

Mengikuti jejak John Locke, dengan sedikit pengembangan Montesquieu dalam bukunya The Spirit of Law memisahkan tiga jenis kekuasaan, yaitu kekuasaan legislatif, kekuasaan eksekutif dan kekuasan yudikatif. Kekuasan legislatif adalah kekuasaan membuat, mengganti atau menghapus UU. Kekuasaan eksekutif mempunyai kewenangan menyatakan perang atau damai, mengirim atau menerima duta, menjamin dan menjaga keamanan umum serta menghalau musuh masuk. Sedangkan kekuasaan yudikatif memiliki kekuasaan menghukum para penjahat atau memutuskan perselisihan yang timbul antara orang perseorang.⁶

Montesquieu mengatakan bahwa tiga cabang kekuasan tersebut harus dipisahkan untuk menjaga dan menjamin kebebasan dalam suatu negara, jika kekuasaan legislatif dan eksekutif bergabung, maka akan lahir produk hukum yang tiran dan pelaksanaannyapun tiran pula. Jika kekuasan yudikatif begrgabung dengan eksekutif, hakim akan menjadi keras layaknya seorang penindas. Begitupun kalau legislatif digabungkan dengan kekuasaan legislatif, maka kehidupan dan kebebasan warga negara akan rentan terhadap kesewenang-wenangan.⁷

Pada awalnya Indonesia menganut prinsip pembagian kekuasaan, karena kekuasaan yang sesuangguhnya ada di tangan rakyat selanjutnya diberikan kepada MPR sepenuhnya, kemudian dari MPR baru dibagi kepada DPR, Presiden dan Mahkamah Agung. MPR di sini merupakan lembaga tertinggi negara sedangkan yang lainnya adalah lembaga tinggi negara yang kedudukannya di bawah MPR.⁸ Selanjutnya setelah Reformasi 1998, atau lebih tepatnya pasca amandemen UUD 1945, konsep Trias Politica menggunakan prinsip pemisahan kekuasaan, yakni kekuasaan yang ada di tangan rakyat dipisah-pisah ke dalam fungsi-fungsi lembaga negara.⁹ Jadi, terjadi perubahan prinsip dari pembagian ke pemisahan kekuasaan dalam sistem ketatanegaraan Indonesia karena perubahan pada UUD 1945. Menurut UUD 1945 setelah diamandemen, kekuasaan legislatif dilaksanakan oleh DPR dan DPD. Kekuasaan eksekutif dilaksakan oleh Presiden, sedangkan kekuasaan yudikatif dilaksanakan oleh Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi yang juga “dibantu” oleh sebuah Komisi Yudisial.

2. Demokrasi Perwakilan

Kedaulatan rakyat bisa berbentuk secara langsung maupun tidak langsung. Pada zaman Yunani kuno demokrasi atau kedaulatan rakyat masih dipratekkan secara langsung, mengingat pada waktu itu batas wilayah dan jumlah penduduk masih dalam batas yang masih sederhana. Pada era modern, dengan segala kompleksitasnya, demokrasi langsung tidaklah mungkin atau sulit sekali untuk diterapkan, maka diperlukan mekanisme yang tidak langsung, yaitu dengan mekanisme perwakilan kedaulatan rakyat di parlemen.

Parlemen merupakan bentuk manifestasi ataupun refresentasi rakyat, refresentasi ini bisa dijelaskan karena pada pelaksanaan pemilu rakyat memilih para calon anggota parlemen yang dia inginkan sebagai wakilnya untuk duduk di parlemen. Parlemen sebagai bentuk refresentasi rakyat digambarkan oleh Rouseau sebagai bentuk kontrak sosial antara individu-individu yang menghasilkan volumte generale dan dalam pelembagaan parlemen individu-individu tersebut mendelegasikan suaranya kepada orang yang mereka percayai. Selanjutnya Rousseau menyebutkan, masing-masing dari kita menaruh diri dan seluruh kekuatan di bawah pemerintahan tertinggi dari kehendak umum.¹⁰

Mengenai kedaulatan rakyat yang ada dalam negara dia menegaskan bahwa negara merupakan gabungan dari seluruh individu pada suatu wilayah untuk berkontrak secara sosial untuk membentuk negara.¹¹ Dari paparan yang dikemukakan oleh Rousseau, jelaslah kiranya bahwa esensi pemerintahan, khususnya dalam pembahasan ini lembaga legislatif, merupakan perwujudan dari kedaulatan rakyat yang tercipta melalui mekanisme Pemilu dan merupakan bentuk dari perwakilan yang tidak secara langsung.

Bukan hanya Rousseau yang berpendapat bahwa kekuasaan tertinggi ada di tangan rakyat dan kewenangannya dijalankan oleh suatu lembaga, dalam kaitan ini Montesquieu juga berpendapat bahwa suatu negara yang republik demokratis kekuasan tertinggi dijalankan oleh suatu badan.¹² Selanjutnya Montesquieu mengatakan bahwa syarat legitimasi suatu kekuasaan adalah dengan dipilihnya wakil-wakil rakyat yang bertugas untuk menjalankan pemerintahan, baik sebagai pembuat maupun pelaksana Undang-undang,¹³ dalam konteks ini rakyat pada satu sisi adalah pemegang kedaulatan, namun di sisi yang lain rakyat merupakan yang diperintah.

Legitimasi pemerintahan ada karena dipilih oleh rakyat, dalam hal ini Montesquieu menegaskan bahwa perlunya suatu badan yang menjadi refresentasi rakyat dan badan tersebut berhak memberikan perintah kepada rakyat yang memilihnya, karena badan tersebut sudah terlegitimasi melalui mekanisme pemilihan itu.

Suatu negara yang bebas setiap orang dipandang sebagai pihak yang bebas dan harus menjadi pengatur bagi dirinya sendiri, tetapi hal ini hampir mustahil bagi negara yang besar dan dalam negara yang kecil selalu menemui hambatan, maka dipandang tepat apabila rakyat melimpahkannya melalui wakil-wakil mereka apa yang tidak bisa mereka lakukan sendiri. Para penduduk sebuah wilayah lebih mengenal kebutuhan dan kepentingan mereka dibandingkan dengan penduduk wilayah lain, sehingga para anggota badan legislatif dipilih dari wilayah itu sendiri. Kelebihan dengan adanya perwakilan dengan demikian mereka lebih bisa mendiskusikan berbagai urusan, karena masalah ini tidak mugkin dilakukan oleh rakyat secara bersama, yang merupakan hambatan terbesar dalam demokrasi.¹⁴

Pelembagaan parlemen merupakan bentuk perwujudan kedaulatan rakyat, parlemen adalah refresentasi dari rakyat itu sendiri. Kedaulatan rakyat yang direfresentasikan oleh parlemen mutlak diperlukan sebagai bentuk keikut sertaan rakyat dalam menentukan kebijakan negara, rakyat sebagai pemegang kedaulatan tertinggi dalam negara demokratis diwakili oleh orang-orang tertentu dalam parlemen, bentuk perwakilan rakyat secara umum dikenal 3 macam,¹⁵ yaitu :

1. PoliticalRefresentation, yaitu perwakilan melalui prosedur partai politik

2. Territory Refresentation, perwakilan daerah atau negara bagian dalam suatu negara di tingkat pusat

3. Functional Refresentation, bentuk keterwakilan kelompok profesi, perguruan tinggi, serikat buruh/pekerja dan lain sebagainya.

3. Parlemen Bikameral.

Parlemen sebagai lembaga yang menjalankan fungsi legislasi bertindak atas nama rakyat, keadaan ini dikarenakan para anggota parlemen dipilih oleh rakyat untuk mewakili kepentingannya, keterwakilan ini merupakan implikasi dari tidak atau sulit memungkinkan untuk melaksanakan demokrasi secara langsung. Berawal dari kedaulatan rakyat dan parlemen merupakan refresentasi rakyat, maka bentuk serta struktur, atau bahkan sampai pada tingkat tugas dan wewenang, parlemen haruslah disesuaikan dengan fondasi kehidupan rakyat.

Secara umum di dunia mengenal dua bentuk parlemen kalau dilihat dari jumlah badannya, yaitu sistem parlemen monokameral atau unicameral dan sistem parlemen bicameral atau dwikameral.¹⁶ Sistem monokameral ialah parlemen yang hanya punya satu kamar dalam bagunan parlemennya dan hanya ada komisi-komisi, contoh sistem satu kamar ini terdapat pada Kongres Rakyat Nasional di China atau yang diterapkan di Thailand. Sedangkan sistem bikameral yaitu parlemen tersebut terdiri dari dua kamar, biasanya masing-masing kamar mewakili entitas yang berbeda dalam suatu negara. Contoh sistem parlemen dua kamar bisa dilihat pada Congres Amerika Serikat yang terdiri dari House of Refresentative dan Senate, dapat juga dilihat dalam parlemen Inggris yang terdiri atas House of Commons dan House of Lord.¹⁷

Gagasan parlemen dua kamar yang paling terkenal adalah gagasan yang dicetuskan oleh Montesquieu, menurut Montesquieu badan perwakilan rakyat atau lembaga legislatif harus dijalankan oleh badan yang terdiri atas kaum bangsawan dan orang-orang yang dipilih untuk mewakili rakyat, yang masing-masing memiliki majelis dan pertimbangan mereka sendiri-sendiri, juga pandangan dan kepentingan sendiri-sendiri.¹⁸ Sistem parlemen dua kamar memungkinkan terjadinya double check pada setiap proses legislasi di parlemen dan bisa menutup celah kongkalikong antara legislatif dan pihak eksekutif, hal ini dikarenakan parlemen tidak hanya berisi wakil dari partai politik, yang notabene sama seperti presiden, tapi juga ada unsur perwakilan daerah yang terlepas dari kepentingan partai politik tertentu.

Dewasa ini sistem bicameral merupakan sistem yang paling populer, hal ini dikarenakan sistem ini memiliki beberapa keuntungan,¹⁹ yaitu :

1. Secara Resmi mewakili beragam pemilih, yaitu rakyat dan wilayah

2. Memfasilitasi pendekatan yang bersifat musyawarah terhadap penyusunan perundang-undangan

3. Mencegah disyahkannya perundang-undangan yang cacat atau ceroboh

4. Melakukan pengawasan atau pengendalian yang lebih baik terhadap lembaga eksekutif.

Keuntungan-keuntungan parlemen bicameral bisa didapatkan jika parlemen di negara tersebut memang benar-benar memakai strong bicameralism, bukan soft bicameralism.²⁰Strong bicameral adalah kekuatan dan kewenangan kamar-kamar parlemen memiliki kesamaan dan setara, bahkan kalau perlu masing-masing kamar diberikan hak veto. Umumnya sistem parlemen dua kamar banyak dipakai pada negara yang berbentuk federal, namun tidak menutup kemungkinan bisa digunakan juga pada negara kesatuan yang mempunyai ciri hampir sama dengan negara federal. Sedangkan soft bicameralism merupakan parlemen dua kamar yang tugas, hak serta kewenangan antara satu kamar dengan kamar yang lain memiliki perbedaan yang mencolok, kamar satu lebih kuat dari kamar yang lainnya.²¹Soft bicameral biasanya banyak dipakai oleh negara yang berbentuk negara kesatuan.

3. STRONG BICAMERALISM PARLIAMENT DALAM PEMISAHAN KEKUASAAN.

Pandangan beberapa Fraksi di MPR pada saat perubahan UUD 1945 yang ketiga menekankan bahwa perlunya diberikan ruang lebih bagi utusan daerah di parlemen, secara spesifik sudah muncul wacana tentang perlunya pemilihan anggota fraksi Utusan Daerah secara langsung oleh rakyat dalam Pemilu, dengan begitu Utusan Daerah betul-betul dapat mewakili aspirasi daerahnya. Sejak saat itu pembahasan dalam amandemen UUD 1945 mengarah pada pembentukan lembaga negara baru yang bernama Dewan Perwakilan Daerah.

Melihat mekanisme perekrutannya DPD sudah merupakan refresentasi daerah dan parlemen Indonesia mengarah pada sistem parlemen bicameral, namun kalau dilihat dari sisi kewenangannya, DPD tidak lebih dari sebagai deputi bagi DPR. Alasan sebagian besar Fraksi di MPR memberikan kewenangan yang tidak seimbang antara DPR dan DPD lebih dikarenakan Indonesia adalah negara kesatuan. Fraksi paling konservatif waktu itu adalah Fraksi PDI-P dan TNI/Polri yang tetap pada pendirian DPD harus memunyai kewenangan yang terbatas, sedangkan Fraksi Golkar adalah yang paling moderat yang menginginkan Indonesia menganut sistem bikameral yang sejajar.²²

Sebenarnya terlalu berlebihan bila ada phobia mengenai jika DPD kuat maka akan mengarah pada pembubaran NKRI, dan beralih pada sistem federal, ketakutan ini sudah di jawab dalam pasal 22C ayat (2) yang mengatakan :

“Anggota Dewan Perwakilan Daerah dari setiap provinsi jumlahnya sama dan jumlah seluruh Dewan Perwakilan Daerah tidak lebih dari sepertiga jumlah anggota Dewan Perwakilan Rakyat”.²³

Berdasarkan landasan pasal tersebut posisi DPR sebagai perwakilan rakyat lebih banyak secara kuantitas dibandingkan DPD sebagai wakil daerah, sedangkan konsep negara federal kekuasaan penuh ada pada negara bagian atau daerah, oleh karena itu dengan porsi seperti ini kekuasaan penuh tetap pada pusat dan daerah hanya menjalankan sebagian kewenangan pemerintah pusat. Dengan demikian, ketakutan tentang pembubaran NKRI dan pembentukan negara federal bisa dihilangkan, hal yang perlu ditingkatkan hanya fungsi DPD sebagai perwakilan daerah, sama juga dengan menigkatkan fungsi dan peran daerah itu sendiri.

Pasal 22D UUD 1945 hanya memberikan kewenangan kepada DPD mengajukan RUU kepada DPR, atau paling tinggi sebatas membahas RUU bersama DPR yang berkaitan dengan hubungan pusat dan daerah serta masukan pada RUU APBN, pajak, pendidikan dan agama. Lazimnya tugas dan kewenangan lembaga legislatif, DPD semestinya juga mempunyai kewenangan untuk membuat Undang-undang, karena DPD merupakan refresentasi dari daerah dan daerah adalah bagian dari Indonesia, maka selayaknya DPD mempunyai tugas dan kewenangan yang sama seperti DPR yang merupakan refresentasi rakyat.

Pembatasan kewenangan DPD sebagai lembaga legislasi merupakan pemerkosaan terhadap asas-asas demokrasi, dimana rakyat secara keseluruhan adalah yang menentukan peraturan bagi dirinya sendiri, bukankah rakyat secara kedaerahan juga merupakan bagian rakyat Indonesia. Rakyat di masing-masing daerah memilih para wakilnya yang duduk di parlemen tentunya dengan tujuan untuk melindungi dan memperjuangkan hak daerahnya, sekarang bagaimana mungkin para anggota DPD akan menjalankan kontrak sosialnya sebagai wakil rakyat daerah jika kewenangannya dipangkas.²⁴ Sebagai contoh, kisruh pembahasan RUUK DIY baru-baru ini tidak mungkin menjadi besar jika DPD, khususnya perwakilan Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta, punya kewenangan yang sama seperti DPR dalam pembuatan UU. Bagaimanapun ngototnya pemerintah mengusulkan pemilihan, toh nantinya di parlemen juga yang menentukan, di parlemen DPR bersama DPD akan bertarung kepentingan dan pemikiran untuk membahas UU tersebut, dengan demikian anggota DPD dari DIY bisa memperjuangkan kepentingan daerahnya. Jika keadaannya seperti sekarang ini, anggota DPD dari DIY tidak lebih dari sekadar penonton di rumahnya sendiri, karena kewenangan DPD hanya sebatas mengusulkan atau membahas rancangannya saja, belum bisa ikut serta membahas UU.

Di samping itu, pemberian kewenangan membuat Undang-undang kepada DPD juga dapat meminimalisir dua hal negativ yang akan terjadi, yaitu pertama, terhindarnya kecerobohan dalam pembuatan UU, kalau hanya DPR bisa jadi suatu UU tersebut mengesampingkan kepentingan seluruh rakyat dan daerah, lebih pada kepentingan kelompok atau partai politik tertentu, maka DPD sebagai penyeimbang bisa memperbaiki hal tersebut.

Kedua bisa mencegah terjadinya kongkalikong dalam setiap pembentukan UU antara legislatif dan eksekutif, jika terjadi hal seperti itu maka tidak ada artinya pemisahan kekuasaan antara legislatif dan eksekutif. Presiden Indonesia dipilih melalui pemilihan secara langsung dalam Pemilu dengan mekanisme pendaftaran melalui Partai Politik, sedangkan DPR beranggotakan perwakilan rakyat yang dipilih juga melalui mekanisme Partai Politik, jelaslah bisa diprediksi ada hubungan kepartaian antara anggota-anggota DPR yang separtai dengan Presiden dan itu memungkinkan terjadinya pembuatan UU yang tidak berorientasi pada kepentingan rakyat, tapi kepentingan partai tertentu. Antara DPR dan Presiden seharusnya ada check and balance, jika perimbangan kekuatan ini agak sulit, atau tidak bisa sama sekali, karena partai terbesar di DPR adalah partai yang sama dengan Presiden, maka kekuatan daerah bisa menjadi sebuah penyeimbang yang sangat berarti karena keanggotaannya tidak melalui mekanisme partai politik tapi secara individu dipilih oleh rakyat di daerahnya, jadinya DPD tidak punya kepentingan terhadap partai politik manapun. Hal ini juga efektif untuk menjaga kestabilan politik jika keanggotaan DPR didominasi oleh kekuatan oposisi.

Penggunaan sistem parlemen satu atau dua kamar, begitu juga dua kamar sama kuat atau tidak sama kuat, tidaklah tergantung dengan bentuk dan susunan negaranya.²⁵ Penggunaannya tergantung dengan pertimbangan negara tersebut, baik pertimbangan historis, sosiologis maupun pertimbangan kemanfaatannya. Terlalu naif bila berpandangan penguatan fungsi dan wewenang DPD disamakan dengan DPR akan melahirkan negara federal Indonesia, pembentukan parlemen dua kamar yang sejajar lebih diarahkan pada sisi kemanfaatan dan pemberdaaan parlemen itu sendiri.

Perlu diingat, bahwa latar belakang pembentukan DPD sebagai lembaga negara adalah sebagai bentuk penguatan bingkai NKRI itu sendiri, dengan adanya lembaga tersendiri yang mewakili daerah maka daerah merasa aspirasinya dapat tersalurkan melalui lembaga tersebut, dengan demikian disintegrasi bangsa bisa dihindarkan karena daerah sudah merasa puas dan hak-haknya sebagai bagian NKRI bisa terlindungi dan terjaga dengan baik. Namun sebaliknya, jika daerah tidak merasa puas dengan kebijakan pusat dan daerah tidak bisa menyalurkan aspirasinya, terlebih lagi kepentingan daerah kadang diabaikan, usaha-usaha pemisahan dari NKRI dan gerakan saparatis akan semakin menjamur. Hal ini belum lagi diperparah dengan tidak meratanya pembangunan pada masa lampau, serta upaya Jawaisasi oleh rezim Orde Baru, konflik yang terjadi akan semakin besar dan isu berbau SARA akan menjadi lebih sering terjadi.

4. KESIMPULAN

Berkaca pada pengalaman Indonesia sekarang ini, penguatan dan pemberdayaan lembaga legislatif perlu ditingkatkan, khususnya fungsi dan kewenangan Dewan Perwakilan Daerah. Optimalisasi DPD bertujuaan untuk lebih memberikan luang pada otonomi daerah yang sedang berlangsung, disamping itu juga untuk memperkuat bangunan parlemen Indonesia sebagai perwakilan rakyat, agar supaya konsep kedaulatan rakyat dengan pemisahan kekuasaan legislatif, eksekutif dan yudikatif berjalan lebih efisien dan efektif.

Pengoptimalan fungsi dan kewenangan DPD bukan berarti mengecilkan fungsi dan kewenangan DPR, akan tetapi lebih diperuntukkan pada penguatan lembaga perwakilan itu sendiri (parlemen). Mengingat parlemen merupakan bentuk dari kedaulatan rakyat yang sesungguhnya, maka sangat diperlukan parlemen yang kuat demi kepentingan rakyat, baik rakyat sebagai individu yang terwakili melalui DPR maupun rakyat sebagai entitas daerah yang terwakili melalui lembaga DPD.

Sebagai bentuk double check di parlemen dan bentuk check and balance antar pemegang kekuasaan eksekutif, legislatif dan yudikatif, maka perlu disusun formulasi yang tepat mengenai parlemen Indonesia terkait dengan fungsi legislasinya, permasalahan ini diperlukan agar tercipta suatu strong bicameralism yang tidak salah kaprah dan bisa meminimalisir hal yang mengarah pada pembubaran NKRI dan membentuk negara federal. Maka perlu diatur pembuatannya dan job deskription dengan lembaga negara lain, misalkan dengan cara :

1. DPR dan DPD secara bersama-sama atau sendiri mengajukan RUU dan pembentukan UU dilakukan secara bersama-sama.

2. DPD hanya dapat mengajukan RUU yang berkaitan dengan hubungan pemerintahan dan keuangan antara pusat dan pemerintah daerah, pemekaran daerah, APBN dan penggalian sumber daya alam;

3. DPD hanya berwenang membahas dan memberikan persetujuan terhadap UU yang berkaitan dengan hubungan pemerintahan dan keuangan antara pusat dan daerah, pemekaran daerah, APBN dan pengelolaan sumber daya alam;

4. Presiden diberikan kewenangan untuk memveto RUU yang telah disetujui oleh DPR dan DPD menjadi UU dalam kurun waktu 30 hari, jika tidak ada veto dari presiden maka secara otomatis UU tersebut sah diberlakukan.

5. RUU yang telah disetujui DPR tetapi ditolak oleh DPD dapat diberlakukan apabila disetujui oleh 2/3 anggota DPR, kecuali UU yang berkaitan dengan kepentingan daerah.

6. RUU yang telah disetujui DPD tetapi tidak disetujui DPR dianggap ditolak dan tidak dapat diajukan pada masa sidang berikutnya.

7. Mahkamah Konstitusi menjadi pengawal Konstitusi dan bertugas menguji UU terhadap UUD serta tugas lainnya yang diatur oleh UUD.

8. Pengangkatan Hakim Agung dan Hakim Konstitusi dilakukan secara bersama-sama DPR dan DPD, pengajuan hakim agung dan hakim konstitusi dilakukan oleh Komisi Yudisial.

9. Usulan pemakzulan Presiden harus disetujui oleh sekurang-kurang 2/3 anggta DPR dan ¾ anggota DPD, selanjutnya diajukan ke Mahkamah Konstitusi dan pemakzulan dilakukan oleh MPR dan harus disetujui oleh 2/3 anggota MPR.

5. DAFTAR PUSTAKA

Anshori, Abdul Ghofur dan Sobirin Malian (edt.), Membangun Hukum Indonesia : Pidato Pengukuhan Guru Besar Ilmu Hukum, Yogyakarta : Kreasi Total Media, 2008.

Anwar, Chairil, Konstitusi dan Kelembagaan Negara, Jakarta : Novindo Pustaka Mandiri, 1999.

Arinanto, Satya dan Ninuk Triyanti, Memahami Hukum : Dari Konstruksi sampai Implementasi, Jakarta : Raja Grafindo Persada, 2009.

Asshiddiqie, Jimly, Pokok-pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, Jakarta : Buana Ilmu Populer, 2007.

……………, Format Kelembagaan Negara dan Pergeseran Kekuasaan dalam UUD 1945, Yogyakarta : FH UII Press, cet. II, 2005.

Kelsen, Hans, Teori Umum tentang Hukum dan Negara, alih bahasa Raisul Muttaqien, Bandung : Nusa Media, cet. V, 2010.

Losco, Joseph, dan Leonar Williams , Political Theory (Kajian Klasik dan Kontemporer) : Pemikiran Machiavelli – Rawls, Volume II, alih bahasa Aris Munandar, Jakarta : Raja Grafindo Persada, 2005.

Manan, Bagir, Teori dan Politik Konstitusi, Yogyakarta : FH UII Press, cet. II, 2004.

Montesquieu, The Spirit of Law, alih bahasa oleh M. Khoirul Anam, Bandung : Nusa Media, 2007.

Nasution, Adnan Buyung Dkk., Federalisme Untuk Indonesia, Jakarta : Kompas Media Nusantara, 1999.

Ramses M., Andi dan La Bakry, Politik dan Pemerintahan Indonesia, Jakarta : MIPI, 2009.

Rousseau, Jean Jacques, Du Contract Social, alih bahasa Vincent Bero, Jakarta : Visimedia, 2007.

Soehino, Ilmu Negara, Yogyakarta : Liberty, 1980.

Subekti, Valina Sungka , Menyusun Konstitusi Transisi : Pergulatan Kepentingan dan Pemikiran dalam Proses Perubahan UUD 1945, Jakarta : Raja Grarafindo Persada, 2008.

Strong, C. F., Konstitusi-konstitusi Politik Modern : Studi Perbandingan tentang Sejarah dan Bentuk, alih bahasa Derta Sri Widowatie, Bandung : Nusa Media, cet. III, 2010.

Surbakti, Ramlan, “Demokrasi Deliberatif dan Partisipatif” dalam Andi Ramses M. dan La Bakry, Politik dan Pemerintahan Indonesia, Jakarta : MIPI, 2009;

Syahuri, Taufiqurrahman, Hukum Konstitusi : Proses dan Prosedur Perubahan UUD di Indonesia 1945-2002, Bogor : Ghalia Indonesia, 2004.

Thaib, Dahlan, “Menuju Parlemen Bikameral (Studi Konstitusional Perbahan ketiga UUD 1945)”, disampaikan pada Rapat Senat Terbuka Universitas Islam Indonesia Yogyakarta, dalam Abdul Ghofur Anshori dan Sobirin Malian (edt.), Membangun Hukum Indonesia : Pidato Pengukuhan Guru Besar Ilmu Hukum, Yogyakarta : Kreasi Total Media, 2008;

Undang-Undang Dasar Republik Indonesia Tahun 1945.

Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum anggota Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah.

Williams, Howard, Filsafat Politik Kant, alih bahasa Muhammad Hardani, Jakarta dan Surabaya : DPP IMM dan JP-Press, 2003.

 

 

1 Penamaan sistem parlemen Indonesia dengan sebutan trikameral dicetuskan oleh Jimly asshiddiqie, hal ini dikarenakan dalam UU Nomor 22 tahun 2003 tentang Susduk MPR, DPR, DPD dan DPRD. Dalam Undang-undang ini dijelaskan bahwa antara MPR, DPR dan DPD berdiri dengan sendirinya, disamping itu pada pasal 2 (1) UUD 1945 disebutkan bahwa MPR terdiri dari DPR dan DPD. Lihat : Jimly Asshiddiqie, Pokok-pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, Jakarta : Buana Ilmu Populer, 2007, hlm. 158-159.

2 Miriam Budiardjo, Dasar-dasar Ilmu Politik, edisi revisi, Jakarta : Gramedia Pustaka Utama, cet. IV, 2010, hlm. 107.

3Ibid., Miriam Budiardjo juga menamakan perumusan yuridis prinsip-prinsip ini dengan istilah negara hukum. Meski begitu, Mahfud MD dalam mengomentari penghilangan kata rechstaat dalam UUD 1945 berpendapat, bahwa apa yag tertulis dalam Konstitusi dapat dikesampingkan atau ditinggalkan asalkan dalam rangka menegakkan keadilan. Hal ini menegaskan bahwa konstitusi tidak selalu tertulis tapi juga ada yang tidak tertulis, meskipun tidak ada negara di dunia yang menggunakan konstitusi tertulis semuanya begitupun sebaliknya. Lihat juga : Mohammad Mahfud MD, Perdebatan Hukum Tata Negara Pasca Amandemen Konstitusi, Jakarta : RajaGrafindo Persada, 2010, hlm. 52.

4 Fatmawati, Struktur dan Fungsi Legislasi Parlemen dengan Sistem Multikameral : Studi Perbandingan antara Indonesia dan Berbagai Negara, Jakarta : UI Press, 2010, hlm. 12.

5Ibid., hlm. 13. Lihat juga : Jimly Asshiddiqie, Format Kelembagaan Negara dan Pergeseran Kekuasaan dalam UUD 1945, Yogyakarta : FH UII Press, cet. II, 2005. Hlm. 35-36.

6 Montesquieu, The Spirit of Law, alih bahasa oleh M. Khoirul Anam, Bandung : Nusa Media, 2007, hlm. 191-203.

7Ibid., hlm 192.

8 Mohammad Hatta, Menuju Negara Hukum, Jakarta : Idayu Press, 1977, hlm. 11.

9 Jimly Asshiddiqie membedakan prinsip pembagian kekuasaan dengan pemisahan kekuasaan. Pembagian kekuasaan mengenal lembaga super body yang melaksanakan kekuasaan rakyat, selanjutnya dari lembaga tersebut kekuasaan didistribusikan kepada lembaga yang ada di bawahnya. Sedangkan pemisahan kekuasaan bersifat horizontal dan kedaulatan rakyat dipisahkan ke dalam lembaga-lembaga negara yang dibentuk berdasarkan konstitusi. Lihat : Jimly Asshiddiqie, Format Kelembagaan….., hlm. 35.

10 Jean Jacques Rousseau, Du Contract Social, alih bahasa Vincent Bero, Jakarta : Visimedia, 2007, hlm. 25. Lihat juga Joseph Losco dan Leonar Williams , Political Theory (Kajian Klasik dan Kontemporer) : Pemikiran Machiavelli – Rawls, Volume II, alih bahasa Aris Munandar, Jakarta : Raja Grafindo Persada, 2005, hlm. 221-315.

11 Ibid .

12 Montesquieu, The Spirit …, hlm. 98.

13 Ibid.

14Ibid. Hlm. 194.

15 Jimly Asshiddiqie, Pokok-pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca…, hlm. 154-155. Lihat juga : Hans Kelsen, Teori Umum tentang Hukum dan Negara, alih bahasa Raisul Muttaqien, Bandung : Nusa Media, cet. V, 2010, hlm. 415-423.

16 Jimly Asshiddiqie, Pokok-pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca…, hlm.155. Lihat Juga : Bagir Manan, Teori dan Politik Konstitusi, Yogyakarta : FH UII Press, cet. II, 2004, hlm. 59-61.

17 Chairil Anwar, Konstitusi dan Kelembagaan Negara, Jakarta : Novindo Pustaka Mandiri, 1999, hlm. 46-63.

18 Jenis Parlemen ini paling terlihat pada masa sekarang yang dipraktekkan Inggris, dimana Parlemen Inggris terdiri dari Majelis Tinggi (House of Lord) yang mewakili para bangsawan dan kamar satunya diisi oleh para wakil rakyat yang dipilih melalui mekanisme Pemilu yang disebut Majelis Rendah (House of Commons). Pendapat Montesquieu ini, menurut saya, menggambarkan dan berdasarkan konteks Perancis pada masa transisi dari masyarakat feodal ke masyarakat demokratis pada masa itu. Montesquieu, The Spirit of Law, hlm. 195.

19 Lihat : pidato pengukuhan guru besar Prof. Dr. Dahlan Thaib, SH., “Menuju Parlemen Bikameral (Studi Konstitusional Perbahan ketiga UUD 1945)”, disampaikan pada Rapat Senat Terbuka Universitas Islam Indonesia Yogyakarta. dalam Abdul Ghofur Anshori dan Sobirin Malian (edt.), Membangun Hukum Indonesia : Pidato Pengukuhan Guru Besar Ilmu Hukum, Yogyakarta : Kreasi Total Media, 2008, hlm. 196-197. dan Bagir Manan, op. cit.

20 Jimly Asshiddiqie, Format Kelembagaan Negara ……., hlm. 52.

21 Hans Kelsen menerangkan tentang sistem soft bicameralism ini berbentuk kamar yang satu diciptakan sebagai duplikat tidak berguna bagi kamar yang lain, jika kamar yang satu berkarakter demokratis sedangkan kamar yang lain jauh dari sifat demokratis. Hans Kelsen, Teori Umum tentang……, hlm. 420.

22 PDI-P semula tidak sepakat DPD menjadi sebuah lembaga, dengan alasan hal ini bisa mengarah pada pembentukan negara federal. Ketakutan PDI-P ini juga karena alasan politis, dimana sebagian besar kursi PDI-P didapatkan di daerah Jawa, sedangkan jika DPD menjadi lembaga maka kekuatan yang paling besar di MPR nantinya adalah kekuatan dari luar jawa, hal ini tentu akan mempersulit PDI-P sendiri. Walau bagaimanapun, pada masa itu permasalahan Jawa dan luar Jawa merupakan persoalan yang urgen, dan mengarah pada dis-integrasi bangsa. Lihat : Valina Sungka Subekti, Menyusun Konstitusi Transisi : Pergulatan Kepentingan dan Pemikiran dalam Proses Perubahan UUD 1945, Jakarta : Raja Grarafindo Persada, 2008, hlm. 209-223.

23 Pasal 22C ayat (2) UUD 1945 setelah perubahan ketiga. Jumlah anggota DPD tidak boleh lebih 1/3 anggota DPR karena Daerah yang diwakili DPD jumlahnya lebih sedikit dari jumlah rakyat yang diwakili oleh DPR, sebenarnya ini alibi saja, hakekatnya DPR (atau partai politik) lebih ketakutan pada kekuatan daerah yang nantinya bisa mengecilkan peran DPR. Ibid. Hlm, 216-217.

24 Ramlan Surbakti, “Demokrasi Deliberatif dan Partisipatif” dalam Andi Ramses M. dan La Bakry, Politik dan Pemerintahan Indonesia, Jakarta : MIPI, 2009, hlm 34. Lihat juga : Montesquieu, The Spirit of Law..dan Roesseau, Du Contract Social. Serta Howard Williams, Filsafat Politik Kant, alih bahasa Muhammad Hardani, Jakarta dan Surabaya : DPP IMM dan JP-Press, 2003, hlm. 14-16.

25 Bagir Manan, Teori dan Politik Konstitusi…., hlm. 59.