Keistimewaan Tambahan dalam UUK DIY

Keistimewaan Tambahan dalam UUK DIY

Oleh : Salman*

 

Pendahuluan.

Pada Rabu, 10 Oktober 2012 di gedung DPRD DIY di Jl. Malioboro, Sri Sultan Hamengkubuwono X dan Sri Paduka Paku Alam VIII resmi dilantik oleh Presiden Susilo Bambang Yudhoyono sebagai Gubernur dan Wakil Gubernur DIY. Beberapa hari kemudian, tepatnya pada hari Senin, 15 Oktober 2012 Joko Widodo (Jokowi) dan Basuki Tjahaya Purnama (Ahok) secara resmi juga dilantik sebagai  Gubernur dan Wakil Gubernur Daerah Khusus Ibukota (DKI) Jakarta oleh Menteri Dalam Negeri, Gamawan Fauzi.

Sekilas tidak tampak keanehan pada kedua prosesi pelantikan 2 (dua) Gubernur dan Wakil Gubernur tersebut, dan sama saja seperti layaknya daerah-daerah lainnya di Indonesia, yang notabene Gubernur dan Wakil Gubernurnya dilantik Pejabat Pusat. Namun jika kita melihat siapa yang melantiknya, maka akan dilihat satu perbedaan mencolok, yakni Gubernur dan Wakil Gubernur DIY dilantik langsung oleh Presiden, sedangkan Gubernur dan Wakil Gubernur DKI Jakarta dilantik oleh Menteri Dalam Negeri. Memang secara substansial maupun kedudukan kedua kepala pemerintahan Provinsi ini sederajat dan sama-sama pemegang kekuasaan pemerintah di daerah Provinsi, sama seperti Gubernur dan Wakil Gubernur provinsi lainnya. Namun kalau dilihat lebih dalam lagi perbedaan ini bias diartikan sebagai sebuah perbedaan status. Karena bagaimanapun juga, dilantik langsung oleh Presiden merupakan sebuah kehormatan tersendiri bila dibandingkan dengan “hanya” dilantik oleh seorang Menteri, walaupun Menteri Dalam Negeri dalam hal ini melantik Gubernur dan Wakil Gubernur DKI Jakarta atas nama Presiden. Akan tetapi tetap saja secara hierarki menteri adalah bawahan Presiden, tentunya lebih prestisius  dilantik oleh Presiden dibandingkan dilantik oleh Menteri.

Keistimewaan DIY

Bhinneka Tunggal Ika (unity in diversity) sebagai slogan Republik Indonesia mempunyai makna  bahwa negara ini didirikan di atas perbedaan di berbagai aspek, perbedaan budaya, adat, asal usul, agama, ras, suku dan perbedaan geografi, dan perbedaan yang ada dalam tubuh NKRI tersebut dipersatukan dalam satu wadah NKRI dan negara harus mengakui perbedaan-perbedaan itu. Maka sudah seharusnya ada daerah-daerah yang harus diakui kekhususan dan keistimewaannya berdasarkan hak asal usul dan adat istiadat serta budaya daerah tersebut.

Selanjutnya ide tentang adanya daerah khusus tersebut dinormakan dalam Pasal 18b UUD 1945, yaitu negara mengakui keberadaan daerah-daerah yang bersifat khusus dan istimewa. Sejauh ini daerah yang bersifat khusus dalam NKRI adalah Provinsi Nangroe Aceh Darussalam (UU No. 18/2001), DKI Jakarta (UU No. 29/2007), dan Otsus Papua (UU No 21/2001 jo. UU No. 35/2008). Sedangkan daerah yang bersifat istimewa adalah Daerah Istimewa Yogyakarta.

Keistimewaan DIY diatur dengan Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2012, khususnya mengenai poin-poin keistimewaan diatur pada Pasal 7 ayat (2), yaitu  (1) Tata cara pengisian, kedudukan, tugas dan wewenang Gubernur dan/atau Wakil Gubernur; (2) Kelembagaan Pemerintah Daerah DIY; (3) Pertanahan, dan (4) Tata ruang. Pada pasal ini tidak disebutkan bahwa pelantikan Gubernur dan Wakil Gubernur DIY sebagai bagian dari keistimewaan DIY. Sedangkan pada Pasal 27 Undang-undang tersebut dijelaskan bahwa pelantikan gubernur dan/atau wakil gubernur DIY dilakukan oleh Presiden, Wakil Presiden atau Menteri, tidak disebutkan harus Menteri Dalam Negeri. Sedangkan untuk daerah lain menurut UU No. 32 Tahun 2004 (pasal 111ayat (1) Gubernur dan Wakil Gubernur dilantik oleh Menteri Dalam Negeri atas nama Presiden.

Keistimewaan Tambahan

Berdasarkan bunyi pasal 7 dan pasal 27 UUK DIY serta bila dibandingkan dengan pasal 111 ayat (1) UU No. 32 Tahun 2004, maka akan dapat ditarik dua kesimpulan utama, yakni Pertama, pelantikan Gubernur dan Wakil Gubernur DIY dilantik langsung oleh Presiden RI, jika Presiden berhalangan digantikan oleh Wakil Presiden, dan jika Wapres berhalangan akan dilantik oleh Menteri. Kesimpulan kedua,  yang melantik semua Gubernur dan Wakil Gubernur seluruh Indonesia adalah Menteri Dalam Negeri, sedangkan untuk melantik Gubernur dan Wakil Gubernur DIY tidak mesti Menteri Dalam Negeri. Permasalahan utama di sini yakni begitu signifikannya perbedaan pejabat yang melantik Gubernur DIY dibandingkan provinsi lain.

Perbedaan ini bila dikaitkan dengan sifat keistimewaan DIY sangatlah tidak sesuai, sebab perihal pelantikan gubernur bukan bagian keistimewaan DIY dalam pasal 7 UUK DIY. Jika dikaitkan dengan tata cara pengisian dan kedudukan Gubernur dan Wakil gubernur, hal ini sangat jauh berbeda, karena tata cara pengisian Gubernur dan Wakil Gubernur berkaitan dengan penetapan Sultan Keraton dan Adipati Paku Alam sebagai Gubernur dan Wakil Gubernur. Begitupun kedudukan, berkaitan dengan kedudukan Sri Sultan dan Sri Paduka Paku Alam yang secara otomatis sebagai Gubernur dan Wakil Gubernur DIY. Itulah sebenarnya esensi keistimewaan DIY.

Jika dikatakan dasar hukum yang menjadi landasan, memang benar UU No. 13 Tahun 2012 adalah lebih khusus sifatnya jika dibandingkan dengan UU No. 32 Tahun 2004 dan memang berlaku asas lex specialis derogate lex generalis. Namun tidak bisa berhenti sampai pada status kekhususan undang-undang saja, tapi harus juga melihat materi yang dikhususkan tersebut. Sudah jelas bahwa dari empat poin keistimewaan DIY tersebut tidak ada yang berkaitan dengan pelantikan Gubernur dan Wakil Gubernur.

Melihat pejabat yang melantik Gubernur dan Wakil Gubernur DIY berdasarkan UUK DIY, saya melihat ada dua kelemahan utama. Kelemahan pertama, adanya tabrakan pasa-pasal dalam UU tersebut. Sebab pasal 27 sudah lari dari aturan dalam pasal 7 yang tidak menyebutkan DIY juga istimewa dalam hal pelantikan, berarti perihal pelantikan Gubernur dan Wakil Gubernur seharusnya mengikuti aturan dalam UU No. 32 Tahun 2004, dan berlaku secara umum bagi semua provinsi. Sedangkan kelemahan kedua yaitu dalam hal legislasi nampaknya anggota DPR (yang terhormat) kurang cermat (atau malah tidak tahu sama sekali) bahwa setiap Undang-undang harus sinkron/tidak bertentangan dengan UU yang lain.

---

* Alumni Magister Ilmu Hukum Universitas Islam Indonesia Yogyakarta, sekarang tinggal di Sidoarjo, Jawa Timur

Keberadaan Hukum Adat dalam Negara Hukum Indonesia

3

Quo Vadis Gerakan Mahasiswa

1. PENDAHULUAN

Sering kita mendengar di berbagai media tentang demonstrasi mahasiswa menentang sebuah kebijakan, baik yang berhubungan langsung dengan mahasiswa maupun kebijakan yang tidak bersentuhan secara langsung. Eksistensi mahasiswa di Indonesia memang begitu terlihat sejak sejarah negeri ini mulai ada, dimulai dari pergerakan Boedi Oetomo dan Soempah Pemoeda sampai Reformasi, semuanya ada hubungan yang kuat dengan keberadaan mahasiswa. Maka sering pula disebutkan bahwa mahasiswa merupakan agent of change, karena mahasiswa selalu terlibat dalam setiap fase perubahan di negeri ini, khususnya dalam bidang politik.

Gerakan mahasiswa merupakan salah satu dari sekian banyak kelompok penekan dalam sebuah sistem politik, atau kadang disebut juga kelompok kepentingan. Melihat fenomena yang ada di Indonesia, Gerakan mahasiswa bisa dikategorikan ke dalam kelompok kepentingan anomis, yaitu kelompok kepentingan yang terbentuk secara spontan dan kebanyakan bersifat seketika.¹

Keterlibatan gerakan mahasiswa dalam setiap momen perubahan tidak terlepas dari karakter khusus yang dimiliki oleh mahasiswa, yaitu sebagai golongan terpelajar dan terkesan terbatas. Meningkatnya peran mahasiswa dalam kehidupan politik dipengaruhi oleh dua faktor,² yaitu Pertama, mahasiswa sebagai kelompok masyarakat yang memperoleh pendidikan terbaik dan kedua, sebagai kelompok yang paling lama duduk di bangku sekolah, mahasiswa yang sekolah sampai ke jenjang universitas telah mengalami berbagai macam sosialisasi politik. Ketiga, kehidupan kampus membentuk gaya hidup yang unik bagi mahasiswa, di kampus mahasiswa bersosialisasi dengan beragam agama, suku, bahasa dan pemikiran. Keempat, mahasiswa akan memasuki lapisan atas dari kekuasaan dan kelima, orientasi universitas menyebabkan meningkatnya jiwa kepemimpinan mahasiswa.

Oleh karena faktor itulah mahasiswa, atau lebih tepatnya gerakan mahasiswa, merupakan suatu kaum muda yang berfikir, dalam hal ini sering dinamakan barisan kaum intelijensia dan akhir-akhir ini merupakan pelaku utama sejarah, tentunya bersama massa rakyat.³Tahun 1998 menjadi satu catatan tersendiri dalam sejarah perubahan di Indonesia. Dilatarbelakangi krisis ekonomi yang berkepanjangan dan berlanjut menjadi krisis multi-dimensi, sebuah usaha perubahan sosial yang dimotori oleh gerakan mahasiswa yang didukung oleh kesadaran bersama dari para mahasiswa. Momen ini kemudian berkembang menjadi suatu gerakan bersama yang menuntut perubahan dibeberapa bidang, khususnya sistem pemerintahan

Gerakan mahasiswa tahun 1998 adalah salah satu faktor pendobrak bagi terciptanya kebebasan sipil politik yang tersandera selama 32 tahun lamanya. Namun setelah reformasi, tidak ada lagi satu gelembung besar gerakan mahasiswa, justru yang nampak hanya riak–riak kecil dan terpecah dengan isu–isu sektoral dan tidak sedikit pula yang masuk dalam perangkap pragmatisme politik penguasa. Fenomena ini jelas terlihat dalam potret gerakan mahasiswa saat ini yang semakin nampak eksklusif dan kurang kontekstual dengan isu–isu kerakyatan. Sering terlihat dalam aksi–aksi mahasiswa, meskipun memiliki pilihan isu yang sama namun dalam aksi tidak bisa berjalan bersama.

Melihat konteks gerakan mahasiswa di Indonesia, khususnya pasca Reformasi yang tidak masif, menimbulkan beberapa Permasalahan, yaitu : bagaimana historisitas gerakan mahasiswa di Indonesia? Serta kenapa gerakan mahasiswa setelah reformasi 1998 kurang masif dan kurang memberikan efek tekanan yang kuat terhadap pemerintahan?

2. PARTISIPASI POLITIK GERAKAN MAHASISWA

1. Partsipasi Politik dan Kelompok Kepentingan

Partisipasi politik dalam era politik modern merupakan masalah yang penting, sebab hal ini menyangkut konsep demokrasi itu sendiri yang harus melibatkan rakyat dalam setiap kebijakan atau suksesi. Miriam Budiardjo merumuskan partisipasi politik merupakan kegiatan seseorang atau kelompok untuk ikut serta secara aktif dalam kehidupan politik, antara lain dengan jalan memilih pimpinan negara, dan mempengaruhi kebijakan pemerintah.⁴ Untuk itulah diperlukan partisipasi aktif masyarakat dalam pemerintahan, namun ada bentuk partisipasi lain, yakni melalui kelompok-kelompok, karena suara satu orang dalam Pemilu sangat kecil pengaruhnya terhadap pmerintahan.

Kebijakan-kebijakan yang diambil oleh pemerintah bisa menolong maupun menyulitkan rakyat, karena itu warga negara sangat memperhatikan dan berkepentingan dengan keputusan-keputusan yang diambil oleh pemerintah, maka mereka menyatakan kepentingan itu kepada badan-badan politik dan pemerintahan melalui kelompok-kelompok yang mereka bentuk bersama demi kepentingan bersama. Secara umum kelompok kepentingan merupakan organisasi yang berusaha mempengaruhi kebijakan pemerintah tanpa, pada waktu yang sama, berkehendak pada jabatan publik.⁵

Kelompok-kelompok kepentingan tersebut harus mempunyai suatu mekanisme dalam mempengaruhi pemerintahan, agar kepentingannya didengarkan serta dilaksanakan oleh pemegang kebijakan, maka diperlukan suatu gerakan sosial dalam usaha mewujudkannya. Ralph H. Turner dan Lewis M. Killian, seperti dikutip oleh Tom Bottomore, merumuskan gerakan sosial merupakan suatu usaha bersama untuk meningkatkan atau menentang perubahan dalam masyarakat di mana usaha tersebut memainkan peran.⁶ Gerakan ini lebih merupakan suatu kelompok yang mengikuti suatu pandangan sosial atau diktrin tertentu, yang menempatkan dirinya dalam perdebatan politik sehari-hari dan yang karenanya siap berperanserta di dalam kegiatan seperti demonstrasi atau riotous assemblies. Daniel S. Lev berpandangan bahwa gerakan sosial pada umumnya produk kelas menengah yang sedang tumbuh yang berupaya untuk menata kembali negara dan masyarakat sesuai dengan tujuan mereka.⁷

Kelompok kepentingan dalam sosiologi politik secara umum dapat dibagi menjadi empat macam,⁸ yaitu :

1. Kelompok Anomis, yakni kelompok yang terbentuk di antara unsur-unsur dalam masyarakat secara spontan dan hanya seketika;

2. Kelompok Non-Assosionil, yaitu kelompok yang terbentuk berdasarkan primordialisme kesukuan atau keluarga aristokrat;

3. Kelompok Instutusionil, merupakan kelompok yang terbentuk bersifat formil yang biasanya berbasis di militer, birokrat dan badan legislatif dan sebagainya;

4. Kelompok Assosionil, kelompok ini menyataka kepentingan dari kelompok khusus, seperti serikat buruh industrialis, advokat dan paguyuban etnis.

Supaya efektif dalam mencapai tujuan dan mendapatkan keinginannya, faktor kemampuan mengerahkan dukungan, tenaga, dan sumber daya yang dimiliki sangat menentukan dalam gerakan itu. Selain itu, faktor ektern seperti isu yang sedang terjadi juga merupakan faktor menentukan dalam gerakan sebuah kelompok kepentingan. Namun demikian, supaya lebih efektif, kelompok kepentingan harus mampu mencapai, atau berhubungan langsung dengan, para pembuat keputusan politik utama. Biasanya, metode yang digunakan adalah dengan cara demonstrasi, dengan atau tanpa kekerasan, dan melalui hubungan pribadi dengan para pembuat kebijakan utama di dalam pemerintahan.⁹

2. Gerakan Mahasiswa

Gerakan mahasiswa selama ini belum ada yang mendefenisikannya secara rinci, namun jika ditinjau dari segi sosiologi gerakan mahasiswa merupakan sebuah perilaku kolektif yang dilakukan oleh mahasiswa. perilaku kolektif adalah tindakan-tindakan yang tidak terstruktur dan spontan dimana perilaku konvensional (lama) sudah tidak dirasakan tepat atau efektif. Lebih jauh lagi, perilaku kolektif merupakan perilaku yang (1) dilakukan oleh sejumlah orang (2) tidak bersifat rutin dan (3) merupakan tanggapan terhadap rangsangan tertentu.¹⁰ Mahasiswa merupakan orang yang sedang mengenyam pendidikan di perguruan tinggi. Dari defenisi di atas dapat diambil kesimpulan bahwa gerakan mahasiswa merupakan tindakan yang tidak terstruktur dan spontan oleh mahasiswa terhadap persoalan tertentu, biasanya keadaan lama kurang atau tidak tepat dan efektif.

Neil Smelser memberikan pendekatan yang lebih komprehensif dalam munculnya perilaku kolektif. Menurutnya, ada enam syarat pra-kondisi yang harus terjadi; struktural (structural conducivenes), ketegangan struktural (structural strain), kemunculan dan penyebaran pandangan, faktor pemercepat (precipitating factors), Mobilisasi tindakan (mobilization for action), dan pelaksanaan kontrol sosial (operation of social control).¹¹

Gerakan mahasiswa mulai dikenal luas dan besar, bersama gerakan sosial lainnya, sejak dekade 1960an. Ide gerakan ini pada kenyataannya sangat berhubungan dengan peristiwa pada masa itu, yang mana secara tiba-tiba melahirkan gerakan berskala besar yang menampakkan suatu ketidaksenangan yang mendalam dan oposisi terhadap aturan politik dan sosial yang ada.¹² Ini diikuti dengan dua dasawarsa konsilidasi stable democracy di dunia Eropa Barat, dan konsilidasi stable autocracies di Eropa Timur, serta proses modernisasi dan industrialisasi gradual di negara berkembang dan baru merdeka.

3. Perjalan Gerakan Mahasiswa Indonesia

Historisitas gerakan mahasiswa di Indonesia memang sangat unik, jika Tom Bottomore mengatakan bahwa di dunia mulai dikenalnya gerakan mahasiswa sejak era 1960an, maka Indonesia telah dimulai sejak 1900an, yakni setelah pemerintah Hindia Belanda memberlakukan politik etis bagi rakyat Indonesia. Dalam politik etis yang dipopulerkan oleh Van Deventer (kelak dikenal dengan “trias van Deventer”), itu meliputi tiga hal: edukasi (pendidikan), irigasi (pengairan) dan transmigrasi (perpindahan penduduk). Ketiga itu kalau dilihat semacam “balas jasa” kaum kolonialis atas kaum pribumi. Salah satu hasil politik ini ialah didirikannya STOVIA (School tot Opleiding voor Indlandsche Art-sen), tempat lahir organisasi nasional, yang didirikan oleh mahasiswa yakni Wahidin Sudirohusodo dan dr. Sutomo. Jika Budi Utomo coraknya masih bersifat kedaerahan sebagai gerakan kultural kaum priyayi Jawa, kemudian muncul lembaga lain seperti Jong Java, Jong Sumatera, Song Ambon, Jong Celebes dan lainnya yang bersifat kepemudaan.

Sekitar enam bulan setelah berdiri Budi Utomo,di Belanda juga berdiri lembaga Perhimpunan Indonesia (PI) dengan ketuanya seorang mahasiswa asal Sumatera Barat, Mohammad Hatta. Gerakan ini begitu gencar mempopulerkan nama “Indonesia” di negeri kincir angin itu. Perjuangan mahasiswa dan pemuda kemudian mengalami proses penyatuan. Tentunya pernyatuan gerakan ini berguna untuk memerdekan diri dari kaum penjajah Belanda. Akhirnya pada Kongres Pemuda kedua pada tanggal 28 Oktober 1928, lahirlah Sumpah Pemuda,¹³ yang mengikrarkan berbangsa, bertanah-air dan berbahasa Indonesia.

Pada akhir tahun 1944, berdiri organisasi bernama “Angkatan Muda” yang dalam konferensinya menghasilkan beberapa resolusi antara lain: Pertama, seluruh golongan harus dipersatukan dan disentralisasi di bawah satu pimpinan tunggal. Kedua, kemerdekaan Indonesia harus diwujudkan secepat mungkin.¹⁴ Pada tahun 1945 Jepang menyerah pada Amerika dan sekutunya. Di kalangan pergerakan timbul ketegangan apakah segera mendeklarasikan kemerdekaan Indonesia atau menunggu. Akhirnya kaum muda seperti Sukarni dan Chairul Saleh serta kawan-kawannya kemudian membawa Bung Karno dan Hatta ke Rengasdengklok untuk mendesak proklamasi kemerdekaan. Akhirnya, merdekalah kita.

Pada tahun 1955 dilaksanakanlah Pemilu pertama pada kabinet Burhanuddin Harahap. Terpilihlah anggota dewan Konstituante yang bertugas membuat konstitusi. Karena konstitusi tidak jadi, lebih tepatnya dea dlock, akhirnya Bung Karno pun membubarkan Konstituante lewat Dekrit 5 Juli 1959. Turunan dari Dekrit adalah berlakulah sistem Demokrasi Terpimpin dibawah Bung Karno. Bahwa BK berkeinginan menjadi “presiden seumur hidup.” Karena kebijakan ini, akhirnya timbul perlawanan dari kaum muda mahasiswa. Terlebih dengan terjadinya peristiwa G30S PKI pada 1965. Pada tahun 1966, gerakan massa mahasiswa pun bergerak. KAMI, KAPPI dan militer bergerak bersama menumbangkan rezim Orde Lama Bung Karno. Ketika Bung Karno jatuh, kepemimpinan dilanjutkan oleh Soeharto.¹⁵

Di tahun 1974 terjadi peristiwa besar dalam dunia gerakan mahasiswa. Ketika itu mahasiswa menolak penanaman modal asing dari Jepang. Ketika seorang pembesar Jepang ke Jakarta, maka demonstrasi pun menyeruak. Terjadi pembakaran dan chaos. Pemerintah menyebut kejadian ini dengan “Malapetaka Lima Belas Januari” (Malari),¹⁶aksi ini menandai berakhirnya aliansi mahasiswa dan militer. Akibat aksi ini kemudian, lewat SK Menteri Pendidikan dan Kebudayaan Daoed Joesoef No.0156/U/1978, terbitlah “Normalisasi Kehidupan Kampus (NKK)/Badan Koordinasi Kemahasiswaan (BKK)”. Artinya bahwa mahasiswa harus kembali ke kampus, menjadikan kampus sebagai tempat belajar sebagaimana mestinya, tidak bergerak dalam ranah politik, dan membubarkan Dewan Mahasiswa (Dema).

Sebagai alternatif terhadap suasana birokratis dan apolitis wadah intra kampus, di awal-awal tahun 80-an muncul kelompok-kelompok studi yang dianggap mungkin tidak tersentuh kekuasaan refresif penguasa.¹⁷ Kelompok Studi (KS) merupakan arena untuk mengasah kemampuan kritis mereka atas persoalan sosial dan politik. KS muncul sebagai alternatif akibat ketidakmampuan organisasi mahasiswa formal di kampus untuk menyalurkan ide-ide kritis mahasiswa mengenai perubahan sosial. Era KS dimulai sejak 1982-1983, kemunculannya yang meskipun berjumlah kecil dan hanya terdapat di kota-kota tertentu mampu meramaikan kembali gerakan mahasiswa. Pemikiran-pemikiran kritis yang dikaji dalam KS antara lain karya Karl Marx, Paolo Freire, Ivan Illich, Jurgen Habermas, dan Michael Foucalt.

Krisis moneter 1997 bermula dari jatuhnya mata uang Thailand (Bath) dan kemudian menyapu seluruh Asia Tenggara. Pada bulan Juli 1997 nilai tukar Rupiah terhadap Dolar Amerika menurun dari Rp. 2400,- menjadi di atas Rp. 16.000,- yang berakibat terjadinya lonjakan pengangguran, industri gulung tikar, dan perdagangan macet. Untuk mengatasi hal tersebut, Soeharto memohon bantuan kepada negara-negara imperialis melalui IMF dengan syarat Indonesia harus mencabut subsidi terhadap barang-barang kebutuhan pokok. Akhirnya, Soeharto mengumumkan kenaikan tarif transportasi umum, hanya beberapa jam setelah sebelumnya mengumumkan kenaikan listrik dan BBM (bahan bakar minyak), sesuai dengan rekomendasi IMF untuk mengurangi subsidi bagi kedua komoditas tersebut. Ketika rupiah jatuh pada nilai Rp. 10.000,- terhadap dolar Amerika, Soeharto kembali membuat konsensus dengan IMF dengan mencabut subsidi atas BBM dan listrik. Akibatnya, harga bahan bakar naik sebesar 47% dan listrik rata-rata naik sebesar 60%.

Mahasiswa menemukan momentumnya seiring dengan krisis ekonomi yang terjadi tersebut. Dalam kurun waktu awal Februari sampai Mei 1998, secara kuantitatif dan kualitatif gerakan mahasiswa naik secara drastis, dari tuntutan yang sudah politis dan metode yang radikal.¹⁸ Pelaku gerakan pada masa ini bukan hanya organisasi-organisasi gerakan yang sudah lama bergerak sejak tahun 80an melainkan juga kalangan aktivis kampus dari organisasi-organisasi seperti Senat Mahasiswa, BEM, dan senat-senat fakultas. Para aktor dari kalangan kampus ini menyebut gerakan mereka sebagai gerakan “moral” dengan format aksi keprihatinan di kampus. Mereka juga banyak didukung oleh para staf pengajar dan pimpinan perguruan tinggi yan menjadikan gerakan mahasiswa sebagai gerakan civitas academica. Pada 20 Mei 1998 menjadi saksi sejarah. Lewat demonstrasi besar-besaran, akhirnya di pagi menjelang siang, Suharto menyatakan mundur secara legowo. Kemudian digantikan oleh BJ. Habibie yang waktu itu menjabat wapres.

3. QUO VADIS GERAKAN MAHASISWA

Sejak runtuhnya Orde Lama, aktivis mahasiswa terbelah menjadi dua pandangan, yakni gerakan mahasiswa sebagai gerakan moral atau sebuah gerakan politik.¹⁹ Pandangan pertama memandang energi politik mahasiswa seharusnya diletakkan sebagai kekuatan penggerak perubahan ketika institusi politik tidak mampu melakukan peran sesuai dengan tuntutan sektor publik. Dengan demikian, mahasiswa berada di luar institusi birokrasi dan politik, namun tetap melakukan fungsi kontrol politik, karena jika dibiarkan rakyat yang akan menderita. Pandangan kedua beranggapan bahwa mahasiswa harus menjadi pemain aktif dalam percaturan politik, dengan ini mahasiswa lebih leluasa meneruskan perjuangannya demi kepentingan rakyat banyak. Namun posisi ini berada posisi dilematis, satu sisi lebih leluasa dan mempunyai kekuatan dalam menentukan kebijakan, namun di sisi lain gerakan mahasiswa sering, atau lebih tepat ditakutkan, terjebak pada vested intererst dan terkooptasi oleh kepentingan rezim.

Dalam perkembangan selanjutnya pergerakan mahasiswa melihat bahwa isu yang satu dapat berkembang pada isu yang lain. Hal ini mungkin disebabkan oleh sifat instant yang mempengaruhi pola perilaku mahasiswa. Sifat ini tidak melihat lebih dalam mengenai masalah yang ada, dalam arti setiap masalah sebenarnya mempunyai akar permasalahan yang terlebih dahulu mendapat perhatian. Keadaan ini membuat gerakan mahasiswa tidak terfokus pada satu isu, fatal bagi gerakan karena tidak bisa masif karena terpecah pada berbagai isu, seharusnya pengawalan terhadap beberapa isu bisa dibuat suatu isu sentral agar gerakan bisa fokus dan tidak terpecah sehingga gerakan bisa optimal dan maksimal.

Penemuan pada akar permasalahan memungkinkan mahasiswa untuk menyuarakan isu yang tepat sasaran sehingga mereka konsisten dalam gerakannya. Namun, karena pada kenyataannya mahasiswa kadang tidak memiliki basis konsep yang jelas sehingga perhatian awal mudah sekali menyimpang atau lebih parah lagi mengalami perubahan yang bertolak belakang dengan isu awal. Gerakan mahasiswa di Indonesia kemudian mengalami perubahan dari sebuah gerakan moral menyuarakan masalah-masalah sosial-permasalahan yang sehari-hari dihadapi oleh masyarakat-kemudian berubah menjadi sebuah gerakan politik. Gerakan mahasiswa sebaiknya kembali menjadi gerakan yang mempunyai pandangan lebih mendalam dalam berbagai masalah sosial yang melanda bangsa ini.

Setelah reformasi 1998 banyak organisasi mahasiswa yang terkena virus oligopoli politik. Bentuk oligopoli politik menyebabkan : pertama, elit orsospol akan merasa sebagai agen tunggal dari kehendak dan dan hal-hal yang diinginkan oleh pemegang kekuasaan negara sehingga dapat bertindak sewenang-wenang dalam internal orsospolnya. Keadaan ini jika terjadi perpecahan masing-masing kelompok akan mengundang pihak luar untuk menambah kekuatannya, yang mendapat restu kekuasaan akan mengundang penguasa, demikian juga dengan yang tidak sejalan dengan penguasa akan mendapat dukungan dari fihak yang berlawanan dengan pemerintah. Kedua, keadaan ini akan mengakibatkan benturan kepentingan dalam orsospol tersebut, baik benturan sesama didukung penguasa maupun benturan antara yang didukung penguasa dengan yang didukung fihak yang berlawanan dengan penguasa. Dengan kondisi orsospol yang seperti ini akan sulit terbentuk orsospol sebagai penyalur aspirasi politik rakyat, sikap politik orsospol akan sering tidak sejalan dengan kehendak rakyat pada umumnya, hal ini mengakibatkan jurang yang semakin lebar antara rakyat dan pemerintah.²⁰ Karena di dalam tubuh organisasi kemahasiswaan banyak terjadi perpecahan dan perebutan kekuasaan, belum lagi hal ini juga disebabkan pengkultusan kader gerakan terhadap senior yang telah menjadi pejabat, atau mungkin memang alumni organisasi itu sendiri melakukan intervensi terhadap adek-adeknya yang menjadi pengurus di gerakan mahasiswa itu sendiri.

Dalam konteks gerakan mahasiswa kekinian di Indonesia, keenam syarat prilaku kolektif harus terpenuhi kalau ingin gerakannya kembali masif, yaitu ; pertama kondisi sosial masyarakat yang mendukung aksi-aksi mahasiswa, kedua adanya kesamaan rasa tertindas oleh pemerintah, ketiga penyebaran serta gagasan dengan landasan kebenaran, hak asasi manusia dan rakyat sebagai dasar perjuangan, keempat adanya faktor pemicu, kelima adanya usaha mobilisasi aksi dengan berbagai elemen masyarakat dan terakhir adalah adanya tekanan dari negara atau bentuk kontrol sosial lainnya yang berusaha menggagalkan/menggangu proses perubahan. Gerakan mahasiswa 1908, 1928, 1945, 1966, 1974 dan 1998 keenam syarat itu telah tercukupi, sekarang keenam syarat ini relatif sulit untuk mencari momentnya, belum lagi jika dilihat bahwa pemerintahan sekarang relatif kuat karena dipilih oleh rakyat secara langsung.

Menjadi catatan juga dalam memandang gerakan mahasiswa di Indonesia sekarang, yakni arus globalisasi yang begitu kencangnya menyebabkan sikap apatis terhadap keadaan sosial, yang berimplikasi pada apatis juga terhadap kesewenang-wenangan penguasa terhadap rakyat. Mahasiswa secara umum juga mengalami perubahan sikap, Perubahan ini disebabkan oleh, apa yang disebut Giddens sebagai sesuatu yang baru,²¹ seperti nongkrong di cafe, jalan-jalan ke mall merupakan gaya hidup baru beberapa kalangan mahasiswa, tidak lagi membaca, diskusi dengan kristis atau sekedar bercengkrama dengan sesama mahasiswa dalam menyikapi persoalan sekitar.

4. PENUTUP

Gerakan mahasiswa atau gerakan kaum muda yang terpelajar di Indonesia merupakan salah satu pemain penting dalam sejarah pepolitikannya, dimulai pergerakan menemukan nasionalisme 1908, deklarasi nasional 1928, proklamasi 1945, konsilidasi demokrasi 1966, Malari 1974 dan reformasi 1998. Semuanya tidak bisa dilepas dari peran gerakan mahasiswa di Indonesia.

Perlu dibedakan bahwa gerakan mahasiswa 1966 dalam meruntuhkan Orde Lama beraliansi dengan militer, khususnya Angkatan Darat, dan persekutuan ini pecah pada tahun 1974 dan gerakan mahasiswa dikebiri habis-habisan sejak tahun 1978 dengan pemberlakuan NKK/BKK. Mulai tumbuh benih-benih kritis mahasiswa terhadap penguasa sejak awal dekade 1990an, puncaknya 20 Mei 1998 reformasi dimulai dengan tanda runtuhnya rezim Soeharto.

Pasang surut gerakan mahasiswa berhubungan erat dengan mengetat dan mengendurnya sistem politik yang diambil negara. Format aktivitas yang dipilih mahasiswa bukan semata-mata pilihan bebas berdasarkan perkembangan kesadaran subyektif mahasiswa, melainkan lebih jauh lagi akibat intervensi mekarnya artikulasi kekuasaan negara. Posisi riil negara bukanlah pengayom, pengawas dan pembina, tetapi sebagai partner. Hanya saja pada kondisi sekarang, artikulasi kekuatan negara dan masyarakat begitu tidak berimbang. Negara menjadi sangat dominan.

Momentum untuk bergerak sebenarnya banyak, cuma dalam mendesain grand isue yang agak kesulitan, sebab masing-masing komponen gerakan lebih mementingkan ego sektoralnya. Pencabangan isu menyebabkan juga pencabangan gerakan dan aksi sehingga tidak terlihat masif dan kurang memberikan efek tekanan terhadap penguasa, misalkan organosasi A mengawal isu korupsi, B fokus advokasi masyarakat marginal, C sibuk mempertahankan kekuasaan di kampus dan yang lainnya malah asyik aksi solidaritas timur tengah. Seharusnya ada satu isu bersama yang diusung, melahirkan sebuah musuh bersama, maka akan ada gerakan masif, tinggal menunggu pemicu dan gerakan besar-besaran akan lahir.

Persoalan mendasar dari gerakan mahasiswa saat ini adalah sulitnya menemukan momentum. Jika kita simak secara seksama, banyak faktor yang mempengaruhi situasi ini, pertama gerakan mahasiswa harus segera menemukan jati dirinya kembali sebagai agen perubahan (agent of change) dan gerakan moral (moral movement). Kedua, harus mampu berkontekstualisasi dengan isu–isu kerakyatan, sehingga tidak lagi berjarak dengan gerakan masyarakat sipil lainnya. Ketiga, mampu membangun konsistensi sehingga tidak lagi muncul gerakan parsial dan sporadis.

Akhir kata, konsep yang jelas dalam usaha perubahan sosial adalah syarat utama dalam membangun kembali Indonesia. Perjuangan belum selesai kawan…..!

“Bunda relakan darah juang kami untuk bebaskan rakyat”

DAFTAR PUSTAKA

Masoed, Mochtar dan Colin MacAndrews, Perbandingan Sistem Politik, cet. II, Yogyakarta : Gadjah Mada University Press, 1981;

Fatah, Eep Saefullah, Catatan Atas Gagalnya Politik Orde baru, Yogyakarta : Pustaka Pelajar, 1998;

Budiardjo, Miriam, Dasar-dasar Ilmu Politik, edisi revisi, cet. IV, Jakarta : Gramedia Pustaka Utama, 2010;

Bottomore, Tom, Sosiologi Politik, terj. Sahat Simamora, cet. II, Jakarta : Rineka Cipta, 1992;

Lev, Daniel S., Hukum dan Politik di Indonesia : Kesinambungan dan Perubahan, terj. Nirwono dan A E Priyono, Jakarta : LP3ES, 1990;

Webber, Max, Sosiologi, terj. Noorkholish, cet. II, Yogyakarta : Pustaka Pelajar, 2009;

Usman, Sunyoto, Jalan Terjal Perubahan Sosial, Yogyakarta : CIReD dan Jejak Pena, 2004;

Widjojo (edt.), Muridan S., Penakluk Rezim Orde Baru, Gerakan Mahasiswa 1998, Jakarta : Pustaka Sinar harapan, 1999;

Mardjono, Hartono, Politik Indonesia (1996-2003), Jakarta : Gema Insani Press, 1996;

Ritzer, George dan Douglas J. Goodman, Teori Sosiologi : Dari teori Sosiologi Klasik sampai Perkembangan Mutakhir Teori Sosial Postmodern, alih bahasa Nurhadi, cet ke V, Bantul : Kreasi Wacana, 2010.

http://www.syaldi.web.id

www.gitacintanyawilis.blogspot.com

 

1 Macam-macam kelompok kepentingan bisa dibagi menjadi kelompok anomis, non-asosional, institusionil dan kelompok asosionil. Lihat : Gabriel A Almond ,”Kelompok Kepntingan dan Partai Politik”, dalam Mochtar Masoed dan Colin MacAndrews, Perbandingan Sistem Politik, cet. II, (Yogyakarta : Gadjah Mada University Press, 1981), hlm. 51-52.

2 Arbi Sanit, “Mahasiswa dan Angkatan Muda Indonesia : Kekuatan Politik Anomie” dalam : Ibid…, hlm. 226-229.

3 Eep Saefullah Fatah, Catatan Atas Gagalnya Politik Orde baru, (Yogyakarta : Pustaka Pelajar, 1998), hlm. 273-274.

4 Miriam Budiardjo, Dasar-dasar Ilmu Politik, edisi revisi, cet. IV, (Jakarta : Gramedia Pustaka Utama, 2010), hlm. 367.

5 Gabriel A Almond, …log. It., hlm. 50.

6 Tom Bottomore, Sosiologi Politik, terj. Sahat Simamora, cet. II, (Jakarta : Rineka Cipta, 1992), hlm. 28-29.

7 Daniel S. Lev, Hukum dan Politik di Indonesia : Kesinambungan dan Perubahan, terj. Nirwono dan A E Priyono, (Jakarta : LP3ES, 1990), hlm. 516.

8 Gabriel A Almond, …log. It., hlm. 51-53.

9Ibid., hlm. 53-57.

10 Max Webber, Sosiologi, terj. Noorkholish, cet. II, (Yogyakarta : Pustaka Pelajar, 2009), hlm. 220-222.

11 http://syaldi.web.id/2008/02/gerakan-mahasiswa-indonesia-tahun-1998-sebuah-proses-perubahan-sosial, diakses terakhir pada Hari Selasa tanggal 11 Oktober 2011 pukul 12.11 WIB.

12 Tom Bottomore, Sosiologi Politik….., hlm. 34-35.

13 Sumpah Pemuda merupakan deklarasi politik mahasiswa/kaum muda Indonesia untuk menjadi sebuah negara yang merdeka. Momen ini menandakan untuk pertama kalinya anak muda Indonesia mengambil sikap dalam politik. Lihat : Arbi Sanit, Log. Cit., hlm. 225.

14 http://gitacintanyawilis.blogspot.com/2010/04/dinamika-gerakan-mahasiswa-dalam.html, diakses terakhir pada hari selasa tanggal 11 Oktober 2011 pukul 12.21 WIB.

15 Sunyoto Usman, Jalan Terjal Perubahan Sosial, (Yogyakarta : CIReD dan Jejak Pena, 2004), hlm. 119-121.

16 Dalam peristiwa Malari 9 orang meninggal dan 23 mengalami luka, sejumlah kendaraan dibakar, 700 ditahan dan 45 orang diadili. Lihat : Arbi Sanit, “Gerakan Mahasiswa 1970-1973 : Pecahnya Bulan Madu Politik”, dalam Muridan S. Widjojo (edt.), Penakluk Rezim Orde baru, Gerakan mahasiswa 1998, (Jakarta : Pustaka Sinar harapan, 1999), hlm. 54.

17 Irine H. Gayatri, “Arah Baru Perlawanan Gerakan Mahasiswa 1989,” dalam Muridan S. Widjojo, Ibid., hlm. 65.

18 Sebenarnya benih-benih reformasi dan aksi kecil-kecilan sudah mulai sejak peristiwa 27 Juli 1996, yakni penyerangan massa pendukung PDI Soerjadi terhadap kantor PDI kubu Megawati sebelum Pemilu 1997, peristiwa ini sering dikenal dengan sebutan Peristiwa Sabtu Kelabu. Lihat : Sunyoto Usman, Jalan Terjal…., hlm. 128.

19Ibid., hlm. 129.

20 Hartono Mardjono, Politik Indonesia (1996-2003), (Jakarta : Gema Insani Press, 1996), hlm. 87-88.

21 George Ritzer dan Douglas J. Goodman, Teori Sosiologi : Dari teori Sosiologi Klasik sampai Perkembangan Mutakhir Teori Sosial Postmodern, alih bahasa Nurhadi (Bantul : Kreasi Wacana, cet ke V, 2010), hlm. 607-611.

 

Ketidakadilan dalam Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah

“Orang yang adil adalah orang yang tidak mengambil lebih banyak dari bagiannya, orang yang tidak adil adalah orang yang mengambil lebih banyak dari haknya”.

(Aristoteles)

1. PENDAHULUAN

Demokratisasi di Indonesia sejak Reformasi 1998 dicirikan oleh kebebasan berserikat dan berpendapat, dan agenda otonomi daerah. Dalam perkembangan otonomi daerah di Indonesia berlangsung secara dahsyat dan dunia internasional menyebutnya sebagai big-bang decentralization. Agenda desentralisasi dalam bentuk otonomi daerah tersebut mendapatkan dukungan penuh secara politik dan berkembang dengan segala ekses, antara lain dengan dicirikan berkembangnya daerah secara beragam, indikasi etnonasionalisme dan gejala pemilahan sosial sampai indikasi saparatisme.

Ekses dari implementasi otonomi daerah dimaksud di antaranya telah sampai pada kondisi yang mengkhawatirkan, tidak saja mengkhawatirkan atas gejala separatisme dan pemilahan sosial, tetapi secara sistemik akan menyulitkan NKRI. Fenomena yang harus diwaspadai atas berbagai persoalan dan ekses tersebut dapat dirangkum dalam suatu perspektif persoalan yaitu ketimpangan dalam hubungan pusat dan daerah, khususnya lagi mengenai perimbangan keuangan yang menyangkut pembagian hasil pemanfaatan sumber daya alam yang ada di daerah.

Sejak masa Orde Baru dengan pola hubungan pusat dan daerah yang sentralistik dan menghasilkan suatu kebijakan yang terpusat di Jakarta, atau pulau Jawa pada umumnya, sehingga pemerataan pembangunan dan peningkatan kesejahteraan tidak pernah tercapai di Indonesia, bahkan hingga saat ini. Data tahun 1996 menyebutkan bahwa 75% dari total output industri manufaktur dihasilkan oleh pusat-pusat industri yang ada di pulau Jawa. Persoalan lain dari hubungan pusat dan daerah adalah kesenjangan pendapatan antar daerah, di mana daerah seperti DKI Jakarta jauh lebih besar pendapatannya dibandingkan dengan daerah luar Jawa.¹

Kasus propinsi Riau misalnya, pada masa awal Reformasi secara secara resmi dan terbuka menghendaki bentuk negara federal, dengan maksud agar bisa mengelola kekayaan alamnya demi kemakmuran rakyat. Dari minyak dan gas Riau bisa menyumbang ke pusat sebesar 59 triliyun Rupiah. Sedangkan anggaran yang dikembalikan ke Riau hanya 600 milyar Rupiah, atau hanya 1,01 persen. Jumlahnya ini tentunya telah meningkat seiring bergulirnya konsep otonomi daerah.²

Kesenjangan antar daerah atau juga bisa dikatakan kesenjangan antara pusat dan daerah berlanjut dengan ketidakadilan dalam pembagian hasil alam. Daerah yang sumber daya alamnya kaya, khususnya kaya akan tambang seperti minyak bumi, gas, batu bara dan emas seperti Riau, Kalimantan Timur, Papua dan beberapa daerah lainnya tidak dapat menikmati hasil alamnya yang kaya itu karena regulasi atau peraturan perundang-undangan tidak memihak kepada daerah tersebut. Padahal apa yang ada di daerah semestinya menjadi milik daerah dan dapat dipergunakan untuk mensejahterakan rakyat daerah tersebut.

Meskipun semangat otonomi daerah yang melahirkan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 yang selanjutnya diubah dengan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah, UU ini didukung pula dengan membuat Undang-Undang Nomor 25 Tahun 1999, diubah dengan Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah, namun ketimpangan pembagian hasil alam untuk daerah belum memadai kalau dilihat dari hasil alam serta potensi yang dimiliki oleh daerah yang bersangkutan. Karena untuk sebagian daerah yang memiliki hasil alam seperti pertambangan, UU tersebut belumlah adil apa yang mestinya didapatkan, dengan perimbangan yang berbentuk bagi hasil, jika dilihat dari hasil tambang yang dihasilkan oleh daerah tersebut, karena Dana Bagi Hasil antara pusat dan daerah mengenai hasil tambang sangat sedikit proporsinya untuk daerah yang bersangkutan dibandingkan bagian yang diterima oleh pemerintah Jakarta.

Pasal 14 huruf c UU No. 33 Tahun 2004 hanya memberikan 20 persen hasil pertambangan umum untuk daerah penghasilnya, dan 80 persen untuk pemerintah pusat. Pada huruf e diatur pertambangan minyak bumi malah lebih sedikit yang dikembalikan kepada daerah bersangkutan, yaitu hanya 15,5 persen saja, sedangkan sisanya masuk kas pemerintah pusat. Pada pasal yang sama hurup f yang mengatur bagi hasil pertambagan gas bumi agak sedikit menguntungkan daerah, yakni sebanyak 30,5 persen untuk daerah penghasilnya. Paling menguntungkan adalah daerah penghasil pertambangan panas bumi, daerah penghasil panas bumi dapat menikmati hasil panas buminya sebanyak 80 persen yang diatur dalam pasal 14 hurup g dalam UU tersebut.³

Perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah terkait hasil tambang yang diatur dalam Undang-Undang Nomor 04 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara relatif memberikan angin segar bagi daerah penghasilnya. Pasal 129 ayat (1) UU tersebut memberikan 6 (enam) persen dari keuntungan bersih kepada daerah, dan 4 (empat) persen untuk pemerintah pusat.⁴

Sektor kehutanan pada pasal 14 hurup a UU No. 33 Tahun 2004 memberikan sedikit angin segar bagi daerah, yakni dengan pembagian 80 persen untuk daerah dari penerimaan Iuran Hak Pengusahaan Hutan (IHPH) dan Provinsi Sumber Daya Hutan (PSDH). Sedangkan penerimaan dari Dana Reboisasi, yang diatur dalam pasal 14 hurup b, daerah hanya mendapatkan 40 persen saja.

Pembagian hasil ini sungguh amat jauh berbeda dengan dana bagi hasil untuk Pajak Bunu dan Bangunan (PBB), Bea Perolehan Hak atas Tanah dan Bangunan (BPHTB) dan bagi hasil untuk Pajak Penghasilan (PPh). Untuk PBB dan BPHTB pemerintah daerah mendapatkan bagian bagian yang cukup besar dari pajak tersebut, yakni 90 persen untuk penerimaan dari PBB dan 80 persen BPHTB. Sedangkan untuk PPh pemerintah daerah hanya mendapat 20 persen saja.

Adanya pembedaan bagi hasil antara sumber penghasilan yang satu dengan sumber penghasilan yang lain akan berakibat ketimpangan penerimaan daerah dan bagi daerah yang mempunyai sumber daya alam seperti pertambangan akan merasa tidak adil. Sebab sumber pendapatan terbesarnya berasal dari sektor pertambangan tersebut dan sektor PBB atau BPHTB belum bisa dimaksimalkan dengan alasan SDM dan masih minimnya pemahaman masyarakat dalam membayar pajak, maka secara otomatis kebijakan ini akan menguntungkan daerah yang sudah tertib administrasi pertanahannya dan lebih menguntungkan daerah yang penduduknya padat seperti di Jakarta dan pulau Jawa, sedangkan daerah luar Jawa, yang kadang tanahnya disertifikatpun tidak apalagi IMB, jelas belum bisa memaksimalkan potensi penerimaan dari sektor ini. Belum lagi kalau dilihat dari apa yang telah dibagikan kepada masing-masing daerah untuk menjadi Pendapatan Asli Daerah, maka akan semakin jelas UU ini lebih menguntungkan bagi daerah yang berada di Pulau Jawa dibandingkan dengan daerah yang ada di luar Jawa.

Ketimpangan seperti ini akan banyak sekali akibatnya dan bisa menambah daftar inventaris masalah di negeri ini. Masalah pertama yang muncul tentunya ketidak puasan beberapa daerah yang berakibat pada disintegrasi bangsa, selanjutnya akan merunut sampai pada konflik etnis dan sentiment terhadap etnis tertentu karena merasa selalu diuntungkan oleh pemerintah. Permasalahan selanjutnya adalah urbanisasi yang tinggi ke daerah perkotaan di pulau jawa, hal ini terjadi karena terkonsentrasinya pertumbuhan ekonomi dan memancing lenih banyak orang untuk pindah agar mendapatkan perbaikan secara ekonomi, sosial, budaya maupun pendidikan.

Permasalahan yang timbul akibat pemeberlakuan pola perimbangan keuangan antara pusat dan daerah seperti ini, khususnya dalam hal Dana Bagi Hasil pada sektor pendapatan di daerah adalah apakah adil pembagian seperti ini jika dilihat dari sumber penerimaan negara yang dihasilkan oleh masing-masing daerah? Khususnya dalam hal pertambangan. Selanjutnya perlukah dicarikan formulasi yang tepat agar tidak terjadi ketimpangan keuangan antar satu daerah dengan daerah lain maupun ketimpangan keuangan antara pusat dan daerah?

2. PERIMBANGAN KEUANGAN ANTARA PEMERINTAH PUSAT-DAERAH DAN KONSEPSI KEADILAN

1. Transfer Dana Pusat ke Daerah

Lahirnya perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah dikarenakan adanya pemencaran kekuasaan secara vertical dalam negara, yaitu kekuasaan pemerintah pusat dibagi kepada daerah-daerah di bawahnya. Pemencaran ini mengakibatkan pemerintah daerah/regional juga harus mempunyai dana dalam penyelenggaraan kekuasaan atau kedaulatan itu sendiri, maka perlu diatur perimbangan keuangan pemerintah pusat dan daerah.

Sebelum mencari defenisi perimbangan keuangan antara pusat dan daerah, baiknya dilihat dulu pengertian sistem desentralisasi dalam negara kesatuan terlebih dahulu, karena perimbangan keuangan pusat dan daerah lahir dari konsep ini. Desentralisasi menurut Joeniarto merupakan pemberian wewenang dari pemerintah negara kepada pemerintah lokal untuk mengatur dan mengurus urusan tertentu sebagai urusan rumah tangganya sendiri.⁵ Sedangkan menurut Amrah Muslimin, desentralisasi adalah pelimpahan wewenang kepada badan-badan dan golongan-golongan dalam masyarakat dalam daerah tertentu untuk mengurus rumah tangganya sendiri.⁶ Menurut Jimly Asshiddiqie, dalam desentralisasi unit pemerintah daerah dipandang sebagai wakil dari pemerintah pusat, sehingga oleh sebab itu, unit-unit kantor wilayah dibutuhkan sebagai perpanjagan tangan menteri yang memimpin departemen pemerintahan. Sementara itu, dalam sistem desentralisasi, tugas-tugas pemerintahan yang terkait dengan urusan tertentu diaggap telah sepenuhnya didelegasikan pelaksanaannya kepada pemerintah daerah, yang oleh karena itu memiliki kewenangan untuk mengurus hal itu sebagai urusan rumah tangganya sendiri.⁷

Hubungan keuangan antara pemerintaha pusat dan daerah dapat diartikan sebagai suatu sistem yang mengatur bagaimana caranya sejumlah dana dibagi di antara berbagai tingkat pemerintah, serta bagaimana caranya mencari sumber-sumber pembiayaan daerah untuk menunjang kegiatan-kegiatan sektor publiknya.⁸ Perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah adalah suatu sistem pembiayaan pemerintahan dalam kerangka negara kesatuan, yang pencakup pembagian keuangan antara pemerintah pusat dan daerah serta pemerataan antar daerah secara proporsional, demokratis, adil dan transparan dengan memperhatikan potensi, kondisi, dan kebutuhan daerah, sejalan dengan kewajiban dan pembagian kewenangan serta tata cara penyelenggaraan kewenangan tersebut, termasuk pengelolaan dan pengawasan keuangan.

Hubungan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah ini ditandai dengan adanya dana perimbangan, yaitu dana yang bersumber dari pemerintah pusat yang dialokasikan kepada pemerintah daerah untuk mendanai kebutuhan daerah dalam rangka pelaksanaan desentralisasi, yang terdiri dari Dana Alokasi Umum, Dana Alokasi Khusus dan Dana Bagi Hasil dari penerimaan pajak dan SDA.⁹

Alokasi anggaran dari pusat ke daerah atau perimbangan keuangan pusat dan daerah sering disebut juga dengan transfer pemerintah.¹⁰ Adanya sistem bagi hasil atau perimbangan ini, menurut Davey, disebabkan karena pemerintah pusat (nasional) untuk menarik langsung suatu potensi keuangan negara, keanekaaan sumber penghasilan negara juga menjadi penyebab pemerintah pusat mendelegasikan pengambilan pajaknya dilakukan oleh daerah. Selanjutnya Davey menjelaskan, bahwa apabila pemerintah nasional harus membereskan bagian terbesar dari pengeluaran publiknya, maka pemerintah pusat haruslah membatasi diri dalam pemanfaatn hasil pajaknya, atau dalam hal ini seluruh penghasilan negara, demi kepentingan pendapatan regional, atau menyampaikan banyak dari penerimaannya sendiri kepada pemerintah regional.¹¹ Berdasarkan alasan tersebut maka perlu dialokasikan dana untuk pembangunan di tingkat daerah, baik berupa alokasi umum, khusus maupun dengan sistem bagi hasil.

Secara gasris besar perimbangan keuangan pusat dan daerah dilakukan dengan beberapa tujuan.¹²Pertama, pembelanjaan daerah untuk melayani masyarakatnya. Kedua, mendorong upaya oleh pemerintah daerah untuk menjalankan program-program pembangunan yang disesuaikan dengan kebijaksanaan nasional. Ketiga, merangsang perumbuhan ekonomi daerah, baik untuk membantu pertumbuhan maupun untuk mengurangi ketimpangan antar wilayah. Keempat, mengendalikan pengeluaran regional, kelima, memantapkan standar pelayanan atau pembangunan yang lebih adil. Keenam, mengembangkan wilayah-wilayah yang kapasitas fiskalnya rendah, dan ketujuh adalah untuk membantu wilayah dalam mengatasi keadaan-keadaan darurat.

Transfer dana dari pusat ke daerah seyogyanya memperhatikan beberapa hal penting, agar kebijakan ini tepat guna dan dapat bermanfaat bagi pemerintah pusat dan khususnya bagi daerah itu sendiri.¹³ Beberapa hal yang paling penting diperhatikan adalah penerimaan yang memadai bagi daerah dalam rangka menjalankan fungsi pemerintahannya. Selanjutnya adalah keadilan dalam transfer tersebut, yakni sesuai dengan kebutuhan fiskal daerah dan menurut saya juga harus sesuai dengan apa yag dihasilkan oleh daerah.

2. Konsepsi Keadilan

Khusus dalam tulisan ini saya lebih memfokuskan tentang keadilan dalan perimbangan keuangan antara pemrintah pusat dan daerah. Konsepsi tentang jeadilan memang sangat luas, tidak terbatas dan tidak pernah berhenti untuk diperdebatkan, sejak zaman Plato, Aristoteles sampai Rawls keadilan tetap menjadi sebuah wacana intelektual di kalangan pemikir, baik pemikir politik, hukum, ekonomi maupun para pemikir dalam ilmu administrasi publik. Konsep keadilan saya angkat karena saya menilai dalam perimbangan keuangan antara pemeritah pusat dan daerah sejauh ini belum adil, terkesan diskriminasi, oleh karena itu konsepsi tentang keadilan merupakan pembedah yang sesuai untuk mengurai diskriminasi itu, karena lawan nyata dari keadilan adalah diskriminasi.

Berkaitan dengan konsepsi keadilan, secara historis pemerintahan daerah mulai terkenal di Inggris karena respon terhadap urbanisasi yang menambah maslah di perkotaan, oleh sebab itu perlu diatur ulang tata kewilayahan agar tidak adanya penumpukan penduduk di suatu wilayah saja.¹⁴ Penataan seperti ini dimaksudkan agar adanya penyebaran pertumbuhan ekonomi di seluruh wilayah, dengan kata lain penyebaran pertumbuhan ekonomi dimaksudkan agar terjadi penyebaran penduduk secara merata. Hasil akhirnya agar tercapai suatu keadilan yang merata untuk setiap wilayah.

Kembali pada konsepsi keadilan, permasalahan yang paling diperdebarkan dalam persoalan keadilan adalah parameternya yang multitafsir. Rawls melihat keadilan sebagai suatu sikap fair yang didasarkan pada prinsip-prinsip rasional yang terukur.¹⁵ Immanuel Kant melihat keadilan sebagai bagian dari kewajiban moral yang yang tidak bisa dipertanyakan.¹⁶ Keadilan berpijak pada tiga prinsip, yakni tindakan yang bisa disetujui oleh semua orang, memperlakuan manusia sebagaimana dirinya sendiri dan berasal dari kebebasan.

Lebih jauh lagi, Aristoteles lebih dari 2.500 tahun lalu menyatakan keadilan itu ialah apabila masing-masing mendapatkan apa yang memang berhak ia dapatkan. Selanjutnya Aristoteles mengatakan, bahwa orang yang adil orang yang tidak mengambil lebih banyak dari bagiannya. Sebaliknya, orang yang tidak adil adalah orang yang mengambil lebih banyak dari pada haknya.¹⁷ Persolan yang muncul kemudian adalah bagaimana menentukan bagian atau hak dari masing-masing pihak tersebut, menentukan standart keadilan tersebut. Apakah bertolak belakang dari kebutuhan masing-masing individu atau berdasarkan apa yang telah ia lakukan atau yang ia capai, mungkin juga berdasarkan potensi yang dimiliki.

Prof. Sudikno Mertokusumo menjelaskan bahwa keadilan ada pada pemisahan yang baik dan buruk, konsepsi ini berdasarkan posisi lima asas universal dalam ilmu hukum yang dikemukakan oleh Paul Scholten, kelima asas tersebut adalah kepribadian, persekutuan, kesamaan, kewibawaan dan pemisahan antara baik dan buruk.¹⁸ Menurutnya keadilan terletak pada asas yang terakhir, yakni asas pemisahan antara yang baik dan yang buruk, sebab keempat asas yang pertama selalu bertentangan, asas pertama bertentangan dengan asas kedua, asas ketiga bertentangan dengan asas yang keempat, sehingga penyeimbang dalam menentukan keadilan adalah asas yang terakhir.¹⁹

3. MELIHAT PERIMBANGAN KEUANGAN ANTARA PEMERINTAH PUSAT DAN DAERAH PERSPEKTIF KEADILAN

Desentralisasi dengan memberikan otonomi kepada daerah untuk mengurus rumah tangganya sendiri berimplikasi pada suatu keharusan juga otonomi untuk mengelola keuangan bagi daerah itu sendiri. Bentuk yang dipilih oleh pemerintah Indonesia adalah dengan mengesahkan UU Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah, dalam UU ini diatur bagaimana keuangan negara ditransfer ke berbagai daerah yang ada di Indonesia. Cara yang diambil untuk mekanisme ini adalah melalui Dana Alokasi Umum, Dana Alokasi Khusus dan Dana Bagi Hasil.

Dana Bagi Hasil yang diterapkan di Indonesia masih jauh dari yang diharapkan, yakni belum adil dan terkesan masih diskriminasi, khususnya pada pertambangan minyak dan gas, emas dan batubara. Ketidakadilan ini bisa dilihat dari sedikitnya hasil yang harus diterima oleh daerah sebagai tempat di mana hasil tambang itu berada, padahal daerah tersebut juga yang nantinya akan menerima segala resiko misalkan kerusakan lingkungan akibat pertambangan.

Pembagian seperti ini akan berdampak pada penyusunan APBD di masing-masing daerah dan akan terjadi suatu ketimpangan. Daerah yang bisa memaksimalkan APBD yang diambil dari retrebusi daerah lainnya, parkir, retrebusi parkir dan segala sesuatu penghasilan yang merupakan pajak daerah bisa mengalokasikan dana yang besar dalam anggaran belanjanya, sedangkan daerah yang belum maksimal pajak daerahnya akan sedikit anggaran belanjanya. Padahal daerah yang belum memaksimalkan pajak daerahnya memiliki SDA pertambangan yang besar, karena sedikit alokasi Dana Bagi Hasil dari hasil alamnya maka anggaran belanjanya menjadi sedikit pula.

Daerah-daerah seperti Jakarta dan semua daerah di pulau Jawa bisa memaksimalkan pajak daerahnya dan mendapatkan DBH yang besar dari PBB karena PBB hanya 10% untuk pusat, 90% bisa dinikmati oleh daerah tersebut. Dengan keadaan ini daerah tresebut bisa mendapatkan alokasi dana yang besar dari pusat. Sementara itu, bagi daerah yang pada umumnya di luar Jawa PBB tidak terlalu besar karena belum bisa maksimal akan mendapatkan alokasi DBH yang kecil dari sektor PBB.

Lain DBH PBB lain pula DBH pertambangan. Tetap saja tidak menguntungkan bagi daerah-daerah yang ada di luar Jawa, karena UU No. 33 Tahun 2004 memberikan porsi yang kecil bagi daerah. Secara otomatis kalau di komulasikan semuanya maka daerah-daerah luar jawa akan mendapatkan Dana bagi Hasil yang sedikit dibandingkan daerah luar Jawa.

Mekanisme pembagian dana bagi hasil ini berakibat ketimpangan pertumbuhan ekonomi antara daerah-daerah di pulau Jawa dan daerah-daerah yang ada di luar Jawa, sebab daerah di pulau jawa mendapatkan alokasi dana yang besar sehingga akan mempunyai seumber dana yang cukup untuk memacu pertumbuhan ekonomi, belum lagi hal ini ditunjang dengan anggaran dari DAU maupun DAK yang lebih banyak diterima oleh daerah-daerah tersebut. Persoalan ketidakmerataan pertumbuhan inilah yang banyak akibatnya dalam negara ini. Persoalan-persoalan yang muncul antara lain yaitu tingginya tingkat urbanisasi masyarakat daerah ke kota-kota besar yang ada di pulau Jawa, baik disebabkan oleh alasan ekonomi maupun alasan sosial, pendidikan dan alasan lain.²⁰ Masalah lain yang tidak penting adalah munculnya suatu pemikiran yang ingin mengubah bentuk negara kesatuan menjadi negara federal dan yang lebih parah lagi adalah lahirnya keinginan untuk melepaskan diri dari Indonesia.

Maka tidak salah pada akhirnya pemerintah pusat menyalahkan pemerintah daerah yang tidak becus mengelola daerah, atau menyatakan hampir bangkrut dan pernyataan lain yang menyudutkan daerah. Bagaimana daerah-daerah mau maju kalau tidak mempunyai dana yang cukup untuk mengelolanya, tidak heran pula kita lihat di media massa daerah seperti Riau yang kaya akan minyak bumi bisa terjadi kelangkaan BBM. Begitupun yang dialami oleh Propinsi Sulawesi Tengah, daerah penghasil aspal terbesar di Indonesia ini mengalami kerusakan jalan yang parah, berbanding terbalik kesejahteraan daerah dengan sumber daya alam yang dimiliki. Lantas kita bertanya, kemana minyak yang ada di perut bumi daerah itu? Ini yang dinamakan ayam mati dalam lumbung padi.

Melihat pembagian hasil alam yang timpang ini, layak diperhatikan teori keadilan yang dikemukakan oleh John Rawls. Di mana hendaknya semua daerah diberlakukan bagi hasil dengan persentase yang sama untuk seluruh sektor pendapatan, misalnya 90% untuk daerah dan 10% untuk pusat. Pada akhirnya, dengan sistem seperti ini maka nantinya pasti akan ada daerah yang sedikit dan ada yang banyak pendapatannya, bagi daerah yang masih kekurangan maka pemerintah pusat memberikan bantuan kepada daerah tersebut sesuai dengan kebutuhannya menggunakan sebagian dana bagi hasil yang dialokasikan untuk pusat tersebut. Dengan begitu tidak ada daerah yang merasa didiskriminasi karena memang mendapatkan alokasi dana berdasarkan penghasilan dari SDA yang ada di daerahnya, untuk daerah yang SDAnya sedikit bisa diseimbangkan dengan bantuan dari pusat tersebut. Dengan begitu akan dengan mudah tercapai keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia, bukan keadilan sebagian golongan, etnis, atau kelompok mayoritas saja, akan tetapi memang keadilan bagi seluruh rakyat Indonesia. Tidak adil bagi rakyat yang mempunyai sumber daya alam melimpah tapi miskin.

Mengenai bantuan pusat ke daerah bisa menggunakan dua metode transfer, yakni dengan categorical grants dan block grants.²¹Categorical grants merupakan bantuan dana dari pusat kepada daerah untuk mendanai pembangunan proyek khusus, misalkan jalan raya, yang mana pembangunan pemerintah membantu separo atau beberapa persen dari total nilai proyek, selebihnya dibebankan pada daerah. Sedangkan block grants adalah alokasi dana yang diberikan pusat kepada daerah dan daerah diberikan keleluasaan untuk menggunakan dana tersebut. Alokasi dana daeri pusat ke daerah ini bisa tidak merata, berdasarkan kebutuhan dan kemampuan daerah. Untuk daerah yang telah sejahtera, sebaiknya tidak usah lagi diberikan bantuan dan mungkin bahkan akan dimintai bantuanya untuk menutupi kekurangan dana di daerah lain.

Penggunaan mekanisme seperti ini akan mempercepat pertumbuhan ekonomi di daerah-daerah yang selama ini terbelakang, dengan begitu juga mempercepat pertumbuhan ekonomi secara nasional yang merata bukan pertumbuhan yang tertumpu pada beberapa daerah saja. Pertumbuhan ekonomi yang merata di setiap daerah akan memacu pertumbuhan di bidang lain, seperti peningkatan pembangunan sumber daya manusia, mengurangi urbanisasi, peningkatan pembagunan infra struktur transportasi dan peningkatan pembangunan berbagai sektor publik lainnya.

4. PENUTUP

Gagasan otonomi daerah yang kini berkembang dan sedang kita jalankan tentu saja bukan hal yang baru. Kenyataan ketimpangan pusat-daerah, atau juga ketimpangan antar daerah, bahkan juga cenderung pemerasan terhadap kekayaan daerah merupakan picu dari pemikiran lama yang sudah muncul sejak republik ini berdiri. Pada perkembangannya Indonesia lebih memilih sistem desentralisasi sebagai pola hubungan pemerintah pusat dan daerah, dan diatur juga aturan utuk perimbangan keuangan pusat dan daerah.

Perimbangan keuangan antara pemerintah pusat dan daerah selama ini masih dianggap sebagai pemerasan pusat terhadap daerah, di mana daerah yag kaya sumber daya alam belum bisa menikmati secara maksimal hasil alam yang ada di daerahnya. Kenyataan ini perlu diubah, agar keutuhan negara Indonesia tetap terjaga dan terciptanya suatu keadilan sosial bagi seluruh rakyat (daerah) Indonesia, bukan keadilan yang terkonsentrasi pada elit penguasa saja, keadilan yang mensejahterakan beberapa golongan saja, atau kesejahteraan yang semu yang hanya menjadi janji manis para elit agar rakyat daerah tetap loyal pada NKRI padahal kebijakan untuk kesejahteraan rakyat di daerah tersebut hanya utopia dan janji semu belaka.

Upaya untuk mewujudkan keadilan bagi seluruh rakyat Indonesia harus menjadi suatu tujuan bersama seluruh element bangsa, sekat-sekat primordial atau perasaan superioritas atas pihak lain mutlak dihilangkan. Berikan kesempatan yang lebih luas dan sama kepada setiap daerah dalam mengelola sumber keuangannya, selanjutnya baru dilihat kebutuhan dari masing-masing daerah, dan setelah itu baru bisa diambil suatu kebikjakan yang tepat untuk menciptakan keadilan yang merata.

Dalam pengalokasian dana dari pusat ke daerah, harus diperhatikan dua hal yang utama, yaitu kebutuhan sumber dana dari daerah tersebut dan juga melihat potensi sumber daya alam yang dimiliki. Dengan begitu negara, atau dalam hal ini pemerintah pusat, tidak lagi menzalimi daerah-daerah tertentu, sebab daerah yang mempunyai sumber daya alam banyak telah mendapatkan reward yang sesuai dengan yang dihasilkannya. Sementara itu bagi daerah yang tidak memiliki sumber daya alam yang banyak, maka diberikan subsidi yang tepat sesuai kebutuhan daerah tersebut daeri dana bagi hasil yang dialokasikan untuk pusat.

Mengenai pendapatan pemerintah pusat bisa diambil dari alokasi bagi hasil yang diperuntukkan ke pusat setelah dipotong bantuan untuk daerah yang masih membutukan, serta keuntungan BUMN yang mengelola sumber daya alam tersebut, asalkan seluruh sumber daya alam tersebut memang dikelola oleh BUMN atau Perusahaan dalam negeri bukan oleh perusahaan multinasional seperti Freeport, Newmont, Caltec dan lain sebagainya.

Melalui pola-pola seperti tersebut di atas, maka seluruh sumber daya alam yag dimiliki Indonesia akan dapat dinikmati oleh rakyat Indonesia sendiri, baik oleh rakyat di daerah maupun oleh rakyat Indonesia secara keseluruhan. Maka keadilan sosial bagi rakyat Indonesia akan segera tercapai.

5. DAFTAR PUSTAKA

Asshiddiqie, Jimly, Pokok-pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, Jakarta : Bhuana Ilmu Populer, 2007;

Cipto, Bambang, Politik dan Pemerintahan Amerika, Yogyakarta : Lingkaran Buku, cet. II, 2007;

Davey, Kenneth, Pembiayaan Pemerintah Daerah : Praktek-praktek Internasional dan Relevansinya bagi Dunia Ketiga, terj. Amanullah, dkk., Jakarta : UI Press, 1988;

Davey, Kenneth, Pembiayaan Pemerintah Daerah : Praktek-praktek Internasional dan Relevansinya bagi Dunia Ketiga, terj. Amanullah, dkk., Jakarta : UI Press, 1988;

Fadjar, Mukhtie Dkk., Konstitusionalisme Demokrasi : Sebuah Diskursus tentang Pemilu, Otonomi Daerah dan Mahakamah Konstitusi, Malang : TRANS Publishing, 2010, hlm. 152;

Heroepoetri, Arimbi, Tiada Tempat bagi Rakyat : Wewenang Pengelolaan Sumber Daya Alam dalam UU Otonomi Daerah, Yogyakarta dan Jakarta : YLBHI, E-Law Indonesia, RACA Institute dan Kreasi Wacana, 2001;

Huda, Ni’matul, Hukum Tata Negara Indonesia, Jakarta : RajaGrafindo Persada, 2005;

Mertokusumo, Sudikno, Mengenal Hukum : Suatu Pengantar, Yogyakarta : Liberty, cet. II, 1999;

Oktoberina, Sri Rahayu dan Niken Savitri (edt.), Butir-butir Pemikiran dalam Hukum, Bandung : Refika Aditama, 2008;

Rawls, John, Teori Keadilan : Dasar-dasar Filsafat Politik untuk Meweujudkan Kesejahteraan Sosial dalam Negara, terj. Uzair Fauzan dan Heru Prasetyo, Yogyakarta : Pustaka Pelajar, cet. II, 2011;

Ridho, Ali, “Implementasi Keadilan Substantif oleh Mahkamah Konstitusi ; Sebuah Paradoks : Kajian Atas Beberapa Putusan MK dalam Pengujian Undang-undang”, Jurnal Konstitusi, Volume IV No. 1 Juni 2011, Jakarta : Mahkamah Konstitusi, 2011;

Sakirno, Shidarta, “Konsep Diskriminasi dalam Perspektif Filsafat Hukum” dalam Sri Rahayu Oktoberina dan Niken Savitri (edt.), Butir-butir Pemikiran dalam Hukum, Bandung : Refika Aditama, 2008;

Sirajuddin, “Hubungan Pusat-Daerah : Konsepsi, Problematika dan Alternatif Solusi” dalam Mukhtie Fadjar Dkk., Konstitusionalisme Demokrasi : Sebuah Diskursus tentang Pemilu, Otonomi Daerah dan Mahakamah Konstitusi, Malang : TRANS Publishing, 2010;

Syaukani HR., Afan Gaffar dan Ryas Rasyid, Otonomi Daerah dalam Negara Kesatuan, Yogyakarta : Pustaka Pelajar dan PUSKAP, cet. VIII, 2009;

Tim Lapera, Otonomi Pemberian Negara : Kajian Kritis atas Kebijakan Otonomi Daerah, Yogyakarta : Lapera Pustaka Utama, cet. II, 2001.

Tjandra, W. Riawan, Hukum Keuangan Negara, Jakarta : Grasindo, cet. II, 2009;

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;

Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah;

Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pusat dan Daerah;

Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 04 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara.

 

1 Tim Lapera, Otonomi Pemberian Negara : Kajian Kritis atas Kebijakan Otonomi Daerah, cet. II (Yogyakarta : Lapera Pustaka Utama, 2001), hlm. 36-37.

2Ibid., hlm. 39-40.

3 Pasal 14 Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 33 tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan Antara Pusat dan Daerah.

4 Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 04 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara.

5 Ni’matul Huda, Hukum Tata Negara Indonesia, (Jakarta : RajaGrafindo Persada, 2005), hlm. 307.

6Ibid.

7 Jimly Asshiddiqie, Pokok-pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, (Jakarta : Bhuana Ilmu Populer, 2007), hlm. 423. Lihat juga : Sirajuddin, “Hubungan Pusat-Daerah : Konsepsi, Problematika dan Alternatif Solusi” dalam Mukhtie Fadjar Dkk., Konstitusionalisme Demokrasi : Sebuah Diskursus tentang Pemilu, Otonomi Daerah dan Mahakamah Konstitusi, (Malang : TRANS Publishing, 2010), hlm. 152.

8 W. Riawan Tjandra, Hukum Keuangan Negara, (Jakarta : Grasindo, cet. II, 2009), hlm. 105.

9 Ketentuan Umum dalam UU No. 33 Tahun 2004.

10 Kenneth Davey, Pembiayaan Pemerintah Daerah : Praktek-praktek Internasional dan Relevansinya bagi Dunia Ketiga, terj. Amanullah, dkk. (Jakarta : UI Press, 1988), hlm. 201.

11Ibid.

12Ibid., hlm. 202.

13 W. Riawan Tjandra, Hukum Keuangan Negara…, hlm. 112-113.

14 Sirajuddin, “Hubungan Pusat-Daerah…, op. Cit., hlm. 151

15 Jhon Rawls, Teori Keadilan, terj. Uzair Fauzan dan Heru Prasetyo, cet. II (Yogyakarta : Pustaka Pelajar, 2011), hlm. 156.

16 Ali Ridho, “Implementasi Keadilan Substantif oleh Mahkamah Konstitusi ; Sebuah Paradoks : Kajian Atas Beberapa Putusan MK dalam Pengujian Undang-undang”, Jurnal Konstitusi, Volume IV No. 1 Juni 2011, (Jakarta : Mahkamah Konstitusi, 2011), hlm. 71.

17 Shidarta Sakirno, “Konsep Diskriminasi dalam Perspektif Filsafat Hukum” dalam Sri Rahayu Oktoberina dan Niken Savitri (edt.), Butir-butir Pemikiran dalam Hukum, (Bandung : Refika Aditama, 2008), hlm. 120.

18 Sudikno Mertokusumo, Mengenal Hukum : Suatu Pengantar, cet. II (Yogyakarta : Liberty, 1999), hlm. 36-37.

19 Lihat juga : Shidarta Sakirno, “Konsep Diskriminasi…, hlm. 119.

20 Sebagai contoh, saya mungkin tidak akan kuliah di Yogyakarta jika ada kampus yang kualitasnya selevel UIN, UII atau UGM ada di Jambi. Dengan kedatangan saya di Jogja, bearti saya telah menambah beban pemerintah Jogja karena keberadaan di sini dan kota Jogja akan semakin padat. Saya kira begitupun dengan beberapa mahasiswa yang lain, yang bersal dari daerah-daerah yang selama ini masih didikriminasikan oleh pemerintah pusat.

21 Lihat : Bambang Cipto, Politik dan Pemerintahan Amerika, cet. II (Yogyakarta : Lingkaran Buku, 2007), hlm. 224.

Pengujian Undang-undang terhadap TAP MPR/S

1. PENDAHULUAN

Hukum dalam arti yang paling sempit merupakan aturan tertulis yang ditetapkan oleh lembaga yang berwenang, hal ini sering juga disebut dengan peraturan perundang-undangan.¹ Sebuah aturan merupakan dasar bagi setiap komponen yang terikat dengan aturan itu dalam bertindak, apa lagi pada sebuah negara yang berdasarkan atas hukum, maka posisi hukum yang dibuat oleh pemerintah menjadi suatu karya tertulis yang harus dipatuhi dan dilaksanakan oleh segenap komponen dalam negara tersebut. Apapun bentuk aturan itu haruslah dipatuhi, begitupun dengan lapangan aturan tersebut, akan mengikat setiap orang yang berkecimpung dalam bidang yang diatur oleh aturan tersebut.

Agar supaya terciptanya suatu negara hukum maka negara membuat suatu aturan baku tentang UU tata cara dan mekaisme pembentukan peraturan perundang-undangan. Di Indonesia telah ada beberapa regulasi mengenai pengaturan pembentukan peraturan perundang-undangan, yaitu TAP MPRS No. XX/MPRS/1966 tentang Sumber Tertib Hukum, TAP MPR No. III/MPR/2000 dan disempurnakan dengan UU No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan. Merasa aturan terdahulu belum lengkap, maka pada tanggal 12 Agustus 2011 pemerintah menetapkan UU No. 12 Tahun 2011 pengganti UU No. 10 Tahun 2004 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan.

UU No. 12 Tahun 2011 memuat tentang ketentuan baru, yakni masuknya kembali TAP MPR dalam hierarki dalam peraturan perundang-undangan. Dalam pasal 7 ayat (1) disebutkan bahwa hierarki peraturan perundang-undangan terdiri atas UUD 1945, TAP MPR, UU/Perpu, Peraturan pemerintah, Perpres, Paerda Propinsi dan Perda Kabupaten.² Dalam penjelasan UU ini disebutkan bahwa TAP MPR yang dimaksud adalah TAP MPRS dan TAP MPR yang masih berlaku sebagaimana yang dimaksud dalam pasal 2 dan 4 TAP MPR No. I/MPR/2003, yaitu TAP MPRS dan MPR sejak tahun 1960 sampai dengan tahun 2002. Contoh TAP MPR yang masih berlaku antara lain adalah TAP MPR No. XXV/MPRS/I966 tentang Pembubaran Partai Kornunis Indonesia dan TAP MPR No. XVI/MPR/1998 tentang Politik Ekonomi dalam Rangka Demokrasi Ekonomi.

UU merupakan sebuah produk politik, berarti sangat sarat dengan muatan kepentingan dan ada kemungkinan sebuah UU akan bertentangan dengan konstitusi atau UUD,³ ataupun sebuah peraturan yang ada di bawah UU bisa saja bertentangan dengan UU. Berpijak dari alasa tersebut, untuk check and balances diperlukan sebuah Mahkamah Konstitusi untuk menguji konstitusional sebuah UU ataupun Mahkamah Agung untuk menguji peraturan di bawah UU terhadap UU. Pengujian peraturan perundangan-undangan ini biasa disebut dengan judicial review,⁴ baik pengujian UU terhadap UUD ataupun pengujian peraturan perundang-undangan di bawah UU terhadap UU.

Sepintas memang tidak ada masalah dengan UU No. 12 tahun 2011 tersebut, namun kalau kita cermati dengan seksama maka akan terlihat kekosongan norma dalam hal pengujian terhadap peraturan perundang-undangan. Walaupun mengenai mekanisme pengujian peraturan perundang-undangan, Pasal 9 UU 12/2011 menyebutkan bahwa:

a.   Dalam hal suatu Undang-Undang diduga bertentangan dengan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, pengujiannya dilakukan oleh Mahkamah Konstitusi (“MK”).

b.   Dalam hal suatu Peraturan Perundang-undangan di bawah Undang-Undang diduga bertentangan dengan Undang-Undang, pengujiannya dilakukan oleh Mahkamah Agung (“MA”).

Pada pasal ini tidak jelas mengenai jika UU bertentangan dengan TAP MPR, kemana UU tersebut akan diuji, karena bisa saja suatu UU bertentangan dengan TAP MPR yang masih berlaku. Berdasarkan latar belakang di atas, maka yang menjadi PERMASALAHAN dalam tulisan ini adalah bagaimana pengujian UU terhadap TAP MPR yang masih berlaku?

2. TEORI PERUNDANG-UNDANGAN DAN JUDICIAL REVIEW

Sebelum berbicara lebih jauh mengenai pengujian UU terhadap TAP MPR, norma merupakan suatu ukuran yang harus dipatuhi oleh seseorang dalam hubungannya dengan sesamanya ataupun hubungannya dengan lingkungannya.⁵ Norma adalah patokan atau ukuran bagi seseorang dalam bertindak dan bertingkah laku, norma adalah segala aturan yang harus dipatuhi. Selanjutnya, seseorang menggabungkan diri dalam masyarakat untuk memenuhi kebutuhannya atau beberapa individu yang bergabung untuk membentuk masyarakat. Lalu masyarakat merupakan gabungan individu dan negara adalah masyarakat politik yang terorganisir, maka di mana ada masyarakat di situ ada hukum, kata Cicero.

Secara umum norma hukum norma hukum berisi suruhan, larangan dan kebolehan.⁶ Kelebihan dari norma hukum adalah karena bersifat umum dan norma hukum mempunyai kekuatan untuk memaksa karena dibuat oleh penguasa, Sudikno Mertokusumo mengemukakan, bahwa yang hanya dapat melakukan paksaan terhadap pelanggaran terhadap norma hukum adalah penguasa, karena penguasa memonopoli hukum, sebab hukum ada karena adanya kekuasaan yang sah.⁷

Setiap UU yang akan diberlakukan dalam sebuah negara harus dibuat oleh lembaga yang berwenang, yaitu lembaga legislatif. Carl J. Friedrich mengemukakan bahwa parlemen sebagai lembaga perwakilan rakyat maka legislasi adalah fungsi utamanya.⁸ Menurut Montesquieu, lembaga perwakilan rakyat dibentuk untuk membuat Undang-undang, atau untuk melihat apakah Undang-undang tersebut dijalankan semestinya,⁹ dan menentukan keuangan publik. Frank J. Goodnow mengemukakan bahwa fungsi utama dalam pemerintahan adalah fungsi politik, atau fungsi yang menyatakan keinginan negara dan fungsi administrasi, yang berarti melaksanakan keinginan negara.¹⁰

Fungsi legislasi berkenaan dengan kewenangan untuk menentukan peraturan yang mengikat warga negara dengan norma-norma hukum yang mengikat dan membatasi.¹¹ Jimly Asshiddiqie berpendapat bahwa pelaksanaan fungsi legislasi dalam pembentukan UU, menyangkut empat bentuk kegiatan,¹² yaitu :

1. Prakarsa pembuatan Undang-undang;

2. Pembahasan draft Undang-undang;

3. Persetujuan dan pengesahan draft Undang-undang;

4. Pemberian persetujuan atau ratifikasi atas perjanjian atau persetujuan internasional dan dokumen-dokumen hukum yang mengikat lainnya.

Berdasarkan beberapa uraian di atas, maka menurut penulis dapat ditarik suatu kesimpulan bahwa perundang-undangan merupakan suatu norma atau aturan yang dibuat oleh lembaga negara yang sah sebagai regulasi dalam suatu negara yang bersifat umum dan konkrit serta berbentuk suruhan, larangan atau kebolehan.

Kaitannya dengan norma hukum, Hans Kelsen mengemukakan bahwa setiap aturan harus ada hierarkinya, dimulai dari yang norma dasar dan menjadi tolak ukur validitas bagi norma yang ada di bawahnya.¹³ Menurut Kelsen, norma yang ada dalam suatu negara bukanlah berdiri sejajar yang bersifat koordinatif, melainkan masing-masing norma mempunyai tingkatan-tingkatan yang berbeda.¹⁴

Di sini Kelsen menempatkan konstitusi sebagai norma dasar bagi setiap peraturan perundang-undangan yang akan dibuat, maka UU yang ada tidak boleh bertentangan dengan konstitusi. Sejalan dengan pendapat Kelsen ini, maka berlaku asas lex superior derogat legi inferiori.¹⁵ Dalam hal hierarki norma tersebut, norma dasar merupakan tempat tergantungnya norma yang ada di bawahnya.¹⁶

Oleh karena peraturan perundang-undangan mempunyai hierarki, setiap aturan yang lebih rendah tentunya harus disesuaikan dengan peraturan yang ada di atasnya, maka harus ada judicial review yaitu pengujian terhadap peraturan yang di bawah tersebut apakah sudah sesuai atau tidak dengan aturan yang diatasnya.¹⁷Judicial review dalam UUD 1945 di Indonesia dilakukan oleh dua lembaga kehakiman, yaitu Mahkaah Konstitusi yang menguji UU terhadap UUD 1945 dan Mahkamah Agung yang menguji peraturan perundang-undangan di bawah UU terhadap UU.¹⁸

3. PENGUJIAN UU TERHADAP TAP MPR

Secara teoritis hierarki perundang-undangan Indonesia berdasarkan UU No. 12 tahun 2011 terdiri atas Staat fundamentalnorm Pancasila, verfassungnorm UUD 1945, Grundgesetznorm TAP MPRS dan MPR dan Gesetznorm Undang-undang.¹⁹ UUD 1945 setelah amandemen hanya memberikan kewenangan kepada MPR untuk mengubah dan menetapkan UUD, melantik Presiden dan Wakil Presiden serta memberhentikan Presiden dan/atau Wakil Presiden,²⁰ secara otomatis konstitusi tidak lagi memberikan kewenangan menentukan GBHN kepada MPR dan dengan begitu maka MPR menjadi lembaga tinggi negara yang setingkat dengan Presiden, DPR, DPR, MA, MK dan KY dalam UUD 1945.

Sebelum menganalisis lebih jauh mengenai pengujian UU terhadap TAP MPR, akan lebih bagus kalau dilihat terlebih dahulu posisi TAP MPR bila dipandang dari lembaga yag membuatnya. Secara konstitusional MPR, yang meruapakan lembaga pembuat TAP MPR, bukan lagi merupakan lembaga tertinggi negara yang di atas lembaga lainnya, melainkan sudah setingkat dengan DPR yang juga lembaga legislatif. Berdasarkan asas bahwa UU yang dibuat oleh penguasa yang lebih tinggi akan berkedudukan lebih tinggi pula,²¹ maka TAP MPR secara teoritis akan lebih cocok setara dengan UU, bukan setingkat di atas UU.

Persoalan tidak berhenti sampai di situ, oleh karena TAP MPR yang masih berlaku merupakan produk MPR yang pada waktu itu merupakan lembaga tertinggi negara, jelas secara otomatis aturan yang dikeluarkannya lebih tinggi pula bila dibandingkan dengan UU yang dibuat oleh DPR bersama Presiden yang merupakan lembaga di bawah DPR. Karena TAP MPR yang masih berlaku merupakan prodeuk dari lembaga yang pada masa penetapannya merupakan lebih tinggi dari lembaga yang menetapkan UU maka TAP MPR tersebut lebih tinggi dari UU dan juga mempunyai sifat regeling karena masih diberikan wewenang oleh konstitusi. Akan tetapi berbeda untuk TAP MPR yang ditetapkan oleh MPR yang dibentuk setelah amandemen UUD 1945, maka Ketetapannya setingkat dengan UU dan hanya berbentuk beshicking untuk administrasi internal MPR saja.²²

Secara normatif UU berada di bawah TAP MPR/S dan secara otomatis pula maka UU harus sesuai dengan TAP MPR, jika tidak sesuai maka harus dilakukan pengujian, sayangnya mekanisme pengujian ini tidak diatur dalam UUD 1945, UU No. 12 tahun 2011 maupun UU No. 8 tahun 2011 tentang MK. Sebenarnya ada celah dalam melakukan pengujian tersebut, yakni jika kita tarik dari lembaga yang membuatnya.

Berdasarkan pasal 3 ayat (1) UUD 1945, MPR mempunyai wewenang mengubah dan menetapkan UUD. Berdasarkan pasal tersebut, maka TAP MPR/S kalau dilihat dari lembaga yang membuatnya adalah peraturan yang setingkat dengan UUD 1945, namun karena mengubah dan menetapkan UUD merupakan fungsi MPR yang utama (fungsi konstituante) maka secara hierarki UUD 1945 lebih tinggi dari TAP MPR/S. Dilihat dari lembaga yang membuatnya inilah, maka saya lebih sepakat kalau terjadi pertentangan UU terhadap TAP MPR/S maka yang mengujinya adalah Mahkamah Konstitusi.

Pengujian UU terhadap TAP MPR/S oleh Mahkamah Konstitusi karena mahkamah konstitusi merupakan lembaga tempat pengujian UU terhadap UUD 1945,²³ karena TAP MPR dan UUD 1945 bisa dianggap setingkat karena dibuat oleh lembaga yang sama maka pengujian UU terhadap TAP MPR/S juga melalui Mahkamah Konstitusi. Selain itu, karena dibuat oleh lembaga yang sama, TAP MPR/S dan UUD 1945 adalah Aturan Dasar Negara,²⁴ yang membedakan keduanya adalah prosedur perubahannya. UUD 1945 lebih rumit kalau ingin merubahnya, sedangkan TAP MPR tidak begitu sulit.

Perdebatan pasti akan muncul jika pengujian UU terhadap TAP MPR/S dilakukan di Mahkamah Konstitusi, karena tidak adanya aturan yang tertulis mengenai hal ini. Secara normatif kepasyian hukum memang benar, tapi kalau dilihat dari substansinya maka itu dapat dibenarkan, sebab dalam permasalahan ini terjadi kekosongan hukum, maka sebuah kebijaksanaan dapat diambil agar tercipta keadilan.

Pendapat ini bisa beralasan dari pasal 1 ayat (3) UUD 1945 yang tidak lagi memakai kata rechtstaat, berbeda dengan UUD 1945 sebelum amandemen yang dengan jelas mencantumkan kata ini, yang berarti prosedur hukum atau UU (rechstaat) dilaksanakan demi keadilan hukum (rule of law). Mahfud MD mengatakan, bahwa ketentuan tertulis yang menghalangi keadilan dapat ditinggalkan,²⁵ karena hanya merupakan cara untuk mencapai keadilan. Misalkan UU No. 25 tahun 2007 tentang Penanaman Modal dianggap beberapa kalangan tidak sesuai dengan ekonomi kerakyatan, berarti UU tersebut bertentangan dengan TAP MPR No. XVI/MPR/1998 tentang Politik Ekonomi dalam Rangka Demokrasi Ekonomi.

Andaikan ada yang keberatan dengan UU ini maka pengujian bisa dilakukan karena bertentanngan dengan TAP MPR tersebut, tapi mekanisme pengujiannya belum ada, berarti negara dalam hal ini menelantarkan rakyat yang ingin mencari keadilan karena merasa tidak mendapatkan keadilan akibat berlakunya UU tersebut.²⁶ Bukankah undang-undang berfungsi sebagai pengatur masyarakat, dan persoalan mengatur masyarakat adalah bagaimana mendistribusikan keadilan bisa diterima oleh pihak-pihak dalam masyarakat.²⁷ Jika UU No. 25 Tahun 2007 tidak diterima oleh masyarakat, atau pihak yang merasa haknya dilanggar, maka akan kemana dilakukan pengujian, sedangkan Uud 1945, UU No. 12 Tahun 2012 maupn UU MK sendiri tidak mengaturnya. Secara kepastian hukum persoalan ini belum ada solusinya, tetapi demi menciptakan keadilan maka MK yang paling berwenang mengujinya terhadap TAP MPR No. XVI/MPR/1998.

4. PENUTUP

Secara normatif UU berada di bawah TAP MPR dalam UU No. 12 Tahun 2011, namun secara teoritis masih diperdebatkan. Jika dilihat posisi MPR dalam UUD 1945 sebelum perubahan, yang mana MPR merupakan lembaga tertinggi negara, maka TAP MPR posisinya memang lebih tinggi dari UU. akan tetapi bila dilihat posisi MPR setelah amandemen UUD 1945, posisi MPR setingkat dan sederajat dengan DPR dan Presiden, yang membuat UU, maka TAP MPR bisa dikatakan setingkat dengan UU. TAP MPR yang dimaksud dalam UU No. 12 Tahun 2011 adalah TAP MPR yang ditetapkan pada saat MPR masih menjadi lembaga tertinggi negara, maka hierarkinya tentu lebih tinggi dari UU yang dibuat oleh DPR bersama Presiden yang hanya lembaga tinggi negara.

TAP MPR/S sebelum amandemen UUD 1945 merupakan aturan hukum dasar di samping UUD 1945 yang memuat norma dasar dan bersifat regeling, posisinya jelas berada diatas UU yang lebih teknis. Setelah amandemen UUD 1945 posisi TAP MPR tidak lagi menjadi aturan hukum dasar, dan UUD 1945 adalah aturan hukum dasa tunggal, serta bersifat beshicking bagi administrasi internal MPR saja.

Berdasarkan lembaga yang membuatnya, TAP MPR secara teoritis setingkat dengan UUD 1945, karena dibuat oleh MPR, yang membedakannya adalah pertama, MPR mengubah dan menetapkan UUD 1945 karena fungsinya sebagai konstituante, sedangkan dalam menetapkan TAP MPR fungsinya hanya sebatas legislasi biasa. Kedua, prosedur amandeman UUD 1945 begitu rumit, sedangkan perubahan TAP MPR tidak begitu sulit, yakni sama seperti UU. oleh karena itulah TAP MPR secara hierarki berada di bawah UUD 1945.

Karena sama-sama ditetapkan oleh MPR, maka dalam judicial review UU terhadap TAP MPR diberikan kewenangan pengujiannya kepada Mahkamah Konstitusi. Kewenangan ini selain karena alasan UUD 1945 dan TAP MPR sama-sama ditetapkan oleh MPR, tapi juga untuk mengisi kekosongan hukum mengenai pengujian UU terhadap TAP MPR. Dalam hal ini keadilan substantif lebih diutamakan dibandingkan dengan kepastian hukum.

5. DAFTAR PUSTAKA

Asshiddiqie, Jimly, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid 2, Jakarta : Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi, 2006;

………………, Perihal Undang-undang, Jakarta : RajaGrafindo Persada, 2010;

………………, Pokok-pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, Jakarta : Bhuana Ilmu Populer, 2007;

Fatmawati, Struktur dan Fungsi Legislasi Parlemen dengan Sistem Multikameral : Studi Perbandingan antara Indonesia dan Berbagai Negara, Jakarta : UI Press, 2010;

Kelsen, Hans, Teori Umum tentang Hukum dan Negara, terj. Raisul Muttaqien, cet. V, Bandung : Nusa Media, 2010;

Ketetapan MPR Nomor I/MPR/2003;

Ketetapan MPRS Nomor XXV/MPRS/1966;

Ketetapan MPR Nomor XVI/MPR/1998;

Mahfud MD, Moh., Perdebatan Hukum Tata Negara Pasca Amandemen Konstitusi, Jakarta : RajaGrafindo Persada, 2010;

Mertokusumo, Sudikno, Mengenal Hukum : Suatu Pengantar, edisi keempat, cet. II, Yogyakarta : Liberty, 1999;

…………….., Penemuan Hukum, Yogyakarta : Penerbit UAJY, 2010;

Montesquieu, The Spirit of Law, alih bahasa oleh M. Khoirul Anam, Bandung : Nusa Media, 2007;

Purbacaraka, Purnadi dan Soekamto, Soerjono, Perundang-undangan dan Yurisprudensi, cet. IV, Bandung : Citra Aditya Bakti, 1993;

Saifudin, Partisifasi Publik dalam Pembentukan Peraturan Parundang-undangan, Yogyakarta : FH UII Press, 2009;

Salman, “Analisi Atas UU Nomor 25 Tahun 2007 tentang Penanaman Modal : Berdasarkan Asas Lex Superior Derogat Legi Apriori,” Paper Tugas Mata Kuliah Teori Perundang-undangan, (tidak diterbitkan) Yogyakarta : MH UII, 2011;

Soeprapto, Maria Farida Indrati, Ilmu Perundang-undangan : Dasar-dasar dan Pembentukannya, cet. XI, Yogyakarta : Kanisius, 2006;

Sunggono, Bambang, Hukum dan Kebijaksanaan Publik, Jakarta : Sinar Grafika, 1994;

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945;

Undang-Undang Negara Republik Indonesia Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan;

Undang-Undang Negara Republik Indonesia Nomor 8 Tahun 2011 tentang Mahkamah Konstitusi;

Undang-Undang Negara Republik Indonesia Nomor 25 Tahun 2007 tentang Penanaman Modal;

 

1 Purnadi Purbacaraka dan Soerjono Soekamto, Perundang-undangan dan Yurisprudensi, cet. IV (Bandung : Citra Aditya Bakti, 1993), hlm. 5.

2 Pasal 7 ayat (1) UU No. 12 Tahun 2011 tentang Pembentuka Peraturan Perundang-undangan.

3 Moh. Mahfud MD., Perdebatan Hukum Tata Negara Pasca Amandemen Konstitusi, (Jakarta : RajaGrafindo Persada, 2010), hlm. 97-98.

4 Jimly Asshiddiqie, Pokok-pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, (Jakarta : Bhuana Ilmu Populer, 2007), hlm. 589-590.

5 Maria Farida Indrati Soeprapto, Ilmu Perundang-undangan : Dasar-dasar dan Pembentukannya, cet. XI, (Yogyakarta : Kanisius, 2006), hlm. 6.

6Ibid., hlm. 24.

7 Sudikno Mertokusumo, Mengenal Hukum : Suatu Pengantar, edisi keempat, cet. II (Yogyakarta : Liberty, 1999)hlm. 20.

8 Seperti dikutip oleh Fatmawati, Struktur dan Fungsi Legislasi Parlemen dengan Sistem Multikameral : Studi Perbandingan antara Indonesia dan Berbagai Negara, (Jakarta : UI Press, 2010), hlm. 32.

9 Montesquieu, The Spirit of Law, alih bahasa oleh M. Khoirul Anam, (Bandung : Nusa Media, 2007), hlm.195.

10Op cit.

11Ibid.

12 Jimly Asshiddiqie, Pengantar Ilmu Hukum Tata Negara Jilid 2, Jakarta : Sekretariat Jenderal dan Kepaniteraan Mahkamah Konstitusi, 2006, hlm. 44.

13 Teori ini biasa disebut dengan stufentheorie atau hierarki norma. Lihat : Hans Kelsen, Teori Umum tentang Hukum dan Negara, terj. Raisul Muttaqien, cet. V, (Bandung : Nusa Media, 2010), hlm. 179.

14Ibid.

15 Aturan yang lebih tinggi mengesampingkan aturan yang lebih rendah. Lihat : Sudikno Mertokusumo, Penemuan Hukum, (Yogyakarta : Penerbit UAJY, 2010), hlm. 9.

16 Maria Farida Indrati Soeprapto, Ilmu Perundang-undangan…, hlm. 26.

17 Menurut Jimly Asshiddiqie, judicial review hanya merupakan mekanisme pengujian peraturan perundang-undangan (regeling), bukan pengujian peraturan kebijakan (beshicking). Lihat : Jimly Asshiddiqie, Perihal Undang-undang, (Jakarta : RajaGrafindo Persada, 2010), hlm. 108. Lihat juga : Purnadi Purbacaraka dan Soerjono Soekamto, Perundang-undangan.., hlm. 100.

18 Pasal 24A ayat (1) dan Pasal 24C ayat (1) UUD 1945.

19 Maria Farida Indrati Soeprapto, Ilmu Perundang-undangan…, hlm. 44-45.

20 Pasal 3 Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

21 Purnadi Purbacaraka dan Soerjono Soekamto, Perundang-undangan…., hlm. 8

22 Jimly Asshiddiqie, Perihal….hlm. 38.

23 Pasal 24C ayat (1) UUD 1945.

24 Maria Farida Indrati Soeprapto, Ilmu Perundang-undangan…, hlm. 42-44.

25 Moh. Mahfud MD., Perdebatan Hukum…, hlm. 52.

26 Pasal 3 ayat (1) huruf d dan pasal 12 UUPM dianggap banyak kalangan tidak sesuai dengan semangat Ekonomi Kerakyatan yang dimaksud dalam pasal 33 UUD 1945, yakni lebih kepada bentuk pasar bebas dan lebih menguntungkan investor asing dibandingkan pemberdayaan ekonomi kecil dan menengah. Lihat : Salman, “Analisi Atas UU Nomor 25 Tahun 2007 tentang Penanaman Modal : Berdasarkan Asas Lex Superior Derogat Legi Apriori,” Paper Tugas Mata Kuliah Teori Perundang-undangan, (tidak diterbitkan) Yogyakarta : MH UII, 2011.

27 Lihat : Saifudin, Partisifasi Publik dalam Pembentukan Peraturan Parundang-undangan, (Yogyakarta : FH UII Press, 2009), hlm. 47-50.

Strong Bicameral dalam Prinsip Pemisahan Kekuasaan dengan Konsep Check and Balances

1. PENDAHULUAN.

Sebagai negara yang konstitusional, Indonesia memisahkan kekuasaan negaranya menjadi legislatif, eksekutif dan yudikatif. Pemisahan ini secara teoritis merupakan upaya agar terjaminnya hak-hak warga negara dan tidak ada pemerintahan yang absolut, karena kekuasaan yang absolut akan cenderung pada korup yang absolut pula. Di samping itu, penumpukan kekuasaan akan lebih bisa disalah gunakan untuk kepentingan kelompok, individu maupun sektarian lainnya demi tujuan masing-masing bukan demi kepentingan bersama.

Secara normatif dalam konstitusi Indonesia kekuasaan legislatif dipegang oleh DPR dan DPD secara bersama-sama, walaupun ada pembatasan kekuasaan legislatif yang dimiliki oleh DPD. Ketentuan mengenai kekuasaan legislatif diatur dalam UUD 1945 pada pasal 19, 20, 20A, 21, 22, 22A, 22B (struktur, kedudukan dan kewenangan DPR), serta 22C dan 22 D (struktur, kedudukan dan kewenangan DPD. Kekuasaan eksekutif dijalankan oleh Presiden (pasal 4 sampai pasal 17) dan kekuasaan yudikatif atau kekuasaan kehakiman dijalankan oleh Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi serta dibantu oleh Komisi Yudisial (pasal 24, 24A, 24B, 24C dan pasal 25). Berdasarkan ketentuan-ketentuan di atas, Indonesia secara normatif bisa dikatakan sebuah negara yang demokrasi konstitusional, karena telah dengan jelas memisahkan kekuasaan negara dalam konstitusinya. Begitu pula dengan pengakuan dan perlindungan HAM, hubungan antara negara dan warga negara juga telah diatur dalam UUD 1945.

Walaupun demikian, masih ada persoalan yakni belum efektifnya mekanisme check and balances antar ketiga cabang kekuasaan tersebut karena struktur DPR direkrut dari Partai Politik dan juga presiden dari partai politik, sehingga dikhawatirkan terjadinya penumpukan kekuasaan pada satu tangan. Sedangkan DPD sebagai lembaga baru yang diharapkan bisa memberikan suasana baru dalam demokrasi Indonesia tidak mempunyai fungsi legislasi yang kuat.

Semenjak selesai amandemen ketiga UUD 1945 Indonesia secara konstitusional menerapkan model parlemen bicameral. Struktur parlemen Indonesia terdiri dari Majelis Permusyawaratan Rakyat, sebagai forum untuk anggota Dewan Perwakilan Rakyat dan Dewan Perwakilan Daerah, hal inilah mengapa parlemen Indonesia disebutkan sebagai satu-satunya parlemen dengan bentuk trikameral di dunia.¹

Indonesia dewasa ini, khususnya semenjak amandemen UUD 1945 hanya menerapkan keterwakilan politik dan keterwakilan wilayah, utusan golongan hanya dipakai pra-reformasi. Bentuk perwakilan politik yang dipilih dengan mekanisme partai politik pada Pemilu adalah terbentuknya DPR, sedangkan keterwakilan wilayah berbentuk DPD yang dipilih sebanyak empat orang untuk setiap provinsi.

Dewan Perwakilan Daerah yang merupakan bagian dari Parlemen tentunya juga mempunyai fungsi legislasi, yaitu kekuasaan untuk membuat Undang-undang. DPD sebagai wakil daerah dan bentuk perwakilan seluruh daerah yang ada di Indonesia tentunya harus memiliki hak dan wewenang dalam menentukan arah kebijakan negeri ini, namun dalam UUD 1945 hak membuat Undang-undang tidak didapatkan oleh DPD. Pasal 22D ayat (2) UUD 1945 hanya memberikan kewenangan kepada DPD sampai sebatas (kewenang yang paling tinggi didapatkan) pembahasan Rancangan Undang-undang bersama DPR, Rancangan itupun baru sebatas Undang-undang yang hanya menyangkut permasalah otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan, pemekaran dan penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya serta perimbangan keuangan pusat dan daerah. Di samping itu, DPD juga hanya memberikan pertimbangan kepada DPR dalam draft UU APBN serta UU yang berkaitan dengan pajak, pendidikan dan agama.

Berdasarkan latar belakang permasalahan di atas, muncul permasalahan dalam ketatanegaraan, yaitu bagaimana relasi prinsip pemisahan kekuasaan dengan mekanisme check and balances di Indonesia dengan soft bicameral pada parlemennya?

2. REFRESENTASI RAKYAT DALAM PARLEMEN

1. Demokrasi Konstitusional

Demokrasi konstitusional memiliki ciri khas dengan gagasan bahwa pemerintahan yang demokratis adalah pemerintah yang terbatas kekuasaannya dan tidak dibenarkan bertindak sewenang-wenang terhadap warga negaranya. Pembantasan-pembantasan atas kekuasaan pemerintah tercantum dalam konstitusi.² Pembatasan atas kekuasaan negara sebaiknya diselenggarakan dengan suatu konstitusi yang tertulis, yang dengan tegas menjamin hak-hak asasi dari warga negara. Di samping itu, keuasaan dibagi sedemikian rupa sehingga kesempatan penyalahgunaan diperkecil, dan tidak boleh memusatkan kekuasaan pemerintah kepada satu orang atau satu badan.³

Pemikir pertama yang mengemukakan teori pemisahan kekuasaan adalah seorang pemikir Inggris yang bernama John Locke dalam bukunya Two Treaties on Civil Government (1690). Locke memisahkan kekuasaan suatu negara menjadi kekuasaan legislatif, kekuasaan eksekutif dan kekuasaan federatif. Kekuasaan legislatif bertugas membuat Undag-Undang, kekuasaan eksekutif mempunyai fungsi melaksanakan Undang-Undang, sedangkan kekuasaan federatif adalah kekuasaan yang meliputi pengaturan tentang perang dan damai, perserikatan dan aliansi serta segala tindakan dengan semua orang dan badan-badan di luar negeri.⁴ Locke menekankan bahwa kekuasaan legislatif merupakan kekuasan yang dipilih dan disetujui oleh rakyat, berwenang membuat UU dan merupakan kekuasaan tertinggi dalam suatu negara.⁵

Mengikuti jejak John Locke, dengan sedikit pengembangan Montesquieu dalam bukunya The Spirit of Law memisahkan tiga jenis kekuasaan, yaitu kekuasaan legislatif, kekuasaan eksekutif dan kekuasan yudikatif. Kekuasan legislatif adalah kekuasaan membuat, mengganti atau menghapus UU. Kekuasaan eksekutif mempunyai kewenangan menyatakan perang atau damai, mengirim atau menerima duta, menjamin dan menjaga keamanan umum serta menghalau musuh masuk. Sedangkan kekuasaan yudikatif memiliki kekuasaan menghukum para penjahat atau memutuskan perselisihan yang timbul antara orang perseorang.⁶

Montesquieu mengatakan bahwa tiga cabang kekuasan tersebut harus dipisahkan untuk menjaga dan menjamin kebebasan dalam suatu negara, jika kekuasaan legislatif dan eksekutif bergabung, maka akan lahir produk hukum yang tiran dan pelaksanaannyapun tiran pula. Jika kekuasan yudikatif begrgabung dengan eksekutif, hakim akan menjadi keras layaknya seorang penindas. Begitupun kalau legislatif digabungkan dengan kekuasaan legislatif, maka kehidupan dan kebebasan warga negara akan rentan terhadap kesewenang-wenangan.⁷

Pada awalnya Indonesia menganut prinsip pembagian kekuasaan, karena kekuasaan yang sesuangguhnya ada di tangan rakyat selanjutnya diberikan kepada MPR sepenuhnya, kemudian dari MPR baru dibagi kepada DPR, Presiden dan Mahkamah Agung. MPR di sini merupakan lembaga tertinggi negara sedangkan yang lainnya adalah lembaga tinggi negara yang kedudukannya di bawah MPR.⁸ Selanjutnya setelah Reformasi 1998, atau lebih tepatnya pasca amandemen UUD 1945, konsep Trias Politica menggunakan prinsip pemisahan kekuasaan, yakni kekuasaan yang ada di tangan rakyat dipisah-pisah ke dalam fungsi-fungsi lembaga negara.⁹ Jadi, terjadi perubahan prinsip dari pembagian ke pemisahan kekuasaan dalam sistem ketatanegaraan Indonesia karena perubahan pada UUD 1945. Menurut UUD 1945 setelah diamandemen, kekuasaan legislatif dilaksanakan oleh DPR dan DPD. Kekuasaan eksekutif dilaksakan oleh Presiden, sedangkan kekuasaan yudikatif dilaksanakan oleh Mahkamah Agung dan Mahkamah Konstitusi yang juga “dibantu” oleh sebuah Komisi Yudisial.

2. Demokrasi Perwakilan

Kedaulatan rakyat bisa berbentuk secara langsung maupun tidak langsung. Pada zaman Yunani kuno demokrasi atau kedaulatan rakyat masih dipratekkan secara langsung, mengingat pada waktu itu batas wilayah dan jumlah penduduk masih dalam batas yang masih sederhana. Pada era modern, dengan segala kompleksitasnya, demokrasi langsung tidaklah mungkin atau sulit sekali untuk diterapkan, maka diperlukan mekanisme yang tidak langsung, yaitu dengan mekanisme perwakilan kedaulatan rakyat di parlemen.

Parlemen merupakan bentuk manifestasi ataupun refresentasi rakyat, refresentasi ini bisa dijelaskan karena pada pelaksanaan pemilu rakyat memilih para calon anggota parlemen yang dia inginkan sebagai wakilnya untuk duduk di parlemen. Parlemen sebagai bentuk refresentasi rakyat digambarkan oleh Rouseau sebagai bentuk kontrak sosial antara individu-individu yang menghasilkan volumte generale dan dalam pelembagaan parlemen individu-individu tersebut mendelegasikan suaranya kepada orang yang mereka percayai. Selanjutnya Rousseau menyebutkan, masing-masing dari kita menaruh diri dan seluruh kekuatan di bawah pemerintahan tertinggi dari kehendak umum.¹⁰

Mengenai kedaulatan rakyat yang ada dalam negara dia menegaskan bahwa negara merupakan gabungan dari seluruh individu pada suatu wilayah untuk berkontrak secara sosial untuk membentuk negara.¹¹ Dari paparan yang dikemukakan oleh Rousseau, jelaslah kiranya bahwa esensi pemerintahan, khususnya dalam pembahasan ini lembaga legislatif, merupakan perwujudan dari kedaulatan rakyat yang tercipta melalui mekanisme Pemilu dan merupakan bentuk dari perwakilan yang tidak secara langsung.

Bukan hanya Rousseau yang berpendapat bahwa kekuasaan tertinggi ada di tangan rakyat dan kewenangannya dijalankan oleh suatu lembaga, dalam kaitan ini Montesquieu juga berpendapat bahwa suatu negara yang republik demokratis kekuasan tertinggi dijalankan oleh suatu badan.¹² Selanjutnya Montesquieu mengatakan bahwa syarat legitimasi suatu kekuasaan adalah dengan dipilihnya wakil-wakil rakyat yang bertugas untuk menjalankan pemerintahan, baik sebagai pembuat maupun pelaksana Undang-undang,¹³ dalam konteks ini rakyat pada satu sisi adalah pemegang kedaulatan, namun di sisi yang lain rakyat merupakan yang diperintah.

Legitimasi pemerintahan ada karena dipilih oleh rakyat, dalam hal ini Montesquieu menegaskan bahwa perlunya suatu badan yang menjadi refresentasi rakyat dan badan tersebut berhak memberikan perintah kepada rakyat yang memilihnya, karena badan tersebut sudah terlegitimasi melalui mekanisme pemilihan itu.

Suatu negara yang bebas setiap orang dipandang sebagai pihak yang bebas dan harus menjadi pengatur bagi dirinya sendiri, tetapi hal ini hampir mustahil bagi negara yang besar dan dalam negara yang kecil selalu menemui hambatan, maka dipandang tepat apabila rakyat melimpahkannya melalui wakil-wakil mereka apa yang tidak bisa mereka lakukan sendiri. Para penduduk sebuah wilayah lebih mengenal kebutuhan dan kepentingan mereka dibandingkan dengan penduduk wilayah lain, sehingga para anggota badan legislatif dipilih dari wilayah itu sendiri. Kelebihan dengan adanya perwakilan dengan demikian mereka lebih bisa mendiskusikan berbagai urusan, karena masalah ini tidak mugkin dilakukan oleh rakyat secara bersama, yang merupakan hambatan terbesar dalam demokrasi.¹⁴

Pelembagaan parlemen merupakan bentuk perwujudan kedaulatan rakyat, parlemen adalah refresentasi dari rakyat itu sendiri. Kedaulatan rakyat yang direfresentasikan oleh parlemen mutlak diperlukan sebagai bentuk keikut sertaan rakyat dalam menentukan kebijakan negara, rakyat sebagai pemegang kedaulatan tertinggi dalam negara demokratis diwakili oleh orang-orang tertentu dalam parlemen, bentuk perwakilan rakyat secara umum dikenal 3 macam,¹⁵ yaitu :

1. PoliticalRefresentation, yaitu perwakilan melalui prosedur partai politik

2. Territory Refresentation, perwakilan daerah atau negara bagian dalam suatu negara di tingkat pusat

3. Functional Refresentation, bentuk keterwakilan kelompok profesi, perguruan tinggi, serikat buruh/pekerja dan lain sebagainya.

3. Parlemen Bikameral.

Parlemen sebagai lembaga yang menjalankan fungsi legislasi bertindak atas nama rakyat, keadaan ini dikarenakan para anggota parlemen dipilih oleh rakyat untuk mewakili kepentingannya, keterwakilan ini merupakan implikasi dari tidak atau sulit memungkinkan untuk melaksanakan demokrasi secara langsung. Berawal dari kedaulatan rakyat dan parlemen merupakan refresentasi rakyat, maka bentuk serta struktur, atau bahkan sampai pada tingkat tugas dan wewenang, parlemen haruslah disesuaikan dengan fondasi kehidupan rakyat.

Secara umum di dunia mengenal dua bentuk parlemen kalau dilihat dari jumlah badannya, yaitu sistem parlemen monokameral atau unicameral dan sistem parlemen bicameral atau dwikameral.¹⁶ Sistem monokameral ialah parlemen yang hanya punya satu kamar dalam bagunan parlemennya dan hanya ada komisi-komisi, contoh sistem satu kamar ini terdapat pada Kongres Rakyat Nasional di China atau yang diterapkan di Thailand. Sedangkan sistem bikameral yaitu parlemen tersebut terdiri dari dua kamar, biasanya masing-masing kamar mewakili entitas yang berbeda dalam suatu negara. Contoh sistem parlemen dua kamar bisa dilihat pada Congres Amerika Serikat yang terdiri dari House of Refresentative dan Senate, dapat juga dilihat dalam parlemen Inggris yang terdiri atas House of Commons dan House of Lord.¹⁷

Gagasan parlemen dua kamar yang paling terkenal adalah gagasan yang dicetuskan oleh Montesquieu, menurut Montesquieu badan perwakilan rakyat atau lembaga legislatif harus dijalankan oleh badan yang terdiri atas kaum bangsawan dan orang-orang yang dipilih untuk mewakili rakyat, yang masing-masing memiliki majelis dan pertimbangan mereka sendiri-sendiri, juga pandangan dan kepentingan sendiri-sendiri.¹⁸ Sistem parlemen dua kamar memungkinkan terjadinya double check pada setiap proses legislasi di parlemen dan bisa menutup celah kongkalikong antara legislatif dan pihak eksekutif, hal ini dikarenakan parlemen tidak hanya berisi wakil dari partai politik, yang notabene sama seperti presiden, tapi juga ada unsur perwakilan daerah yang terlepas dari kepentingan partai politik tertentu.

Dewasa ini sistem bicameral merupakan sistem yang paling populer, hal ini dikarenakan sistem ini memiliki beberapa keuntungan,¹⁹ yaitu :

1. Secara Resmi mewakili beragam pemilih, yaitu rakyat dan wilayah

2. Memfasilitasi pendekatan yang bersifat musyawarah terhadap penyusunan perundang-undangan

3. Mencegah disyahkannya perundang-undangan yang cacat atau ceroboh

4. Melakukan pengawasan atau pengendalian yang lebih baik terhadap lembaga eksekutif.

Keuntungan-keuntungan parlemen bicameral bisa didapatkan jika parlemen di negara tersebut memang benar-benar memakai strong bicameralism, bukan soft bicameralism.²⁰Strong bicameral adalah kekuatan dan kewenangan kamar-kamar parlemen memiliki kesamaan dan setara, bahkan kalau perlu masing-masing kamar diberikan hak veto. Umumnya sistem parlemen dua kamar banyak dipakai pada negara yang berbentuk federal, namun tidak menutup kemungkinan bisa digunakan juga pada negara kesatuan yang mempunyai ciri hampir sama dengan negara federal. Sedangkan soft bicameralism merupakan parlemen dua kamar yang tugas, hak serta kewenangan antara satu kamar dengan kamar yang lain memiliki perbedaan yang mencolok, kamar satu lebih kuat dari kamar yang lainnya.²¹Soft bicameral biasanya banyak dipakai oleh negara yang berbentuk negara kesatuan.

3. STRONG BICAMERALISM PARLIAMENT DALAM PEMISAHAN KEKUASAAN.

Pandangan beberapa Fraksi di MPR pada saat perubahan UUD 1945 yang ketiga menekankan bahwa perlunya diberikan ruang lebih bagi utusan daerah di parlemen, secara spesifik sudah muncul wacana tentang perlunya pemilihan anggota fraksi Utusan Daerah secara langsung oleh rakyat dalam Pemilu, dengan begitu Utusan Daerah betul-betul dapat mewakili aspirasi daerahnya. Sejak saat itu pembahasan dalam amandemen UUD 1945 mengarah pada pembentukan lembaga negara baru yang bernama Dewan Perwakilan Daerah.

Melihat mekanisme perekrutannya DPD sudah merupakan refresentasi daerah dan parlemen Indonesia mengarah pada sistem parlemen bicameral, namun kalau dilihat dari sisi kewenangannya, DPD tidak lebih dari sebagai deputi bagi DPR. Alasan sebagian besar Fraksi di MPR memberikan kewenangan yang tidak seimbang antara DPR dan DPD lebih dikarenakan Indonesia adalah negara kesatuan. Fraksi paling konservatif waktu itu adalah Fraksi PDI-P dan TNI/Polri yang tetap pada pendirian DPD harus memunyai kewenangan yang terbatas, sedangkan Fraksi Golkar adalah yang paling moderat yang menginginkan Indonesia menganut sistem bikameral yang sejajar.²²

Sebenarnya terlalu berlebihan bila ada phobia mengenai jika DPD kuat maka akan mengarah pada pembubaran NKRI, dan beralih pada sistem federal, ketakutan ini sudah di jawab dalam pasal 22C ayat (2) yang mengatakan :

“Anggota Dewan Perwakilan Daerah dari setiap provinsi jumlahnya sama dan jumlah seluruh Dewan Perwakilan Daerah tidak lebih dari sepertiga jumlah anggota Dewan Perwakilan Rakyat”.²³

Berdasarkan landasan pasal tersebut posisi DPR sebagai perwakilan rakyat lebih banyak secara kuantitas dibandingkan DPD sebagai wakil daerah, sedangkan konsep negara federal kekuasaan penuh ada pada negara bagian atau daerah, oleh karena itu dengan porsi seperti ini kekuasaan penuh tetap pada pusat dan daerah hanya menjalankan sebagian kewenangan pemerintah pusat. Dengan demikian, ketakutan tentang pembubaran NKRI dan pembentukan negara federal bisa dihilangkan, hal yang perlu ditingkatkan hanya fungsi DPD sebagai perwakilan daerah, sama juga dengan menigkatkan fungsi dan peran daerah itu sendiri.

Pasal 22D UUD 1945 hanya memberikan kewenangan kepada DPD mengajukan RUU kepada DPR, atau paling tinggi sebatas membahas RUU bersama DPR yang berkaitan dengan hubungan pusat dan daerah serta masukan pada RUU APBN, pajak, pendidikan dan agama. Lazimnya tugas dan kewenangan lembaga legislatif, DPD semestinya juga mempunyai kewenangan untuk membuat Undang-undang, karena DPD merupakan refresentasi dari daerah dan daerah adalah bagian dari Indonesia, maka selayaknya DPD mempunyai tugas dan kewenangan yang sama seperti DPR yang merupakan refresentasi rakyat.

Pembatasan kewenangan DPD sebagai lembaga legislasi merupakan pemerkosaan terhadap asas-asas demokrasi, dimana rakyat secara keseluruhan adalah yang menentukan peraturan bagi dirinya sendiri, bukankah rakyat secara kedaerahan juga merupakan bagian rakyat Indonesia. Rakyat di masing-masing daerah memilih para wakilnya yang duduk di parlemen tentunya dengan tujuan untuk melindungi dan memperjuangkan hak daerahnya, sekarang bagaimana mungkin para anggota DPD akan menjalankan kontrak sosialnya sebagai wakil rakyat daerah jika kewenangannya dipangkas.²⁴ Sebagai contoh, kisruh pembahasan RUUK DIY baru-baru ini tidak mungkin menjadi besar jika DPD, khususnya perwakilan Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta, punya kewenangan yang sama seperti DPR dalam pembuatan UU. Bagaimanapun ngototnya pemerintah mengusulkan pemilihan, toh nantinya di parlemen juga yang menentukan, di parlemen DPR bersama DPD akan bertarung kepentingan dan pemikiran untuk membahas UU tersebut, dengan demikian anggota DPD dari DIY bisa memperjuangkan kepentingan daerahnya. Jika keadaannya seperti sekarang ini, anggota DPD dari DIY tidak lebih dari sekadar penonton di rumahnya sendiri, karena kewenangan DPD hanya sebatas mengusulkan atau membahas rancangannya saja, belum bisa ikut serta membahas UU.

Di samping itu, pemberian kewenangan membuat Undang-undang kepada DPD juga dapat meminimalisir dua hal negativ yang akan terjadi, yaitu pertama, terhindarnya kecerobohan dalam pembuatan UU, kalau hanya DPR bisa jadi suatu UU tersebut mengesampingkan kepentingan seluruh rakyat dan daerah, lebih pada kepentingan kelompok atau partai politik tertentu, maka DPD sebagai penyeimbang bisa memperbaiki hal tersebut.

Kedua bisa mencegah terjadinya kongkalikong dalam setiap pembentukan UU antara legislatif dan eksekutif, jika terjadi hal seperti itu maka tidak ada artinya pemisahan kekuasaan antara legislatif dan eksekutif. Presiden Indonesia dipilih melalui pemilihan secara langsung dalam Pemilu dengan mekanisme pendaftaran melalui Partai Politik, sedangkan DPR beranggotakan perwakilan rakyat yang dipilih juga melalui mekanisme Partai Politik, jelaslah bisa diprediksi ada hubungan kepartaian antara anggota-anggota DPR yang separtai dengan Presiden dan itu memungkinkan terjadinya pembuatan UU yang tidak berorientasi pada kepentingan rakyat, tapi kepentingan partai tertentu. Antara DPR dan Presiden seharusnya ada check and balance, jika perimbangan kekuatan ini agak sulit, atau tidak bisa sama sekali, karena partai terbesar di DPR adalah partai yang sama dengan Presiden, maka kekuatan daerah bisa menjadi sebuah penyeimbang yang sangat berarti karena keanggotaannya tidak melalui mekanisme partai politik tapi secara individu dipilih oleh rakyat di daerahnya, jadinya DPD tidak punya kepentingan terhadap partai politik manapun. Hal ini juga efektif untuk menjaga kestabilan politik jika keanggotaan DPR didominasi oleh kekuatan oposisi.

Penggunaan sistem parlemen satu atau dua kamar, begitu juga dua kamar sama kuat atau tidak sama kuat, tidaklah tergantung dengan bentuk dan susunan negaranya.²⁵ Penggunaannya tergantung dengan pertimbangan negara tersebut, baik pertimbangan historis, sosiologis maupun pertimbangan kemanfaatannya. Terlalu naif bila berpandangan penguatan fungsi dan wewenang DPD disamakan dengan DPR akan melahirkan negara federal Indonesia, pembentukan parlemen dua kamar yang sejajar lebih diarahkan pada sisi kemanfaatan dan pemberdaaan parlemen itu sendiri.

Perlu diingat, bahwa latar belakang pembentukan DPD sebagai lembaga negara adalah sebagai bentuk penguatan bingkai NKRI itu sendiri, dengan adanya lembaga tersendiri yang mewakili daerah maka daerah merasa aspirasinya dapat tersalurkan melalui lembaga tersebut, dengan demikian disintegrasi bangsa bisa dihindarkan karena daerah sudah merasa puas dan hak-haknya sebagai bagian NKRI bisa terlindungi dan terjaga dengan baik. Namun sebaliknya, jika daerah tidak merasa puas dengan kebijakan pusat dan daerah tidak bisa menyalurkan aspirasinya, terlebih lagi kepentingan daerah kadang diabaikan, usaha-usaha pemisahan dari NKRI dan gerakan saparatis akan semakin menjamur. Hal ini belum lagi diperparah dengan tidak meratanya pembangunan pada masa lampau, serta upaya Jawaisasi oleh rezim Orde Baru, konflik yang terjadi akan semakin besar dan isu berbau SARA akan menjadi lebih sering terjadi.

4. KESIMPULAN

Berkaca pada pengalaman Indonesia sekarang ini, penguatan dan pemberdayaan lembaga legislatif perlu ditingkatkan, khususnya fungsi dan kewenangan Dewan Perwakilan Daerah. Optimalisasi DPD bertujuaan untuk lebih memberikan luang pada otonomi daerah yang sedang berlangsung, disamping itu juga untuk memperkuat bangunan parlemen Indonesia sebagai perwakilan rakyat, agar supaya konsep kedaulatan rakyat dengan pemisahan kekuasaan legislatif, eksekutif dan yudikatif berjalan lebih efisien dan efektif.

Pengoptimalan fungsi dan kewenangan DPD bukan berarti mengecilkan fungsi dan kewenangan DPR, akan tetapi lebih diperuntukkan pada penguatan lembaga perwakilan itu sendiri (parlemen). Mengingat parlemen merupakan bentuk dari kedaulatan rakyat yang sesungguhnya, maka sangat diperlukan parlemen yang kuat demi kepentingan rakyat, baik rakyat sebagai individu yang terwakili melalui DPR maupun rakyat sebagai entitas daerah yang terwakili melalui lembaga DPD.

Sebagai bentuk double check di parlemen dan bentuk check and balance antar pemegang kekuasaan eksekutif, legislatif dan yudikatif, maka perlu disusun formulasi yang tepat mengenai parlemen Indonesia terkait dengan fungsi legislasinya, permasalahan ini diperlukan agar tercipta suatu strong bicameralism yang tidak salah kaprah dan bisa meminimalisir hal yang mengarah pada pembubaran NKRI dan membentuk negara federal. Maka perlu diatur pembuatannya dan job deskription dengan lembaga negara lain, misalkan dengan cara :

1. DPR dan DPD secara bersama-sama atau sendiri mengajukan RUU dan pembentukan UU dilakukan secara bersama-sama.

2. DPD hanya dapat mengajukan RUU yang berkaitan dengan hubungan pemerintahan dan keuangan antara pusat dan pemerintah daerah, pemekaran daerah, APBN dan penggalian sumber daya alam;

3. DPD hanya berwenang membahas dan memberikan persetujuan terhadap UU yang berkaitan dengan hubungan pemerintahan dan keuangan antara pusat dan daerah, pemekaran daerah, APBN dan pengelolaan sumber daya alam;

4. Presiden diberikan kewenangan untuk memveto RUU yang telah disetujui oleh DPR dan DPD menjadi UU dalam kurun waktu 30 hari, jika tidak ada veto dari presiden maka secara otomatis UU tersebut sah diberlakukan.

5. RUU yang telah disetujui DPR tetapi ditolak oleh DPD dapat diberlakukan apabila disetujui oleh 2/3 anggota DPR, kecuali UU yang berkaitan dengan kepentingan daerah.

6. RUU yang telah disetujui DPD tetapi tidak disetujui DPR dianggap ditolak dan tidak dapat diajukan pada masa sidang berikutnya.

7. Mahkamah Konstitusi menjadi pengawal Konstitusi dan bertugas menguji UU terhadap UUD serta tugas lainnya yang diatur oleh UUD.

8. Pengangkatan Hakim Agung dan Hakim Konstitusi dilakukan secara bersama-sama DPR dan DPD, pengajuan hakim agung dan hakim konstitusi dilakukan oleh Komisi Yudisial.

9. Usulan pemakzulan Presiden harus disetujui oleh sekurang-kurang 2/3 anggta DPR dan ¾ anggota DPD, selanjutnya diajukan ke Mahkamah Konstitusi dan pemakzulan dilakukan oleh MPR dan harus disetujui oleh 2/3 anggota MPR.

5. DAFTAR PUSTAKA

Anshori, Abdul Ghofur dan Sobirin Malian (edt.), Membangun Hukum Indonesia : Pidato Pengukuhan Guru Besar Ilmu Hukum, Yogyakarta : Kreasi Total Media, 2008.

Anwar, Chairil, Konstitusi dan Kelembagaan Negara, Jakarta : Novindo Pustaka Mandiri, 1999.

Arinanto, Satya dan Ninuk Triyanti, Memahami Hukum : Dari Konstruksi sampai Implementasi, Jakarta : Raja Grafindo Persada, 2009.

Asshiddiqie, Jimly, Pokok-pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, Jakarta : Buana Ilmu Populer, 2007.

……………, Format Kelembagaan Negara dan Pergeseran Kekuasaan dalam UUD 1945, Yogyakarta : FH UII Press, cet. II, 2005.

Kelsen, Hans, Teori Umum tentang Hukum dan Negara, alih bahasa Raisul Muttaqien, Bandung : Nusa Media, cet. V, 2010.

Losco, Joseph, dan Leonar Williams , Political Theory (Kajian Klasik dan Kontemporer) : Pemikiran Machiavelli – Rawls, Volume II, alih bahasa Aris Munandar, Jakarta : Raja Grafindo Persada, 2005.

Manan, Bagir, Teori dan Politik Konstitusi, Yogyakarta : FH UII Press, cet. II, 2004.

Montesquieu, The Spirit of Law, alih bahasa oleh M. Khoirul Anam, Bandung : Nusa Media, 2007.

Nasution, Adnan Buyung Dkk., Federalisme Untuk Indonesia, Jakarta : Kompas Media Nusantara, 1999.

Ramses M., Andi dan La Bakry, Politik dan Pemerintahan Indonesia, Jakarta : MIPI, 2009.

Rousseau, Jean Jacques, Du Contract Social, alih bahasa Vincent Bero, Jakarta : Visimedia, 2007.

Soehino, Ilmu Negara, Yogyakarta : Liberty, 1980.

Subekti, Valina Sungka , Menyusun Konstitusi Transisi : Pergulatan Kepentingan dan Pemikiran dalam Proses Perubahan UUD 1945, Jakarta : Raja Grarafindo Persada, 2008.

Strong, C. F., Konstitusi-konstitusi Politik Modern : Studi Perbandingan tentang Sejarah dan Bentuk, alih bahasa Derta Sri Widowatie, Bandung : Nusa Media, cet. III, 2010.

Surbakti, Ramlan, “Demokrasi Deliberatif dan Partisipatif” dalam Andi Ramses M. dan La Bakry, Politik dan Pemerintahan Indonesia, Jakarta : MIPI, 2009;

Syahuri, Taufiqurrahman, Hukum Konstitusi : Proses dan Prosedur Perubahan UUD di Indonesia 1945-2002, Bogor : Ghalia Indonesia, 2004.

Thaib, Dahlan, “Menuju Parlemen Bikameral (Studi Konstitusional Perbahan ketiga UUD 1945)”, disampaikan pada Rapat Senat Terbuka Universitas Islam Indonesia Yogyakarta, dalam Abdul Ghofur Anshori dan Sobirin Malian (edt.), Membangun Hukum Indonesia : Pidato Pengukuhan Guru Besar Ilmu Hukum, Yogyakarta : Kreasi Total Media, 2008;

Undang-Undang Dasar Republik Indonesia Tahun 1945.

Undang-Undang Nomor 10 Tahun 2008 tentang Pemilihan Umum anggota Dewan Perwakilan Rakyat, Dewan Perwakilan Daerah dan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah.

Williams, Howard, Filsafat Politik Kant, alih bahasa Muhammad Hardani, Jakarta dan Surabaya : DPP IMM dan JP-Press, 2003.

 

 

1 Penamaan sistem parlemen Indonesia dengan sebutan trikameral dicetuskan oleh Jimly asshiddiqie, hal ini dikarenakan dalam UU Nomor 22 tahun 2003 tentang Susduk MPR, DPR, DPD dan DPRD. Dalam Undang-undang ini dijelaskan bahwa antara MPR, DPR dan DPD berdiri dengan sendirinya, disamping itu pada pasal 2 (1) UUD 1945 disebutkan bahwa MPR terdiri dari DPR dan DPD. Lihat : Jimly Asshiddiqie, Pokok-pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, Jakarta : Buana Ilmu Populer, 2007, hlm. 158-159.

2 Miriam Budiardjo, Dasar-dasar Ilmu Politik, edisi revisi, Jakarta : Gramedia Pustaka Utama, cet. IV, 2010, hlm. 107.

3Ibid., Miriam Budiardjo juga menamakan perumusan yuridis prinsip-prinsip ini dengan istilah negara hukum. Meski begitu, Mahfud MD dalam mengomentari penghilangan kata rechstaat dalam UUD 1945 berpendapat, bahwa apa yag tertulis dalam Konstitusi dapat dikesampingkan atau ditinggalkan asalkan dalam rangka menegakkan keadilan. Hal ini menegaskan bahwa konstitusi tidak selalu tertulis tapi juga ada yang tidak tertulis, meskipun tidak ada negara di dunia yang menggunakan konstitusi tertulis semuanya begitupun sebaliknya. Lihat juga : Mohammad Mahfud MD, Perdebatan Hukum Tata Negara Pasca Amandemen Konstitusi, Jakarta : RajaGrafindo Persada, 2010, hlm. 52.

4 Fatmawati, Struktur dan Fungsi Legislasi Parlemen dengan Sistem Multikameral : Studi Perbandingan antara Indonesia dan Berbagai Negara, Jakarta : UI Press, 2010, hlm. 12.

5Ibid., hlm. 13. Lihat juga : Jimly Asshiddiqie, Format Kelembagaan Negara dan Pergeseran Kekuasaan dalam UUD 1945, Yogyakarta : FH UII Press, cet. II, 2005. Hlm. 35-36.

6 Montesquieu, The Spirit of Law, alih bahasa oleh M. Khoirul Anam, Bandung : Nusa Media, 2007, hlm. 191-203.

7Ibid., hlm 192.

8 Mohammad Hatta, Menuju Negara Hukum, Jakarta : Idayu Press, 1977, hlm. 11.

9 Jimly Asshiddiqie membedakan prinsip pembagian kekuasaan dengan pemisahan kekuasaan. Pembagian kekuasaan mengenal lembaga super body yang melaksanakan kekuasaan rakyat, selanjutnya dari lembaga tersebut kekuasaan didistribusikan kepada lembaga yang ada di bawahnya. Sedangkan pemisahan kekuasaan bersifat horizontal dan kedaulatan rakyat dipisahkan ke dalam lembaga-lembaga negara yang dibentuk berdasarkan konstitusi. Lihat : Jimly Asshiddiqie, Format Kelembagaan….., hlm. 35.

10 Jean Jacques Rousseau, Du Contract Social, alih bahasa Vincent Bero, Jakarta : Visimedia, 2007, hlm. 25. Lihat juga Joseph Losco dan Leonar Williams , Political Theory (Kajian Klasik dan Kontemporer) : Pemikiran Machiavelli – Rawls, Volume II, alih bahasa Aris Munandar, Jakarta : Raja Grafindo Persada, 2005, hlm. 221-315.

11 Ibid .

12 Montesquieu, The Spirit …, hlm. 98.

13 Ibid.

14Ibid. Hlm. 194.

15 Jimly Asshiddiqie, Pokok-pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca…, hlm. 154-155. Lihat juga : Hans Kelsen, Teori Umum tentang Hukum dan Negara, alih bahasa Raisul Muttaqien, Bandung : Nusa Media, cet. V, 2010, hlm. 415-423.

16 Jimly Asshiddiqie, Pokok-pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca…, hlm.155. Lihat Juga : Bagir Manan, Teori dan Politik Konstitusi, Yogyakarta : FH UII Press, cet. II, 2004, hlm. 59-61.

17 Chairil Anwar, Konstitusi dan Kelembagaan Negara, Jakarta : Novindo Pustaka Mandiri, 1999, hlm. 46-63.

18 Jenis Parlemen ini paling terlihat pada masa sekarang yang dipraktekkan Inggris, dimana Parlemen Inggris terdiri dari Majelis Tinggi (House of Lord) yang mewakili para bangsawan dan kamar satunya diisi oleh para wakil rakyat yang dipilih melalui mekanisme Pemilu yang disebut Majelis Rendah (House of Commons). Pendapat Montesquieu ini, menurut saya, menggambarkan dan berdasarkan konteks Perancis pada masa transisi dari masyarakat feodal ke masyarakat demokratis pada masa itu. Montesquieu, The Spirit of Law, hlm. 195.

19 Lihat : pidato pengukuhan guru besar Prof. Dr. Dahlan Thaib, SH., “Menuju Parlemen Bikameral (Studi Konstitusional Perbahan ketiga UUD 1945)”, disampaikan pada Rapat Senat Terbuka Universitas Islam Indonesia Yogyakarta. dalam Abdul Ghofur Anshori dan Sobirin Malian (edt.), Membangun Hukum Indonesia : Pidato Pengukuhan Guru Besar Ilmu Hukum, Yogyakarta : Kreasi Total Media, 2008, hlm. 196-197. dan Bagir Manan, op. cit.

20 Jimly Asshiddiqie, Format Kelembagaan Negara ……., hlm. 52.

21 Hans Kelsen menerangkan tentang sistem soft bicameralism ini berbentuk kamar yang satu diciptakan sebagai duplikat tidak berguna bagi kamar yang lain, jika kamar yang satu berkarakter demokratis sedangkan kamar yang lain jauh dari sifat demokratis. Hans Kelsen, Teori Umum tentang……, hlm. 420.

22 PDI-P semula tidak sepakat DPD menjadi sebuah lembaga, dengan alasan hal ini bisa mengarah pada pembentukan negara federal. Ketakutan PDI-P ini juga karena alasan politis, dimana sebagian besar kursi PDI-P didapatkan di daerah Jawa, sedangkan jika DPD menjadi lembaga maka kekuatan yang paling besar di MPR nantinya adalah kekuatan dari luar jawa, hal ini tentu akan mempersulit PDI-P sendiri. Walau bagaimanapun, pada masa itu permasalahan Jawa dan luar Jawa merupakan persoalan yang urgen, dan mengarah pada dis-integrasi bangsa. Lihat : Valina Sungka Subekti, Menyusun Konstitusi Transisi : Pergulatan Kepentingan dan Pemikiran dalam Proses Perubahan UUD 1945, Jakarta : Raja Grarafindo Persada, 2008, hlm. 209-223.

23 Pasal 22C ayat (2) UUD 1945 setelah perubahan ketiga. Jumlah anggota DPD tidak boleh lebih 1/3 anggota DPR karena Daerah yang diwakili DPD jumlahnya lebih sedikit dari jumlah rakyat yang diwakili oleh DPR, sebenarnya ini alibi saja, hakekatnya DPR (atau partai politik) lebih ketakutan pada kekuatan daerah yang nantinya bisa mengecilkan peran DPR. Ibid. Hlm, 216-217.

24 Ramlan Surbakti, “Demokrasi Deliberatif dan Partisipatif” dalam Andi Ramses M. dan La Bakry, Politik dan Pemerintahan Indonesia, Jakarta : MIPI, 2009, hlm 34. Lihat juga : Montesquieu, The Spirit of Law..dan Roesseau, Du Contract Social. Serta Howard Williams, Filsafat Politik Kant, alih bahasa Muhammad Hardani, Jakarta dan Surabaya : DPP IMM dan JP-Press, 2003, hlm. 14-16.

25 Bagir Manan, Teori dan Politik Konstitusi…., hlm. 59.

Penggunaan Asas-asas Pemerintahan yang Baik dalam Menyelesaikan Sengketa Administrasi

1. PENDAHULUAN

Melalui UU No. 14 Tahun 1970 tentang UU Pokok Kekuasaan Kehakiman yang dirobah dan diperbaharui dengan UU No. 35 Tahun 1999, UU No. 4 Tahun 2004 dan terakhir diganti dengan UU No. 48 Tahun 2009 tentang Kekuasaan Kehakiman, ternyata Negara kita sudah cukup lama mempunyai niat untuk membentuk suatu badan peradilan khusus yang berdiri sendiri yaitu Peradilan Tata Usaha Negara selain dari tiga lingkungan peradilan yang lebih dulu ada.

Pada kenyataannya pembentukan peraturan tentang Peradilan Tata Usaha Negara baru terealisir pada tanggal 24 Desember 1986 dengan diundangkannya UU No. 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata UsahaNegara dan baru beroperasional untuk pertama kali pada Tanggal 14 Januari 1991 secara serentak di lima (5) pengadilan tingkat pertama melalui Keputusan Presiden RI No. 52 Tahun 1990 dan tiga (3) pengadilan tingkat banding melalui UU No. 10 Tahun 1990, dengan diterbitkannya Peraturan Pemerintah No. 7 Tahun 1991 tentang penerapan UU No. 5 Tahun 1986.

Setelah beroperasi kurang lebih tiga belas (13) tahun, pada tahun 2004 dilakukan revisi terhadap UU No. 5 tahun 1986 dengan terbitnya UU No. 9 Tahun 2004 tentang perubahan atas UU No. 5 tahun 1986 tentang Peradilan TUN yang diundangkan pada tanggal 29 Maret 2004 dengan maksud untuk memenuhi perkembangan kebutuhan hukum masyarakat dan kehidupan ketatanegaraan menurut UUD 1945, di samping juga sebagai kontrol terhadap pemerintah dalam melakukan pelayanan kepada masyarakat sebagai pengejewantahan konsep negara kesejahteraan yang dianut oleh Indonesia.

Berdasarkan konsep negara hukum kesejahteraan, fungsi utama pemerintah atau eksekutif adalah untuk menjamin dan mewujudkan kesejahteraan bagi warga negara. Pemerintah mulai dari presiden, menteri, gubernur, camat sampai tingkat desa melakukan tugas negara untuk kesejahteraan. Namun seiring dengan pemberian tugas dan tanggung jawab yang besar itu kepada administrasi negara, kepadanya juga diberikan wewenang berupa freies ernessen atau discretionare, yaitu kebebasan untuk bertindak atas inisiatif sendiri menyelesaikan persoalan-persoalan penting dan mendesak yang muncul secara tiba-tiba, di mana hukum tidak mengaturnya,¹ serta dapat dipertanggungjawabkan baik secara hukum maupun secara moral.

Karena dengan freies ernessen memungkinkan munculnya peluang benturan kepentingan antara pemerintah dan rakyat, yang merupakan bentuk penyimpangan tindakan pemerintah yang bisa mengakibatkan terampasnya hak asasi warga negara, maka diperlukan suatu asas-asas sebagai tolak ukur kebenaran pemerintah dalam bertindak. Asas-asas tersebut biasa dinamakan asas-asas umum pemerintahan yang baik, asas-asas ini dipertama kali diusulkan oleh Komisi De Monchy di Belanda pada tahun 1950.²

Arti penting dan fungsi asas-asas umum pemerintahan yang layak bagi administrasi negara adalah sebagai pedoman dalam penafsirkan dan penerapan terhadap ketentuan perundang-undangan yang sumir, samar atau tidak jelas, juga untuk membatasi dan menghindari kemungkinan administrasi negara mempergunakan freies ermessen yang jauh menyimpang dari ketentuan Undang-Undang. Bagi masyarakat, sebagai pencari keadilan, asas-asas umum pemerintahan yang layak dapat digunakan sebagai dasar gugatan. Bagi hakim Tata Usaha Negara, dapat digunakan segabai alat menguji dan membatalkan keputusan yang dikeluarkan pejabat Tata Usaha Negara dan asas-asas umum pemerintahan yang layak juga berguna bagi badan legislatif dalam merancang Undang-Undang.

Pelaksanaan sistem pemerintahan di negara kita tentu didasarkan pada asas-asas umum pemerintahan yang layak. Maka dari itu apabila terjadi akibat hukum yang merugikan dari adanya penetapan tertulis dari Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara, lebih-lebih bertentangan dengan asas-asas umum pemerintahan yang baik, orang atau badan hukum perdata yang kepentingannya dirugikan dapat mengajukan gugatan ke pengadilan untuk mendapat keputusan.

Berdasarkan latar belakang permasalahan di atas, maka yang menjadi Permasalahan dalam tulisan ini akan adalah bagaimana arti penting Asas-asas Umum Pemeritahan yang Baik dalam penyelesaian sengketa Tata Usaha Negara?

2. LANDASAN TEORI

1. Asas-Umum Pemerintahan yang Baik

Kehadiran konsep negara kesejahteraan sebagai jawaban dan solusi atas ketimpangan yang disebabkan oleh negara penjaga malam, karena bersifat individualisme-kapitalis yang digunakannya menyebabkan terjadi ketidak adilan dalam masyarakat dan ketimpangan sosial terjadi dalam negara. Kemudian pada paroh kedua abad XIX hadir konsep yang baru, negara kesejahteraan, yang mengedepankan perlindungan bagi rakyatnya dan melindungi kepentingan umum, seperti memberikan pelayanan publik.³

Karena konsep negara kesejahteraan ini lebih memposisikan pemerintah, sebagai yang mendapat wewenang dari negara, untuk menciptkan kesejahteraan bagi rakyatnya, dan tidak semua hal-hal mengenai kesejahteraan rakyat ataupun hal lainnya diatur dalam UU. berdasarkan dua kondisi ini demi kesejahteraan rakyatnya maka pemerintah mempunyai hak mengeluarkan peraturan kebijakan (freies ernessen), hak ini sagat rentan dalam penggunaannya dan memungkinkan benturan kepentingan antara rakyat dan pemerintah, maka digunakanlah suatu asas umum yang menjadi tolak ukur tindakan pemerintah yang layak. Asas-asas ini biasa disebut dengan Asas-asas Umum Pemerintahan yang Baik.

Asas-asas Umum Pemerintahan yang Baik (AAUPB) pertama kali dimunculkan oleh Komisi De Monchy pada tahun 1950 di Belanda, AAUPB termaktub dalam penelitian komisi ini yang berjudul algemene beginselen van behoorlijk bestuur yang diusulkan kepada Pemerintah Belanda untuk dijadikan sebagai patokan dalam menjalankan pemerintahan.⁴ Di Belanda sendiri AAUPB dicantumkan dalam UU Administarasi negara (Wet AROB) pada pasal 8, lebih khusus pada pasal 8 ayat (1) huruf d disebutkan AAUPB sebagai dasar banding atau pengujian.⁵

AAUPB dapat dipahami sebagai asas-asas umum yang dijadikan sebagai dasar dan tata cara dalam penyelenggaraan pemerintahan yang layak, yang dengan cara demikian penyelenggaraan pemerintahan itu menjadi baik, sopan, adil, dan terhormat, bebas dari kezaliman, pelanggaran peraturan, tindakan penyalahgunaan wewenang dan tindakan sewenang-wenang. AAUPB berfungsi sebagai pegangan bagi pejabat administrasi negara dalam menjalankan fungsinya, merupakan alat uji bagi hakim administrasi dalam menilai tindakan administrasi negara, dan dasar gugatan bagi masyarakat yang merasa dirugikan oleh pejabat atau badan tata usaha negara.⁶

AAUPB banyak ditemukan dalam beberapa peraturan perundang-undangan di Indonesia, antaranya dalam UU No. 28 Tahun 1999, penjelasan pasal 53 ayat (2) UU. No. 9 Tahun 2004 dan bertebaran di beberapa peraturan perundang-undangan dan yurisprudensi. Karena itu asas yang telah dijabarkan dalam beberapa UU dan yurispridensi tersebut tidak saja memiliki daya mengikat secara moral dan doktrinal, tapi juga mempunyai daya mengikat secara yuridis.⁷

Crince Le Roy mengemukakan sebelas (11) butir asas pemerintahan yang baik dan Kuntjoro Purbopranoto menambahkan dua (2) butir, jadi totalnya menjadi tiga belas (13),⁸ yaitu : asas kepastian hukum, asas keseimbangan, asas kesamaan dalam mengambil keputusan, asas bertindak cermat, asas motivasi dalam setiap keputusan, asas larangan mencampuradukkan kewenangan, asas permainan yang layak, asas keadilan atau kewajaran, asas menanggapi penghargaan yang wajar, asas meniadakan akibat keputusan yang batal, asas perlindungan atas pandangan hidup pribadi, asas kebijaksanaan dan asas penyelenggaraan kepentingan umum.

Sedangkan S. F. Marbun mengemukakan rincian Asas-asas Umum Pemerintahan Indonesia yang Adil dan Patut ada tujuh belas (17),⁹ yaitu asas persamaan, asas keseimbangan, keserasian, dan keselarasan, asas menghrmati dan memberikan haknya setiap orang, asas ganti rugi karena kesalahan, asas kecermatan, asas kepastian hukum, asas kejujuran dan keterbukaan, asas larangan penyalahgunaan wewenang, asas larangan sewenang-wenang, asas kepercayaan dan pengharapan, asas motivasi, asas kepantasan atau kewajaran, asas pertanggungjawaban, asas kepekaan, asas penyelenggaraan kepentingan umum, asas kebijaksanaan dan asas i’tikad baik.

Secara resmi Asas-asas Umum Pemerintahan yang Baik di Indonesia menurut penjelasan Pasal 53 UU No. 9 Tahun 2004 mengacu pada UU No, 28 Tahun 1999, yaitu terdiri dari asas kepastian hukum, asas keterbukaan, asas proporsionalitas, asas profesionalitas, asas akuntabilitas, asas tertib penyelenggaraan negara dan asas kepentingan umum.

2. Tindakan Pemerintah

Menurut van Vollenhoven, tindakan pemerintah adalah pemeliharaan kepentingan negara dan rakyat secara spontan dan tersendiri oleh penguasa tinggi dan rendahan.¹⁰ Sedangkan Lemaire menyebut tindakan pemerintah merupakan tindakan menyelenggarakan kesejahteraan umum oleh pemerintah.¹¹ Tujuan dari tindakan pemerintah tersebut adalah untuk memperhatikan kepentingan seluruh rakyatnya. Pemerintah merupakan subjek hukum, sebagai subjek hukum pemerintah juga mempunyai tindakan, baik tindakan nyata maupun tindakan hukum, tindakan ini tidak terlepas dari tugasnya dalam rangka menyelenggarakan kepentingan umum.

Tindakan nyata adalah tindakan yang tidak ada relevansinya dengan hukum dan oleh sebab itu tidak menimbulkan akibat hukum, sedangkan tindakan hukum adalah tindakan yang berdasarkan sifatnya dapat menimbulkan akibat hukum.¹² Atau juga bisa dikatakan, bahwa tindakan hukum merupakan tindakan yang dimaksudkan untuk menciptakan hak dan kewajiban. Dengan kata lain, akibat-akibat hukum itu dapat berupa hal-hal berikut, yaitu pertama, menimbulkan perubahan hak, kewajiban dan kewenangan yang ada; kedua, menimbulkan perubahan kedudukan hukum bagi seseorang atau objek hukum yang ada; dan ketiga, terdapat hak-hak, kewajiban, kewenangan ataupun status tertentu yang ditetapkan.¹³

Tindakan hukum pemerintah menurut sifatnya oleh A. D. Belinfante dan Borhanoeddin Soetan Batoeah terbagi menjadi dua, yaitu tindakan hukum administrasi yang teratur dan tindakan hukum administrasi yang tidak teratur. Tindakan hukum administrasi yang teratur adalah tindakan hukum yang dilakukan oleh pemerintah berdasarkan peraturan yang ada,¹⁴ sedangkan tindakan hukum administrasi yang tidak teratur adalah tindakan hukum administaratif yang bertentangan dengan peraturan-peraturan penerapan yang berlaku, baik tertulis maupun tidak tertulis.¹⁵

Pada intinya, tindakan pemerintah adalah perbuatan nyata pemerintah dalam melakukan tugasnya untuk melaksanakan kesejahteraan umum, dan dilakukan secara sepihak, baik berdasarkan peraturan yang ada maupun hanya peraturan kebijakan saja. Seharusnya tindakan pemerintah tersebut tidak boleh mengandung cacat seperti kekhilafan, penipuan, paksaan dan lain-lain yang menyebabkan akibat hukum yang tidak sah maupun merenggut hak-hak rakyatnya. Di samping itu, tindakan hukum tersebut tidak boleh juga bertentangan dengan hukum yang berlaku, agar tindakan hukum tersebut tidak batal atau dibatalkan.

3. Peradilan Tata Usaha Negara

Menurut P. Nicolai dan kawan-kawan, sarana penegakan hukum administrasi negara berisi pengawasan bahwa organ pemerintahan dapat melaksanakan ketaatan pada atau berdasarkan UU yang ditetapkan secara tertulis dan pengawasan terhadap keputusan yang meletakkan kewajiban kepada individu, dan penerapan kewenagan sanksi pemerintahan.¹⁶ Menurut saya inilah tugas pokok bagi hakim tata usaha negara, sebab sasaran utama dari Pengadilan Tata Usaha Negara terletak pada fungsinya memutuskan sengketa atas tindakan hukum yang dilakukan oleh pejabat atau badan tata usaha negara.

Menurut Prajudi Atmosudirdjo,¹⁷ tujuan peradilan administrasi adalah menegmbangkan dan memeliharan administrasi negara yang tepat menurut hukum (rechtmatig) atau tepat menurut Undang-undang atau tepat secara fungsional dan atau berfungsi efisien. Pendapat yang lainnya mengatakan, tujuan peradilan administrasi untuk memberikan pengayoman dan kepastian hukum bagi rakyat dan administrasi negara, yaitu demi menjaga keseimbangan kepentingan rakyat dan negara.¹⁸ Kepentingan negara dalam menjalankan fungsinya untuk kesejahteraan rakyat dan kepentingan rakyat akan hak-haknya.

Sebagai bagian dari hukum publik, hakim pada peradilan administrasi bersifat aktif,¹⁹ yaitu hakim dalam pemeriksaan boleh melakukan sesuatu apa saja demi menemukan kebenaran hukum, karena hakim dalam peradilan ini mencari kebenaran materiil bukan kebenaran formil. Setidaknya ada dua alasan hakim peradilan administrasi bersifat aktif, yakni pertama, objek sengketa adalah bagian dari hukum positif, maka masuk pada lapangan hukum publik; dan kedua, untuk mengimbangi kedudukan yang tidak seimbang antara penggugat (rakyat) dan tergugat (pemerintah).²⁰

Gugatan yang dilakukan oleh warga negara dalam sengketa administrasi harus mempunyai alasan yang jelas, yaitu :

1. Keputusan Tata Usaha Negara yang digugat bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku;

2. Pengeluaran KTUN telah menyalahgunakan wewenang oleh pejabat atau badan tata usaha negara;

3. Dikeluarkan atas dasar kesewenang-wenangan.²¹

Setelah diterbitkannya UU No. 9 Tahun 2004, dasar gugatan PTUN hanya menjadi dua, yaitu : bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku dan bertentangan dengan asas-asas umum pemerintahan yang baik. Sedangkan Philipus M. Hadjon berpendapat, bahwa bertentangan dengan peraturan perundang-undangan berarti juga pengeluaran KTUN tidak dilakukan oleh badan yang berwenang.²² Berdasarkan atas dasar gugatan tersebutlah seharusnya hakim bertindak dalam penyelesaian sengketa di PTUN, juga menjadi tolak ukur bagi hakim dalam memutuskan sengketa, hal ini beralasan karena hakim tidak boleh memutus di luar dari isi gugatan.²³

3. AAUPB DALAM PENYELESAIAN SENGKETA TUN

Perkembangan praktek peradilan mengenai Keputusan Tata Usaha Negara (KTUN) sebagai objek gugatan di Pengadilan TUN yang dalam beberapa tahun terakhir ini marak digugat, yaitu berupa produk-produk hukum berupa Surat Keputusan, dimana Pejabat yang menerbitkannya secara formal berada di luar lingkup Tata Usaha Negara, tetapi substansinya merupakan urusan pemerintahan, misalnya : Surat-surat Keputusan Ketua DPRD mengenai penentuan bakal calon Bupati, Walikota, dan sebagainya, ataupun juga Surat-surat, Keputusan Ketua Partai Politik, dan sebagainya. Demikian juga, ada gugatan-gugatan yang objek gugatannya berupa surat-surat Keputusan TUN yang diterbitkan atas dasar kewenangannya yang berada di luar urusan pemerintahan (eksekutif), misalnya: dibidang ketatanegaraan, atau berkaitan dengan bidang politik. Selain itu ada keputusan-keputusan TUN yang menimbulkan titik singgung dengan aspek hukum perdata dalam tugas dan fungsi pemerintahan.

Kompetensi absolut Peradilan TUN diatur di dalam Pasal 1 Angka (3) UU No. 5 Tahun 1986 yang telah dirubah dan ditambah dengan Undang-undang Nomor 9 Tahun 2004 tentang Peradilan Tata Usaha Negara yang berbunyi²⁴ :

“Keputusan Tata Usaha Negara adalah suatu penetapan tertulis yang dikeluarkan oleh Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara yang berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku, yang bersifat Konkret, individual dan final yang menimbulkan akibat hukum bagi seseorang atau badan hukum perdata.”

Badan/Pejabat Tata Usaha Negara secara umum diberi wewenang untuk melakukan perbuatan Tata Usaha Negara yang dapat dikelompokkan dalam 3 (tiga) macam perbuatan,²⁵ yaitu :

a) Mengeluarkan Keputusan (beschikking);

b) Mengeluarkan Peraturan (regeling);

c) Melakukan perbuatan materiil (Materiele daad).

Karena perbuatan-perbuatan Administrasi Negara/Tata Usaha Negara tersebut lalu lahirlah hubungan hukum antara Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara yang mengeluarkan KTUN yang bersangkutan dengan warga masyarakat atau badan hukum perdata yang terkena oleh suatu KTUN.

Dari ke-3 (tiga) macam perbuatan tersebut, yang menjadi wewenang Peradilan Tata Usaha Negara adalah terbatas pada perbuatan mengeluarkan Keputusan tersebut dalam butir a, artinya keputusan yang dikeluarkan Badan/Pejabat Tata Usaha Negara dapat dinilai oleh Peradilan Tata Usaha Negara. Sedangkan mengenai perbuatan-perbuatan Administrasi Negara pada butir b dan c tidak termasuk kompetensi Peradilan TUN tetapi menjadi kompetensi Mahkamah Konstitusi maupun Peradilan Umum.

Penyelesaian sengketa Tata Usaha Negara dikenal dengan dua macam cara antara lain: Melalui Upaya Administrasi (vide pasal 48 jo pasal 51 ayat 3 UU no. 5 tahun 1986 yang telah dirubah dan ditambah dengan Undang-undang Nomor 9 Tahun 2004 tentang Peradilan Tata Usaha Negara). Upaya administrasi adalah suatu prosedur yang dapat ditempuh dalam menyelesaikan masalah sengketa Tata Usaha Negara oleh seseorang atau badan hukum perdata apabila ia tidak puas terhadap suatu Keputusan tata Usaha Negara, dalam lingkungan administrasi atau pemerintah sendiri. Apabila di dalam ketentuan perundang-undangan yang berlaku tidak ada kewajiban untuk menyelesaikan sengketa Tata Usaha Negara tersebut melalui Upaya Administrasi, maka seseorang atau Badan Hukum Perdata tersebut dapat mengajukan gugatan ke Pengadilan Tata Usaha Negara.

Pada dasarnya wewenang hukum publik dikaitkan selalu pada jabatan publik yang merupakan organ pemerintahan (bestuurs orgaan) dan menjalankan wewenangnya dalam fungsi pemerintahan, yang dalam segala tindakannya selalu dilakukannya demi kepentingan umum atau pelayanan umum (public service). Pada organ pemerintahan yang demikian, melekat pula sifatnya sebagai pejabat umum (openbaar gezag). Pasal Angka (2) UU No. 5 Tahun 1986 yang telah dirubah dan ditambah dengan Undang-undang Nomor 9 Tahun 2004 tentang Peradilan Tata Usaha Negara merumuskan Badan atau Pejabat (jabatan) TUN secara sangat umum, yaitu bahwa: Badan atau Pejabat TUN adalah Badan atau Pejabat yang melaksanakan urusan pemerintahan berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku, yaitu fungsi pemerintahan.

Asas pemerintahan menurut hukum (rechtmatig bestuur), menurut Philipus M. Hadjon,²⁶ merumuskan asas pemerintahan menurut hukum (rechtmatig bestuur), khususnya menyangkut penerbitan keputusan tata usaha negara, sebagai berikut:

1. Asas bertindak sesuai dengan peraturan perundang-undangan (wetmatigheid). Kesesuaian tersebut menyangkut wewenang, prosedur, dan substansi keputusan;

2. Asas tidak menyalahgunakan wewenang untuk tujuan lain;

3. Asas bertindak rasional;

Asas-asas tersebut dapat dirumuskan melalui pendekatan komparasi hukum dengan memperhatikan perundang-undangan, ide, kondisi-kondisi dalam sistem dan praktik pemerintahan di Indonesia. Dipandang dari segi pemerintah, rumusan tersebut merupakan asas umum dalam penyelenggaraan pemerintahan, khususnya dalam penerbitan KTUN. Bagi masyarakat, asas-asas tersebut berkaitan dengan alasan mengajukan gugatan (beroepsgronden), sedangkan bagi hakim, hal itu berkaitan dengan “dasar penilaian” (toetsingsgronden), khususnya “rechtmatigheidstoetsing”.

Untuk itulah dalam perkembangan selanjutnya, setiap gugatan yang dilakukan oleh warga negara harus mempunyai alasan yang kuat, kekuatan alasan ini juga berkaitan dengan asas yang dipakai dalam argumentasi gugatan. Ada beberapa asas yang dijadikan alasan gugatan, yaitu asas kepastian hukum, asas keterbukaan, asas proporsionalitas, asas profesionalitas, asas akuntabilitas, asas tertib penyelenggaraan negara dan asas kepentingan umum.

Dalam konteks ini, hakim PTUN memeriksa dan menilai apakah Badan/Pejabat TUN telah memperhatikan semua kepentingan yang terkait untuk sampai pada pengambilan keputusan. Dengan demikian, kebijakan tersebut ditimbang, meski secara umum. Cara ini disebut marginale toetsing.

Selanjutnya, hakim PTUN perlu juga memperhatikan Asas-asas yang berkaitan dengan isi keputusan/penetapan dalam menilai sebuah KTUN, yaitu Asas kepastian hukum / asas kepercayaan, Asas kesamaan, ,asas Detournement de pouvoir, asas kecermatan materiil, Asas keseimbangan (evenredigheidsbeginsel), ssas kesewenang-wenangan.

Penggunaan asas-asas ini dalam pengujian KTUN disesuaikan dengan ketentuan pasal 53 UU PTUN, yaitu meliputi meliputi 3 (tiga) aspek yaitu :

1. Aspek kewenangan, yaitu meliputi hal berwenang, tidak berwenang atau melanggar kewenangan.

2. Aspek Substansi/Materi, yaitu meliputi pelaksanaan atau penggunaan kewenangannya apakah secara materi/substansi telah sesuai dengan ketentuan-ketentuan hukum atau peraturan perundang-undangan yang berlaku.

3. Aspek Prosedural, yaitu apakah prosedur pengambilan Keputusan Tata Usaha Negara yang disyaratkan oleh peraturan perundang-undangan dalam pelaksanaan kewenangan tersebut telah ditempuh atau tidak.

Berdasarka beberapa asas yang telah disebutkan sebagai dasar penetapan KTUN, baik dari mulai persiapan hingga keputusan tersebut ditetapkan, akan sangat berguna bagi hakim PTUN dalam menyelesaikan sengketa TUN di Inodnesia. Walaupun keberadaan AAUPB secara yuridis belum diakui semuanya dalam sistem hukum Indonesia, namun secara intelektual hakim bisa bertindak lebih rasional dalam memutuskan suatu perkara, hal ini akan sangat tepat sekali kalau sengketa TUN yang dihadapi belum diatur dalam UU atau masih multitafsir tentang dasar hukumnya.

4. PENUTUP

Asas-Asas Umum Penyelenggaranaan Pemerintahan yang Baik (AAUPB), dapat dipahami sebagai asas-asas umum yang dijadikan sebagai dasar dan tata cara dalam penyelenggaraan pemerintahan yang layak, baik, dan adil, dengan cara yang demikian penyelenggaraan pemerintahan itu menjadi baik, sopan, adil, dan terhormat, bebas dari kezaliman, pelanggaran peraturan, tindakan penyalahgunaan wewenang dan tindakan sewenang-wenang. Paling utama adalah asas-asas ini akan lebih menjamin hak warga negara dan juga sebagai bentuk penjaminan dari pelaksanaan kesejahteraan bagi rakyat.

AAUPB setidaknya mempunya tiga manfaat, pertama, bagi administrasi negara bermanfaat sebagai pedoman di dalam melakukan penafsiran dan penetapan terhadap ketentuan-ketentuan perundang-undangan yang bersifat sumir, samar atau tidak jelas. Selain itu, AAUPB sekaligus membatasi dan menghindari kemungkinan administrasi negara yang mempergunakan freiss ermessen yang jauh menyimpang dari ketentuan perundang-undangan, berarti menjauhkan pemerintah dari tindakan penyalahgunaan wewenang dan tindakan sewenang-wenang.

Kedua, Bagi masyarakat sebagai pencari keadilan, asas-asas umum pemerintahan yang layak data dipergunakan sebagai dasar gugatan sebagaimana disebutkan dalam pasal 53 UU Nomor 5 tahun 1986 yang telah dirubah dan ditambah dengan Undang-undang Nomor 9 Tahun 2004 tentang Peradilan Tata Usaha Negara. Sedangkan manfaat yang ketiga, yaitu sebagai patokan bagi hakim administrasi dalam memutuskan sengketa Tata Usaha Negara.

Penggunaan AAUPB sebagai dasar bagi hakim dalam menyelesaikan sengketa TUN dimulai dari Belanda pada tahun 1950, yaitu berdasarkan hasil laporan dari komisi De Monchy. Namun pada perjalanannya tidak semua asas-asas tersebut dijadikan patokan secara yuridis, tapi hanya sebagai doktriner saja, termasuk di Indonesia yang hanya memakai tujuh (7) asas sebagai dasar hukum dalam penyelesaian sengketa TUN. Keadaan ini, khususnya di negeri Belanda pada waktu itu, tidak terlepas dari keberatan dari pihak eksekutif yang khawatir kewenangannya dipangkas oleh yudikatif dengan menggunakan asas-asas ini.

Penggunaan AAUPB sebagai dasar pengujian agak sedikit berat karena putusan hakim harus berdasarkan hukum, kecuali untuk beberapa asas yang telah disebutkan dalam UU No, 28 Tahun 1999. Terlepas dari itu semua, AAUPB tetaplah bagus sebagai tolak ukur bagi hakim TUN dalam menyelesaikan sengketa TUN karena merupakan doktrin ilmu hukum, dan doktrin merupakan dasar AUPB banyak dijadikan yurisprudensi dalam sistem hukum Indonesia.

5. DAFTAR PUSTAKA

Asshiddiqie, Jimly, Pokok-pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, Jakarta : Bhuana Ilmu Populer, 2007;

Aveldorn, L. L. J. van, Pengantar Ilmu Hukum, terj. Oetarid Sadino, cet. 29, Jakarta : Pradnya Paramitha, 2001;

Azhary, Moch. Tahir, Negara Hukum : Suatu Studi tentang Prinsip-prinsip dilihat dari Segi Hukum Islam, Implementasinya pada Periode Negara Madinah dan Masa Kini, Jakarta : Bulan Bintang, 1992;

Basah, Sjachran, Eksistensi dan Tolok Ukur Badan Peradilan Administrasi di Indonesia, Bandung : Alumni, 1985;

Belinfante, A. D. dan Borhanoeddin Soetan Batoeah, Pokok-pokok Hukum Tata Usaha Negara, Jakarta : Binacipta, 1983;

Hadjon, Philipus M. DKK., Pengantar Hukum Administrasi Indonesia, cet. X, Yogyakarta : Gadjah Mada University Press, 2008;

Harahap, Zairin, Hukum Acara Peradilan Tata Usaha Negara, edisi revisi, Jakarta : RajaGrafindo Persada, 2007;

Hoadley, Mason C., Quo Vadis Hukum Administrasi Indonesia : Antara Kultur Lokal dan Struktur Barat, Yogyakarta : Graha Ilmu, 2006;

Kansil, C. S. T. dan Christine S. T. Kansil, Modul Hukum Administrasi Negara, cet. II, Jakarta : Pradnya Paramitha, 2005;

Marbun, S. F., Peradilan Administrasi Negara dan Upaya Administratif di Indonesia, cet. III, Yogyakarta : FH UII Press, 2011;

Marbun, S. F. dan Moh. Mahfud MD, Pokok-pokok Hukum Administrasi Negara, cet. V, Yogyakarta : Liberty, 2009;

Musimin, Amran, Beberapa Asas-asas dan Pengertian-pengertian Pokok tentang Administrasi dan Hukum Administrasi, Bandung : Alumni, 1980;

Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara, edisi revisi cet. VI, Jakarta : RajaGrafindo Persada, 2011;

Siahaan, Lintong O., Prospek PTUN Sebagai Pranata Penyelesaian Sengketa Administrasi di Indonesia ; Studi tentang Keberadaan PTUN Selama Satu Dasawarsa 1991-2001, Jakarta : Perum Percetakan Negara RI, 2005;

Sukarna, Capita Selecta Administrasi Negara, Bandung : Alumni, 1986;

Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara;

Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 9 Tahun 2004 tentang Peradilan Tata Usaha Negara;

Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 51 Tahun 2009 tentang Peradilan Tata Usaha Negara;

Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 48 Tahun 2009 tentang Kekuasaan Kehakiman;

Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Negara yang Bersih dan Bebas dari KKN.

 

1 S. F. Marbun, Peradilan Administrasi Negara dan Upaya Administratif di Indonesia, cet. III (Yogyakarta : FH UII Press, 2011), hlm. 368.

2 Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara, cet. VI (Jakarta : RajaGrafindo Persada, 2011), hlm. 231.

3 Lhat : S. F. Marbun dan Moh. Mahfud MD, Pokok-pokok Hukum Administrasi Negara, cet. V (Yogyakarta : Liberty, 2009), hlm. 45.

4 Ridwan HR, Hukum Administrasi.., hlm. 231.

5 Lihat : Philipus M. Hadjon DKK., Pengantar Hukum Administrasi Indonesia, cet. X (Yogyakarta : Gadjah Mada University Press, 2008), hlm. 270.

6 Ridwan HR, Hukum Administrasi…, hlm. 235.

7 S. F. Marbun, Peradilan Administrasi.., hlm. 378-379.

8Ibid., hlm. 386-387.

9Ibid., hlm. 387.

10 S. F. Marbun dan Moh. Mahfud MD, Pokok-pokok..,hlm. 70.

11 C. S. T. Kansil dan Christine S. T. Kansil, Modul Hukum Administrasi Negara, cet. II (Jakarta : Pradnya Paramitha, 2005), hlm. 17.

12 Ridwan HR, Hukum Administrasi…, hlm. 109-110.

13Ibid., hlm. 111.

14 A. D. Belinfante dan Borhanoeddin Soetan Batoeah, Pokok-pokok Hukum Tata Usaha Negara, (Jakarta : Binacipta, 1983), hlm. 33-35.

15Ibid., hlm. 88.

16 Ridwan HR, Hukum Administrasi…, hlm. 296.

17 Lihat dalam : S. F. Marbun, Peradilan Administrasi.., hlm. 26.

18 Sjachran Basah, Eksistensi dan Tolok Ukur Badan Peradilan Administrasi di Indonesia, (Bandung : Alumni, 1985), hlm. 154.

19 Pasal 58, 62, 63, 80 dan 85 UU No. 5 Tahun 1986 tentang PTUN.

20 S. F. Marbun, Peradilan Administrasi.., hlm. 333.

21 Lihat : Pasal 53 ayat (2) UU No. 5 Tahun 1986.

22 Philipus M. Hadjon DKK., Pengantar Hukum…., hlm. 326.

23 Lihat : Zairin Harahap, Hukum Acara Peradilan Tata Usaha Negara, edisi revisi (Jakarta : RajaGrafindo Persada, 2007), hlm. 145.

24 Lihat juga dalam : S. F. Marbun, Peradilan Administrasi.., hlm. 241-242.

25 Lihat : Ibid., hlm. 171-174.

26 Philipus M. Hadjon DKK., Pengantar Hukum…., hlm. 326-327.

 

Eksistensi, Kewenangan dan Tanggung Jawab Camat dalam Otonomi Daerah

1. PENDAHULUAN

Pergeseran pengaturan hubungan pemerintah pusat dan pemerintahan daerah yang dahulunya bersifat sentralistik ke bentuk yang desentralistik berimplikasi pada perubahan tata kelola pemerintahan. Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 yang lebih, bisa dikatakan sangat, sentralistik berganti enjadi Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 yang lebih memberikan ruang kepada daerah untuk mengatur rumah tangganya sendiri, selanjutnya UU ini direvisi menjadi Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 yang sedikit memangkas kewenangan pemerintah daerah dalam mengelola aparatur dan birokrasi daerahnya.

Manifestasi dari pergeseran sistem pemerintahan daerah, yang semula bersifat sentralistik menjadi desentralistik, adalah diimplementasikannya otonomi lokal yang diberikan kepada pemerintah kabupaten/kota dan pemerintahan desa. Implementasi dari perubahan ini mengakibatkan tidak hanya perubahan pola hubungan antara pemerintah kabupaten/kota dengan kecamatan, tetapi juga hubungan antara kecamatan dan pemerinatahn desa.

Menurut UU Nomor 5 tahun 1974 tentang Pokok Pemerintahan di Daerah kecamatan merupakan wilayah administratif pemerintahan, sehingga secara otomatis camat adalah seorang kepala wilayah dan kewenangan yang dimilikinya cukup besar, yakni bersifat atributif.¹ Secara signifikan perubahan kewenangan camat terjadi pada UU Nomor 22 tahun 1999, yakni wilayah kecamatan hanya sebagai lingkungan kerja perangkat daerah dan camat hanyalah sebagai perangkat daerah, serta kewenangan yang berkurang, yaitu bersifat delegatif dari kepala daerah.² Tidak jauh berbeda dengan UU Nomor 22 tahun 1999, pada UU Nomor 32 Tahun 2004 masih relatif sama, hanya saja untuk beberapa persoalan mendapat kewenangan secara atributif.

Pada UU No 5 tahun 1974 pasal 72 bahwa kecamatan adalah wilayah adminisratif. Pada pasal 76 disebut bahwa kepala wilayah kecamatan disebut dengan camat yang kalau kita teruskan pada pasal 80 menyatakan bahwa kepala wilayah sebagai wakil pemerintah adalah penguasa tunggal di bidang pemerintahan, mengkoordinir pembangunan dan membina kehidupan masyarakat disegala bidang.

UU No 32 tahun 2004 pada pasal 126 ayat 1 menyatakan bahwa kecamatan dibentuk di wilayah kabupaten/kota dengan Perda berpedoman pada Peraturan pemerintah, ayat 2, kecamatan sebagaimana dimaksud ayat 1 dipimpin oleh camat yang dalam pelaksanaan tugasnya memperoleh pelimpahan sebagian wewenang bupati atau walikota untuk menangani sebagian urusan otonomi daerah. Di samping itu pada ayat 3 disebutkan selain tugas sebagaimana disebut pada ayat 2, camat juga menyelenggarakan tugas umum pemerintahan. Pada penjelasan pasal 126 ayat 1 dikatakan bahwa kecamatan adalah wilayah kerja camat sebagai perangkat daerah kabupaten dan daerah kota.

Dari  beberapa UU yang dikemukakan di atas, betapa terdapat perbedaan baik status kecamatan maupun kedudukan camat dari waktu yang lalu, yang tentunya mempengaruhi terhadap apa yang menjadi kewenangan dan tanggung jawab camat dalam penyelenggaraan pemerintahan dan juga berpengaruh terhadap eksistensi pemerintah kecamatan dalam melakukan pelayanan publik.

Meskipun terjadi perubahan yang mencolok mengenai kedudukan kecamatan, camat dan kewenangan yang dimiliki camat, persepsi masyarakat di beberapa wilayah masih menganggap Camat sebagai kepala wilayah di kecamatan tersebut yang memimpin dan mengggerakkan pembangunan di wilayahnya, bukan sebagai kepala perangkat daerah seperti yang disebutkan dalam UU. Persepsi ini juga cukup berbeda bila dibandingkan dengan wilayah urban, sebagian pulau besar di pulau Jawa misalnya, yang malah menginginkan pemerintahan kecamatan dihapuskan, karena kecamatan dianggap akan memperlemah otonomi desa yang diamanatkan dalam UU nomor 32 Tahun 2004.

Tekanan penghapusan keberadaan kecamatan ini bukan hanya status otonomi yang dimiliki desa, namun juga semakin menguatnya kesatuan desa, sehingga keberadaan kecamatan dianggap tidak diperlukan lagi karena akan memperpanjang rantai birokrasi pelayanan publik.

Gambaran di atas menunjukkan terjadinya perbedaan dalam memaknai desentralisasi dalam masyarakat, birokrasi dan stakeholder lainnya. Banyak pihak yang berpandangan bahwa struktur, posisi dan kewenangan kecamatan seperti sekarang ini sudah ideal karena otonomi yang sesungguhnya berada di desa, pemerintah kabupaten dan beberapa di provinsi. Ada juga pihak yang malah lebih ekstrim, menganggap kecamatan tidak diperlukan lagi karena tidak efektif dan efisien sama sekali. Tidak sedikit pula kalangan menilai perlunya diberikan tambahan kewenangan dan kedudukan camat agar lebih berfungsi dan berguna dalam melakukan pelayanan kepada masyarakat, hal ini dikarenakan sebagian besar pemerintahan desa di Indonesia belum mampu seutuhnya melakukan tindak administratif yang benar untuk menunjang kinerja pemerintahan daerah dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat.

2. RUMUSAN MASALAH

Berdasarkan latar belakang permasalahan yang ada di atas, maka dalam tulisan ini akan mencoba menjawab permasalahan yang ada, yaitu :

1. Bagaimana eksistensi, kewenangan, dan tanggung jawab camat yang diatur dalam UU nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan daerah?

2. Bagaimanakah idealnya fungsi serta kedudukan camat dalam pemerintahan daerah terkait pelayanan kepada publik?

3. PEMBAHASAN

1. Fungsi Pemerintahan, Teori Kewenangan dan Kewenangan Camat

Seiring dengan perkembangan ilmu kenegaraan dan pemerintahan, konsep negara klasik dalam bentuk negara hukum penjaga malam, khususnya setelah perang dunia kedua, telah berkembang menjadi konsep negara kesejahteraan (welfare state). Ciri utama negara ini ialah munculnya kewajiban pemerintah untuk mewujudkan kesejahteraan umum bagi warganya.³

Kehadiran konsep negara kesejahteraan ini sebagai jawaban dan solusi atas ketimpangan yang disebabkan oleh negara penjaga malam, karena bersifat individualisme-kapitalis yang digunakannya menyebabkan terjadi ketidak adilan dalam masyarakat dan ketimpangan sosial terjadi dalam negara. Kemudian pada paroh kedua abad XIX hadir konsep yang baru, negara kesejahteraan, yang mengedepankan perlindungan bagi rakyatnya dan melindungi kepentingan umum, seperti memberikan pelayanan publik.⁴

E. Ultrecht menyebutkan, sejak negara turut serta secara aktif dalam pergaulan masyarakat, maka lapangan pekerjaan pemerintah makin lama makinluas. Administrasi negara diserahkan kewajiban untuk menyelenggarakan kesejahteraan umum.⁵ Pengejewantahan negara kesejahteraan ini juga berdasarkan bahwa pemerintahan yang demokrasi adalah pemerintahan dari, oleh dan untuk rakyat, untuk itulah maka setiap pemerintahan mempunyai kewajiban memperhatikan serta menjamin kesejahteraan rakyatnya.

Philipus M. Hadjon dan kawan-kawan mengemukakan tugas klasik suatu negara adalah pertahanan, pembentukan dan pemeliharaan hukum serta pembiayaan tugas-tugas negara.⁶ Selain tugas pokok tersebut, negara juga mengambil tugas-tugas modern yang tergantung beberapa faktor, yaitu berupa hak bantuan hukum, hak kesempatan kerja, hak atas jaminan sosial, hak menghuni lingkungan yang baik, hak untuk mendapatkan perumahan, hak pelayanan kesehatan, hak pengembangan sosial dan kultural serta hak libur dan yang terakhir adalah hak memperoleh pendidikan.⁷ Dengan hal ini, orang akan melihat bahwa segala macam kegiatan warga negara memperoleh batasan dan mendapat dorongan dengan bantuan campur tangan pemerintah dan melalui hukum administrasi.

Karena fungsi tersebut tidak mungkin dijalankan secara langsung oleh negara yang abstrak, maka tugas tersebut dijalankan oleh pemerintah atau eksekutif suatu negara. Pemerintah dalam menjalankan tugasnya berdasarkan pada konstitusi atau aturan lainnya, fungsi ini biasanya dilakukan oleh Raja, Presiden atau Perdana Menteri.⁸ Sedangkan menurut Avan Braam, pemerintahan adalah menunjukkan suatu gambaran menjalankan realisasi sosial kesejahteraan masyarakat.⁹ Pada intinya pemerintahan adalah bentuk konkrit dari negara dalam melaksanakan kesejahteraan bagi masyarakatnya.

Sudah jelas bahwa pemerintahan merupakan bentuk konkret negara dalam melaksanakan tugasnya untuk menjamin dan mewujudkan kesejahteraan sosial, pemerintahan yang dijalankan oleh seorang eksekutif tidak mungkin melayani semua rakyat yang ada di wilayahnya, maka eksekutif tersebut membutuhkan bantuan badan atau lembaga lain untuk melaksanakan tugasnya. Dalam hal ini diperlukan sebuah legalitas bagi setiap bidang eksekutif dalam menjalankan tugas dan wewenangnya, legalitas diperlukan karena setiap penyelenggaraan pemerintahan harus berdasarkan hukum, agar tidak terjadi kesewenang-wenangan terhadap masyarakat.¹⁰

Berdasarkan asas legalitas tersebut, maka substansinya adalah terletak pada wewenang, yaitu kemampuan untuk melakukan tindakan hukum tertentu,¹¹ tentunya kemampuan ini harus berdasarkan pada hukum yang berlaku dan sesuai dengan legitimasi yang diberikan. H. D. Stout menyatakan bahwa kewenangan merupakan keseluruhan aturan yang berkenaan dengan perolehan dan penggunaan wewenang pemerintah oleh subjek hukum publik di dalam hubungan hukum publik.¹² Sedangkan F. P. C. L. Tonnaer berpendapat, kewenangan pemerintah dianggap sebagai kemampuan untuk melaksanakan hukum positif, dan dengan begitu, dapat diciptakan hubungan hukum antara pemerintah dengan warga negara.¹³

Sumber kewenangan pemerintah ada pada Peraturan Perundang-undangan atau disebut juga asas rechtmatigheid van bestuur. Secara teoritik, kewenangan yang bersumber dari peraturan perundang-undangan diperoleh melalui tiga cara, yaitu melalui atribusi, delegasi dan mandat. Atribusi berarti adanya pemberian suatu wewenang oleh rakyat melalui wakilnya di parlemen kepada pemerintah, dan tindakan pemerintah menjadi sah secara yuridis.¹⁴

Delegasi dan mandat pada dasarnya sama saja, yaitu pelimpahan wewenang dari suatu badan/pejabat tata usaha yang satu kepada badan/pejabat tata usaha yang lain dalam lingkungan pemerintahan, contohnya kepala daerah menyerahkan wewenang dalam hal pendidikan untuk diurus oleh Dinas Pendidikan. Perbedaannya terletak pada prosedur pelimpahannya, tanggung jawab dan tanggung gugatnya; serta kemungkinan dipergunakannya kembali wewenang itu.¹⁵

H. D. Van Wijk dan Willem Konijnenbelt memberikan defenisi delegasi adalah pelimpahan wewenang pemerintahan dari satu organ pemerintahan lainnya,¹⁶ berarti sama-sama organ eksekutif, baik setingkat maupun berbeda tingkatan struktural. Sedangkan mandat terjadi ketika organ pemerintahan mengizinkan kewenangannya dijalankan oleh organ lain atas namanya.

Berdasarkan konsep negara hukum kesejahteraan, fungsi utama pemerintah atau eksekutif adalah untuk menjamin dan mewujudkan kesejahteraan bagi warga negara. Pemerintah mulai dari presiden, menteri, gubernur, camat sampai tingkat desa melakukan tugas negara untuk kesejahteraan. Dalam konteks ini camat sebagai kepala SKPD Kecamatan adalah pelaksana teknis berdasarkan peraturan perundang-undangan dan kewenangan yang diberikan oleh kepala daerah untuk melayani masyarakat, sehingga camat memiliki legitimasi dalam bertindak untuk melaksanakan tugas dan kewajibannya.

Kewenangan yang bersifat atributif yang dimiliki camat adalah tugas umum pemerintahan,¹⁷ meliputi :

1. Mengkoordinasikan kegiatan masyarakat;

2. Mengkoordinasikan upaya penyelenggaraan ketentraman dan ketertiban umum;

3. Mengkoordinasikan penerapan dan penegakan peraturan perundang-undangan;

4. Mengkoordinasikan pemeliharaan prasarana dan fasilitas pelayanan umum;

5. Mengkoordinasikan penyelenggaraan kegiatan pemerintahan di tingkat kecamatan;

6. Membina penyelenggaraan pemerintahan desa dan/atau kelurahan;

7. Melaksanakan pelayanan masyarakat yang menjadi ruang lingkup tugasnya dan/atau yang belum dapat dilaksanakan pemerintahan desa atau kelurahan.

Berdasarkan bunyi pasal 126 ayat (3) UU No. 32 Tahun 2004 di atas, maka kewenangan yang secara langsung didapatkan oleh camat hanya sebatas mengkoordinir beberapa bidang saja, selain yang telah disebutkan harus melalui pelimpahan wewenang yang bersifat delegasi dari kepala daerah. Hal ini menempatkan seorang camat pada posisi yang dilematis, satu sisi camat mempunyai wilayah dan sisi lain tidak mempunyai kewenangan yang luas dalam memimpin bawahannya, seperti kepala desa dan lurah, dalam melakukan pelayanan kepada masyarakat.

Pelimpahan wewenang dari kepala daerah kepada camat dan kecamatan akan memberikan ruang gerak yang cukup luas dalam melaksanakan tugasnya, namun kebanyakan pelimpahan wewenang ini tidak disertai dengan sarana dan prasarana yang mendukung, sehingga pelaksanaannya belum terlalu maksimal. Secara ringkas ada beberapa alasan tidak maksimalnya camat menjalankan fungsinya terkait dengan kewenangan di atas. Pertama, kewenangan tetap berada pada kepala daerah dan didistribusikan kepada SKPD pendukung pemerintahan, dalam hal ini camat tidak dapat berbuat banyak kalau terjadi kekosongan intervensi di wilayahnya karena camat tidak mendapatkan kewenangan penuh.

Kedua, camat tidak mempunyai political will di wilayahnya dengan keterbatasan wewenang yang dimilikinya, dan yang ketiga, camat kalaupun ada pelimpahan wewenang yang lebih luas dari kepala daerah, biasanya tidak didukung oleh dana, SDM dan sarana yang memadai dalam melaksanakan pelayanan pada masyarakat.

2. Otonomi Daerah dan Eksistensi Camat

Negara kesatuan dideklarasikan oleh para pendirinya saat kemerdekaan dengan mengklaim seluruh wilayahnya sebagai bagian dari suatu negara, negara tidak dibentuk berdasarkan kesepakatan, setelah itu baru dibentuk wilayah atau daerah di bawahnya. Kewenangan yang didapat oleh daerah merupakan pelimpahan dari pemerintah pusat untuk diatur sebagian.¹⁸ Dari konsep negara kesatuan inilah muncul teori desentralisasi dalam hal pengaturan hubungan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah.

Desentralisasi menurut Joeniarto merupakan pemberian wewenang dari pemerintah negara kepada pemerintah lokal untuk mengatur dan mengurus urusan tertentu sebagai urusan rumah tangganya sendiri.¹⁹ Sedangkan menurut Amrah Muslimin, desentralisasi adalah pelimpahan wewenang kepada badan-badan dan golongan-golongan dalam masyarakat dalam daerah tertentu untuk mengurus rumah tangganya sendiri.²⁰ Menurut Jimly Asshiddiqie, dalam desentralisasi unit pemerintah daerah dipandang sebagai wakil dari pemerintah pusat, sehingga oleh sebab itu, unit-unit kantor wilayah dibutuhkan sebagai perpanjagan tangan menteri yang memimpin departemen pemerintahan. Sementara itu, dalam sistem desentralisasi, tugas-tugas pemerintahan yang terkait dengan urusan tertentu diaggap telah sepenuhnya didelegasikan pelaksanaannya kepada pemerintah daerah, yang oleh karena itu memiliki kewenangan untuk mengurus hal itu sebagai urusan rumah tangganya sendiri.²¹

Kalangan ilmuwan pemerintahan maupun ilmuwan politik serta kalangan ilmuwan hukum pada umumnya mengidentifikasikan sejumlah alasan desentralisasi diterapkan,²² yaitu :

1. Peningkatan efisiensi dan effektifitas penyelenggaraan pemerintahan;

2. Wahana pendidikan politik masyarakat daerah;

3. Memelihara integrasi nasional;

4. Mewujudkan demokrasi dalam penyelenggaraan pemerintahan yang dimulai dari daerah;

5. Memberikan peluang kepada masyarakat dalam pembentukan karir politik;

6. Memberikan peluang bagi masyarakat dalam mendesain pembangunan daerah;

7. Sarana yang diperlukan dalam mempercepat pembangunan daerah;

8. Mewujudkan pemerintahan yang bersih dan berwibawa.

Jadi, berdasarkan pendapat beberapa kalangan, desentralisasi merupakan suatu pola hubungan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah, dalam hal-hal tertentu beberapa kewenangan diserahkan kepada pemerintah daerah untuk dijalankan sepenuhnya berdasarkan kewenangan yang diberikan. Pemerintah daerah tetap bertanggung jawab kepada pemerintah pusat dalam menjalankan urusan rumah tangganya, karena konsep negara kesatuan hanya mengenal satu kedaulatan, yaitu yaitu kedaulatan berada di tangan pemerintah pusat.

Sebagai bentuk desentralisasi dengan prinsip otonomi daerah, maka kewenangan yang lebih besar akan didapatkan oleh pemerintah daerah kabupaten, di mana selain lima hal pokok yang diatur dalam UU maka selebihnya merupakan kewenagan pemerintah daerah. Dalam melaksanakan urusan pemerintahannya, pemerintah kabupaten mempunyai Satuan Perangkat Kerja Daerah yang dinamakan Kecamatan untuk melaksanakan urusannya.²³ Sebagaimana dalam penjelasan pasal 26 UU No. 32 Tahun 2004, Kecamatan adalah wilayah kerja Camat sebagai perangkat daerah Kabupaten dan Daerah Kota.

Camat mendapatkan 2 jenis kewenangan sekaligus dalam UU No. 32 Tahun 2004, yaitu bersifat atributif dan delegatif. Kewenangan atributif camat dijelaskan pada pasal 6 ayat (3), yaitu untuk melaksanakan beberapa tugas umum pemerintahan. Mandat delegatif dijelaskan pada ayat (2) pasal tersebut, yakni wewenang delegatif yang diberikan oleh kepala daerah yang bersangkutan. Selanjutnya, pada ayat (4) disebutkan bahwa camat diangkat oleh Kepala Daerah dari Pegawai Negeri Sipil yang menguasai urusan teknis pemerintahan, atas usul Sekretaris Daerah. Ayat (5) menerangkan pertanggung jawaban camat adalah kepada Kepala Daerah melalui Sekretaris Daerah.

Sebagaiman diketahui, dengan titik berat otonomi daerah yang diletakkan pada pemerintah kabupaten pada saat ini, sentralisasi telah berpindah tempat. Titik tolak yang semula berada pada pemerintah pusat dan sekarang berada pada tingkat kabupaten/kota, dengan sentrum berada di tangan kepala daerah dan lembaga perwakilan daerah. Artinya semua pengaturan dan pengurusan pembangunan, pembinaan sosio-kemasyarakatan dan pemerintahan secara umum tersentralisasi di pemerintah daerah.

Secara faktual, UU No. 32 Tahun 2004 hanya memberikan kewenagan yang sempit dan terbatas bagi camat untuk berperan maksimal bagi masyarakatnya. Kewenangan-kewenangan itu hanya berkisar pada fungsi-fungsi pelayanan yang marjinal dan secara politik lokal amat sangat tidak prestisius, kewenangan camat pada saat ini hanyalah sebatas membuat rekomendasi kependudukan ke kabupaten/kota, pembuatan KTP (beberapa daerah sudah diambil oleh Dinas Kependudukan dan Pencatatan Sipil), serta surat cuti dan distribusi gaji bagi pegawai kecamatan.

Meskipun ada peluang bagi camat untuk mendapatkan kewenangan lebih berdasarkan UU tersebut, namun pada kenyataannya di kebanyakan daerah camat tidak diberikan, karena ada ketakutan politis dari kepala daerah bahwa camat bisa mengancam posisi politik kepala daerah. Hal ini bisa saja ditakutkan karena berapapun besarnya pelimpahan wewenang akan berpengaruh pada intensif politik, dengan kewenangan yang besar dimiliki oleh para camat kebanyakan sebagian besar kepala daerah merasa ketakutan pengaruh politik aka bergeser dari kepala daerah ke camat dan kepala daerah akan kehilangan pengaruhnya terhadap rakyat di daerahnya.

Perlu diingatkan di sini, meskipun antara kepala daerah dan camat berbeda fungsi dan peranannya menurut peraturan perundang-undangan, tapi di mata publik keduanya tetaplah figur yang publik yang memiliki kharisma politik. Dengan batasan struktural dan psikologikal yang sangat ketat seperti itu, segala macam bentuk inovasi kecamatan yang diharapkan muncul di permukaan, sama sekali tidak akan pernah muncul apalagi berkembang.

Berdasarkan pasal 126 ayat (4) dan (5) UU Pemerintahan Daerah, kedudukan camat berada di bawah Sekretaris Daerah. Pada ayat (4) dijelaskan bahwa camat diangkat oleh kepala daerah berdasarkan usulan Sekretaris Daerah, hal ini berimplikasi posisi seorang camat akan tergantung dengan seorang Sekda, karena mekanisme pengangkatannya harus melalui Sekda terlebih dahulu, keadaan ini juga berpengaruh pada kedekatan camat dengan kepala daerah karena melalui jenjag birokrasi dalam pemerintahan daerah. Koordinasi antara kepala daerah dan camat juga bisa tidak efisien karena harus melalui Sekda terlebih dahulu, sehingga hal ini bisa saja berpengaruh pada laporan pertanggung jawaban seorang camat kepada kepala daerah kalau ada keterkaitan dengan hubungan camat dan Sekretari Daerah tersebut.

3. Tanggung Jawab Camat

Setiap penyelenggaraan kenegaraan dan pemerintahan, tanggung jawab melekat pada jabatan, secara yuridis melekat karena diberikan wewenang. Dalam prinsip hukum publik, kewenangan yang didapatkan inilah yang menyebabkan adanya pertanggungjawaban. Pemberian wewenang tertentu untuk melakukan tindakan hukum tertentu, menimbulkan pertanggungjawaban atas penggunaan wewenang itu. A. D Belinfante mengatakan, tidak seorangpun dapat melaksanakan kewenangan tanpa memikul kewajiban tanggung jawab atau tanpa ada pelaksanaan pengawasan.²⁴

Drs. Sukarna mengatakan bahwa keadilan bukan sebatas sandang dan pangan saja, melainkan juga perihal administrasi kenegaraan, oleh sebab itu dibutuhkan pemimpin yang adil dalam administrasi.²⁵ Sebab, jika pemimpinnya adil, maka kontrol terhadap bawahannya akan lebih mudah.

Dalam hal ini pertanggungjawaban akan lebih banyak dilakukan, dalam administrasi negara, oleh bawahan kepada atasannya. Pertanggungjawaban bawahan kepada pimpinan dilakukan karena bawahan melakukan tugas dan bertindak atas wewenang yang dilimpahkan oleh pimpinannya, karena limpahan wewenang dari atasan tersebut maka bawahan wajib mempertanggung jawabkannya kepada pimpinan yang telah memberikan wewenang tersebut.

Menurut pasal 126 ayat (5) UU No. 32 Tahun 2004, camat bertanggung jawab kepada kepala daerah melalui sekretaris daerah. Dari ayat ini jelas bahwa camat adalah pejabat administratif, karena pertanggung jawabannya bersifat internal pemerintahan, bukan pejabat politik dalam wilayahnya, walaupun secara struktural mengepalai sebuah wilayah. Berbeda dengan kepala desa atau lurah yang bertanggung jawab kepada kepala daerah tetapi juga memberikan keterangan pertanggung jawabannya kepada Badan Permusyawaratan Desa. Begitu pula dengan Bupati/Wali Kota dan Gubernur yang bertanggung jawab kepada Presiden, tapi juga memberikan keterangan pada DPRD. Camat hanya bertanggung jawab terhadap kepala daerah saja, tidak ada memberikan keterangan kepada lembaga perwakilan tingkat kecamatan, karena lembaga ini memang tidak ada.

Pertanggung jawaban camat kepada kepala daerah harus diakui memang wajar karena camat, sebagai Satuan Kerja Perangkat Daerah, adalah bawahan kepala daerah. Camat juga tidak akan bisa dan tidak mempunyai legalitas dalam bertindak kalau tidak ada pelimpahan wewenang dari kepala daerah, sehingga karena legalitasnya berdasarkan wewenang dari kepala daerah maka camatpun secara otomatis akan memprtanggung jawabkan kewenangan yang didapatkannya kepada kepala daerah.

Menjadi polemik yang rancu adalah ketika harus melalui sekretaris daerah. Secara struktural camat sudah jelas sebagai kepala SKPD yag berada di bawah kepala daerah, berarti hierarkinya langsung kepada kepada kepala daerah. Seharusnya dalam UU Pemerintahan Daerah tersebut tidak perlu diatur harus melalui Sekda karena akan memperpanjang rantai birokrasi yang akan memakan waktu dan biaya yang percuma. Dilihat dari sisi pemberi kewenangan, camat yang mendapatkan wewenang langsung dari kepala daerah tidak perlu lagi melalui Sekda dalam mempertanggung jawabkan tindakannya, sebab Sekda tidak memberikan wewenang apapun kepada camat.

Di samping itu, regulasi seperti ini akan lebih berpotensi terjadinya KKN, sebab bila camat tidak bisa bertanggung jawab atas wewenang yang diberikan kepadanya, maka di tangan Sekda hal ini bisa duluruskan sehingga seolah-oleh tidak terjadi pelanggaran. Keadaan ini juga memungkinkan seorang Sekda mengintervensi camat demi kepentingan pribadinya, maka mau tidak mau camat haru mengikuti kemauan kehendak Sekda tersebut karena sang camat menginginkan laporan pertanggung jawabnya mulus tanpa hambatan.

4. Posisi Camat yang Ideal

Dengan diterapkannya prinsip otonomi daerah, maka pemerintah daerah diberikan keleluasaan untuk mengatur dan mengurus daerah dan kepentingan masyarakatnya sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Kewenangan daerah bertambah banyak jenisnya dan juga kualitasnya, yang mengharuskan agar aparatur daerah dapat mengurus kewenangan itu untuk tercapainya tujuan dari otonomi daerah, yaitu meningkatkan kesejahteraan rakyat, pelayanan yang lebih prima serta memberdayakan masyarakat.

Konsekuensinya adalah aparatur daerah harus diperkuat baik dari segi manusianya maupun dari segi kelembagaan dan tata kerjanya. Dari segi manusianya, memerlukan perubahan tehadap mind set, wawasan, mental dan perilaku serta semangat kerjanya, sedangkan dari segi kelembagaan dan tata kerja  harus diarahkan kepada pencapaian efektifitas dan efisiensi dalam memberikan pelayanan maupun menyelesaikan program yang telah digariskan.

Urusan pemerintahan yang harus dilaksanakan oleh pemerintah kabupaten/kota semakin bertambah dan bersifat operasional, dengan demikian pelaksana urusan sudah barang tentu akan bertambah jumlahnya. Sasaran ataupun objek dari urusan tersebut terletak di desa/kelurahan, karena masyarakat yang mau disejahterakan ataupun yang dilayani tersebut berada di situ.

Pada saat ini, pemerintahan desa/kelurahan masih rendah kualitasnya dibanding dengan apa yang harus diselenggarakannya, terkecuali untuk darerah sub-urban yang berada di pulau Jawa, Bali dan Madura, begitu juga masyarakatnya belum banyak yang bisa mengurus kebutuhannya apalagi yang menyangkut dengan urusan-urusan pemerintahan. Mereka memerlukan pelayanan, bimbingan dan arahan. Pertanyaannya, apakah aparatur pemerintah daerah kabupaten/kota dapat secara lansung menangani persoalan di tingkat desa/kelurahan?

Jawabannya jelas tidak, karena begitu banyak persoalan yang timbul di tingkat terbawah itu tidak dapat diketahui aparatur kabupaten/kota secara langsung, yang sudah barang tentu akan menyulitkan dalam penyelesaiannya. Di samping itu, keterbatasan waktu dan tenaga aparatur pemerintah daerah kabupaten/kota mempengaruhi pula terhadap pelaksanaan urusan pemerintahan di tingkat desa/kelurahan.

Keberadaan kecamatan sebagai SKPD dalam pelaksanaan tugas-tugas umum pemerintahan daerah layak untuk ditingkatkan kewenangannya, karena disamping sebagai pembantu kepala daerah dalam melakukan pelayanan, juga sangat berguna dalam hal pembinaan aparatur pemerintahan desa yang belum bisa maksimal. Namun perlu digaris bawahi, perluasan kewenangan camat harus juga diimbangi dengan peningkatan sumber dana, infrastruktur, SDM serta perhatian yang besar dari pemerintah daerah terhadap wilayah kecamatan.

4. KESIMPULAN

Berdasarkan pembahasan diatas, maka terdapat dua kesimpulan besar, yaitu berdasarkan UU No. 32 Tahun 2004 eksistensi camat telah bergeser dari yang dahulunya sebagai kepala wilayah administratif menjadi hanya sebagai kepala Satuan Kerja Perangkat Daerah yang bersifat teknis administratif. Kewenangan yang dimiliki camat saat ini sangat terbatas, yakni hanya sebatas kewenangan administrasi dari kepala daerah, itupun dengan cakupan yang minimalis pula, sedangkan kewenangan yang diberikan UU hanya terbatas pada beberapa hal saja, itupun hanya bersifat koordinatif.

Selanjutnya, secara yuridis camat bertanggung jawab kepada kepala daerah melalui sekretaris daerah, namun hal ini sebenarnya tidak diperlukan karena kewenangan yang dimiliki camat diberikan langsung oleh UU (atributif) dan kepala daerah (delegatif), tanpa melalui sekretaris daerah, sehingga pertanggung jawaban camat seharusnya langsung kepada kepala daerah.

Kedepannya camat dan kecamatan diharapkan mendapat kewengan lebih dalam melakukan pelayanan, hal ini disebabkan belum bisanya pemerintah kabupaten turun secara langsung melakukan pelayanan kepada masyarakat. Di samping itu, pemerintahan aparatur desa/kelurahan belum memiliki kecakapan yang mumpuni dalam melakukan pelayanan kepada masyarakat. Namun perlu dicatat juga bahwa wilayah kecamatan perlu mendapatkan sumber dana, SDM dan infrastruktur yang memadai dalam melakukan pelayanan terhadap masyarakat.

5. DAFTAR PUSTAKA

Asshiddiqie, Jimly, Pokok-pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, Jakarta : Bhuana Ilmu Populer, 2007;

Belinfante, A. D. dan Borhanoeddin Soetan Batoeah, Pokok-pokok Hukum Tata Usaha Negara, Jakarta : Binacipta, 1983;

Hadjon, Philipus M. DKK., Pengantar Hukum Administrasi Indonesia, cet. X, Yogyakarta : Gadjah Mada University Press, 2008;

Hoadley, Mason C., Quo Vadis Hukum Administrasi Indonesia : Antara Kultur Lokal dan Struktur Barat, Yogyakarta : Graha Ilmu, 2006;

Huda, Ni’matul, “Sejarah Ketatanegaraan Indonesia, Pilihan atas Federalisme atau Negara Kesatuan”, dalam Edy Suandi Hamid dan Sobirin Malian, Memperkokoh Otonomi Daerah : Kebijakan, Evaluasi dan Saran, Yogyakarta : UII Press, 2004;

…………., Hukum Tata Negara Indonesia, Jakarta : RajaGrafindo Persada, 2005;

Kansil, C. S. T. dan Christine S. T. Kansil, Modul Hukum Administrasi Negara, cet. II, Jakarta : Pradnya Paramitha, 2005;

Marbun, S. F. dan Moh. Mahfud MD, Pokok-pokok Hukum Administrasi Negara, cet. V, Yogyakarta : Liberty, 2009;

Marbun, S. F., Peradilan Administrasi Negara dan Upaya Administratif di Indonesia, cet. III, Yogyakarta : FH UII Press, 2011;

Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara, cet. IV, Jakarta : RajaGrafindo Persada, 2011;

Sirajuddin, “Hubungan Pusat-Daerah : Konsepsi, Problematika dan Alternatif Solusi” dalam Mukhtie Fadjar Dkk., Konstitusionalisme Demokrasi : Sebuah Diskursus tentang Pemilu, Otonomi Daerah dan Mahakamah Konstitusi, Malang : TRANS Publishing, 2010;

Sukarna, Capita Selecta Administrasi Negara, Bandung : Alumni, 1986;

Sunggono, Bambang, Hukum dan Kebijaksanaan Publik, Jakarta : Sinar Grafika, 1994;

Syaukani HR., Afan Gaffar dan Ryas Rasyid, Otonomi Daerah dalam Negara Kesatuan, cet. VIII, Yogyakarta : Pustaka Pelajar dan PUSKAP, 2009;

Tjakranegara, Soegijatno, Hukum Tata Usaha dan Birokrasi Negara, Jakarta : Rineka Cipta, 1992;

UU Nomor 5 tahun 1974 tentang Pokok Pemerintahan di Daerah;

UU Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah;

UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah;

 

1 Lihat : UU Nomor 5 tahun 1974 tentang Pokok Pemerintahan di Daerah.

2 UU Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah.

3 Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara, cet. VI (Jakarta : RajaGrafindo Persada, 2011), hlm. 14.

4 Lhat : S. F. Marbun dan Moh. Mahfud MD, Pokok-pokok Hukum Administrasi Negara, cet. V (Yogyakarta : Liberty, 2009), hlm. 45.

5 Dalam Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara…, hlm. 15.

6 Philipus M. Hadjon DKK., Pengantar Hukum Administrasi Indonesia, cet. X (Yogyakarta : Gadjah Mada University Press, 2008), hlm 18.

7 Tugas-tugas modern negara ini biasanya di Eropa Barat dinamakan hak asasi sosial warga negara, hak-hak ini telah dicantumkan dalam Undang-Undang Dasar Belanda tahun 1983. Antara hak, tugas bagi negara, yang satu dengan hak yang lain bertalian erat dan tidak bisa dipisahkan. Lihat : Ibid., hlm. 18-20.

8 A. D. Belinfante dan Borhanoeddin Soetan Batoeah, Pokok-pokok Hukum Tata Usaha Negara, (Jakarta : Binacipta, 1983), hlm. 1-2.

9 Dalam Soegijatno Tjakranegara, Hukum Tata Usaha dan Birokrasi Negara, (Jakarta : Rineka Cipta, 1992), hlm. 3.

10 Dalam Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara…, hlm. 94.

11Ibid., hlm. 98.

12Ibid.

13Ibid.

14 S. F. Marbun, Peradilan Administrasi Negara dan Upaya Administratif di Indonesia, cet. III (Yogyakarta : FH UII Press, 2011), hlm. 138.

15 Untuk lebih jelas mengenai perbedaan ini, lihat : Ibid., hlm. 139-142.

16 Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara…, hlm. 102.

17 Pasal 126 ayat (3) UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.

18 Ni’matul Huda, “Sejarah Ketatanegaraan Indonesia, Pilihan atas Federalisme atau Negara Kesatuan”, dalam Edy Suandi Hamid dan Sobirin Malian, Memperkokoh Otonomi Daerah : Kebijakan, Evaluasi dan Saran, (Yogyakarta : UII Press, 2004), hlm. 22.

19 Ni’matul Huda, Hukum Tata Negara Indonesia, (Jakarta : RajaGrafindo Persada, 2005), hlm. 307.

20Ibid.

21 Jimly Asshiddiqie, Pokok-pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, (Jakarta : Bhuana Ilmu Populer, 2007), hlm. 423. Lihat juga : Sirajuddin, “Hubungan Pusat-Daerah : Konsepsi, Problematika dan Alternatif Solusi” dalam Mukhtie Fadjar Dkk., Konstitusionalisme Demokrasi : Sebuah Diskursus tentang Pemilu, Otonomi Daerah dan Mahakamah Konstitusi, (Malang : TRANS Publishing, 2010), hlm. 152.

22 Kata Pengantar Syaukani HR., Afan Gaffar dan Ryas Rasyid, Otonomi Daerah dalam Negara Kesatuan, cet. VIII (Yogyakarta : Pustaka Pelajar dan PUSKAP, 2009).

23 Pasal 26 ayat (2) UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.

24 Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara…, hlm. 334.

25 Sukarna, Capita Selecta Administrasi Negara, (Bandung : Alumni, 1986), hlm. 21-24.

 

Penguatan Fungsi Legislasi Dewan Perwakilan Daerah untuk Penguatan Pelaksanaan Otonomi Daerah

1. PENDAHULUAN

Tuntutan Reformasi untuk mewujudkan Indonesia baru, yaitu Indonesia yang lebih demokratis, lebih transparan serta menjunjung tinggi Hak-hak Asasi Manusia merupakan suatu tuntutan yang tidak dapat ditawar-tawar lagi. Menentang Reformasi berarti menentang kehendak rakyat, pihak-pihak yang ingin menghambat jalannya Reformasi pasti berhadapan dengan rakyat. Hanya saja dalam pelaksanaan Reformasi kita harus tetap berjalan pada koridor konstitusi, agar Reformasi tersebut dapat berjalan dengan damai.

Selama masa Orde Baru maupun masa Orde Lama Indonesia menggunakan paham negara kesatuan yang bersifat sentralistik, yaitu semua kekuasaan tertumpu pada pemerintah pusat, sehingga pemerintah pusat tidak lebih dari hanya sebagai pelaksana. Seiring gaung reformasi pemerintah daerah telah diberikan beberapa kewenangan, orientasi ini berubah menjadi yang bersifat desentralistik yang ditandai dengan disahkannya Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintah Daerah. Sejak saat itu Indonesia melakukan reorientasi sistem pemerintahan daerah.¹

Penerapan otonomi daerah di Indonesia tidak terlepas dari tuntutan permasalahan disintegrasi bangsa. Pada masa awal reformasi banyak daerah yang menginginkan perubahan bentuk negara menjadi negara federal atau bahkan menginginkan lepas dari Indonesia, hal ini lebih disebabkan tidak adanya distribusi yang merata antara pusat dan daerah soal pendapatan, di samping juga adanya penyeragaman secara politik dengan cara refresif. Pada masa Orde Baru sering didengar celotehan “daerah menanam Jakarta (Jawa) yang memanen”, maka muncul tuntutan keadilan dalam pembagian hasil alam dan tuntutan agar daerah diberikan keweangan untuk mengatur wilayahnya sendiri.² Maka dipilihlah sistem desentralisasi sebagai alternatif dengan bentuk otonomi daerah agar keutuhan NKRI tetap terjaga.

Paket kebijakan otonomi daerah yang pertama kali dikeluarkan pada masa pemerintahan B. J. Habibie dianggap beberapa kalangan sebagai bentuk titik balik bagi pelaksanaan pemerintah daerah pada masa Orde Baru yang dinilai sentralistis.³ Meskipun paket kebijakan otonomi daerah tersebut tidak lepas dari tuntutan daerah dan sikap pusat yang akomodatif terhadap tuntutan daerah, suatu yang menggembirakan bahwa kebijakan itu bermaksud untuk mendorong agar daerah lebih mandiri dan demokratis.⁴

Amandemen UUD 1945 pasca Orde Baru, sebagai bentuk Reformasi konstitusi, tidak hanya merubah bentuk perimbangan kewenangan pusat dan daerah, akan tetapi juga berakibat pada perubahan komposisi parlemen (MPR), yakni lahirnya kamar kedua sebagai bentuk perwakilan daerah, yaitu dengan dibentuknya Dewan Perwakilan Daerah yang diatur dalam dalam Konstitusi.⁵ DPD dibentuk sebagai wakil daerah di pusat dan diharapkan untuk membawa suara dan aspirasi daerah di panggung pembuatan kebijakan politik di tingkat nasional.

DPD lahir sebagai upaya untuk untuk menjaga integrasi nasional dengan memberikan ruang kepada daerah untuk ikut serta menentukan kebijakan nasional yang menyangkut masalah daerah melalui Utusan Daerah yang disempurnakan menjadi lembaga tersendiri.⁶ Anggota PAH I BP MPR , Soetjipno, menyatakan bahwa konsep DPD tidak dilatar belakangi oleh konsep bikameral, tetapi unikameral untuk merampungkan pluralitas bangsa, menampung karakteristik daerah secara konprehensif, sekaligus menampung adanya utusan daerah secara de jure dan de facto. DPD merupakana terjemahan dari Bhineka Tunggal Ika secara nyata, bukan hanya sebagai simbol.⁷

Menurut Ramlan Surbakti, seperti dikutip oleh Rahman Hadi, ada beberapa pertimbangan Indonesia menganut sistem bikameral yang masing-masing mewadahi keterwakilan yang berbeda, yakni distribusi penduduk Indonesia sangat timpang menurut wilayah dan terlampau besar konsentrasi di pulau Jawa, serta sejarah Indonesia menunjukkan aspirasi kedaerahan sangat nyata dan mempunyai basis materil yang sangat kuat.⁸

Dewan Perwakilan Daerah yang merupakan bagian dari Parlemen tentunya juga mempunyai fungsi legislasi, yaitu kekuasaan untuk membuat Undang-undang. DPD sebagai wakil daerah dan bentuk perwakilan seluruh daerah yang ada di Indonesia tentunya harus memiliki hak dan wewenang dalam menentukan arah kebijakan negeri ini, namun dalam UUD 1945 hak membuat Undang-undang tidak didapatkan oleh DPD. Pasal 22D ayat (2) UUD 1945 hanya memberikan kewenangan kepada DPD sampai sebatas (kewenang yang paling tinggi didapatkan) pembahasan Rancangan Undang-undang bersama DPR, Rancangan itupun baru sebatas Undang-undang yang hanya menyangkut permasalah otonomi daerah, hubungan pusat dan daerah, pembentukan, pemekaran dan penggabungan daerah, pengelolaan sumber daya alam dan sumber daya ekonomi lainnya serta perimbangan keuangan pusat dan daerah. Di samping itu, DPD juga hanya memberikan pertimbangan kepada DPR dalam draft UU APBN serta UU yang berkaitan dengan pajak, pendidikan dan agama.⁹

Bentuk lain dari “mandul” sebuah perwakilan, dalam hal ini DPD, ialah ketika Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintah Daerah yang sangat akomodir terhadap daerah, dan sebenarnya di situ memberikan ruang yang besar kepada daerah untuk berkembang, diganti dengan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004. Undang-Undang yang baru ini telah memangkas habis kewenangan daerah, dan DPD sebagai wakil daerah tidak bisa berbuat banyak karena tidak mempunyai kewenangan yang banyak layaknya sebuah lembaga legislatif. Contoh lain adalah mengenai kisruh tentang RUUK DIY yang menjadi konflik vertikal antara pemerintah pusat, Presiden dan Menteri Dalam Negeri, dengan rakyat Yogyakarta. Lagi-lagi DPD, khususnya yang mewakili DIY, hanya meneng tanpa bisa berbuat banyak, bukankah DPD dibentuk sebagai wujud kedaulatan daerah dan dengan tujuan meng-uwongke daerah itu sendiri.

Melihat perjalanan Otonomi Daerah dan lembaga khusus yang mewakili daerah di tingkat nasional (DPD), kita bisa melihat suatu ketimpangan bahwa lembaga yang mewakili daerah adalah bentuk kamar banci di parlemen dalam sistem ketatanegaraan Indonesia. Bagaimana mungkin sebuah lembaga perwakilan daerah tidak mempunyai fungsi yang setara dengan lembaga perwakilan lain, sedangkan ia berposisi sebagai wakil wilayahnya yang akan mendengarkan, mengolah, dan menyampaikan aspirasi daerah serta memperjuangkan kepentingan daerah di tingkat nasional? Selanjutnya adalah, bagaimana masa depan serta keberadaan otonomi daerah jika dilihat dari keterwakilan daerah dalam DPD yang kurang fungsinya dalam konstitusi?

2. DEMOKRASI PERWAKILAN DAN DESENTRALISASI

Demokrasi adalah suatu pemerintahan yang dikendalikan oleh rakyat, yakni pemerintahan dari, oleh dan untuk rakyat. Demokrasi berasal dari bahasa Yunani, kata demos berarti rakyat dan kata kratein yang berarti kekuasaan.¹⁰ Rakyatlah yang menentukan kebijakan akhir suatu negara. Demokrasi mengasumsikan bahwa setiap rakyat memiliki kesamaan kedudukan dan memegang kekuasaan untuk memerintah. Jadi kekuasaan untuk memerintah rakyat hanya didapat atas persetujuan rakyat atau legitimasi rakyat itu sendiri.

Demokrasi lahir sebagai bentuk reaksi dari kekuasaan raja yang mutlak akibat pemahaman raja adalah wakil Tuhan di bumi, faham ini diwariskan oleh konsep kedaulatan Tuhan. Sebelum lahirnya teori kedaulatan rakyat, raja dan keturunannya adalah pemegang kekuasaan mutlak, hal ini menimbulkan kesewenang-wenangan terhadap rakyat, dan bahkan lebih banyak menindas rakyat ketimbang mensejahterakan rakyat. Demokrasi berdiri berdasarkan logika persamaan dan gagasan bahwa pemerintahan memerlukan persetujuan dari yang diperintah. Persetujuan memerlukan perwakilan yang hanya bisa diperoleh dengan pemilihan umum.¹¹ Austin Ranney menyatakan, seperti dikutip oleh Eddy Purnama, demokrasi adalah suatu pemerintah yang diorganisir sesuai dengan prinsip-prinsip kedaulatan rakyat, persamaan politik, peran serta rakyat dan kehendak mayoritas.¹²

Menurut pelaksanaannya demokrasi dibedakan menjadi dua macam, yaitu demokrasi langsung dan demokrasi tidak langsung. Demokrasi langsung terjadi apabila rakyat berkumpul dan secara bersama-sama menentukan kebijakan, sedangkan demokrasi tidak langsung terjadi dengan cara rakyat memilih wakil-wakilnya untuk mewakilinya dalam menentukan kebijakan negara atas nama rakyat yang diwakilinya.

Parlemen merupakan bentuk manifestasi ataupun refresentasi rakyat, refresentasi ini bisa dijelaskan karena pada pelaksanaan pemilu rakyat memilih para calon anggota parlemen yang dia inginkan sebagai wakilnya untuk duduk di parlemen. Parlemen sebagai bentuk refresentasi rakyat digambarkan oleh Rouseau sebagai bentuk kontrak sosial antara individu-individu yang menghasilkan volumte generale dan dalam pelembagaan parlemen individu-individu tersebut mendelegasikan suaranya kepada orang yang mereka percayai. Selanjutnya Rousseau menyebutkan, masing-masing dari kita menaruh diri dan seluruh kekuatan di bawah pemerintahan tertinggi dari kehendak umum.¹³

Mengenai kedaulatan rakyat yang ada dalam negara dia menegaskan bahwa negara merupakan gabungan dari seluruh individu pada suatu wilayah untuk berkontrak secara sosial untuk membentuk negara.

“Partai atau kelompok ini kemudian menjadi semacam pribadi publik dibentuk oleh persatuan pribadi yang pada mulanya bernama kota….pasifnya persatuan ini dinamakan Negara, aktif dinamakan pemerintahan dan dalam perbandingan dengan kekuatan lain yang sama dinamakan kekuasaan”.¹⁴

Dari paparan yang dikemukakan oleh Rousseau di atas, jelaslah kiranya bahwa esensi pemerintahan, khususnya dalam pembahasan ini lembaga legislatif, merupakan perwujudan dari kedaulatan rakyat yang tercipta melalui mekanisme Pemilu dan merupakan bentuk dari perwakilan yang tidak secara langsung.

Bukan hanya Rousseau yang berpendapat bahwa kekuasaan tertinggi ada di tangan rakyat dan kewenangannya dijalankan oleh suatu lembaga, dalam kaitan ini Montesquieu juga berpendapat bahwa suatu negara yang republik demokratis kekuasan tertinggi dijalankan oleh suatu badan.¹⁵ Selanjutnya Montesquieu mengatakan bahwa syarat legitimasi suatu kekuasaan adalah dengan dipilihnya wakil-wakil rakyat yang bertugas untuk menjalankan pemerintahan, baik sebagai pembuat maupun pelaksana Undang-undang,¹⁶ dalam konteks ini rakyat pada satu sisi adalah pemegang kedaulatan, namun di sisi yang lain rakyat merupakan yang diperintah.

Legitimasi pemerintahan ada karena dipilih oleh rakyat, dalam hal ini Montesquieu menegaskan bahwa perlunya suatu badan yang menjadi refresentasi rakyat dan badan tersebut berhak memberikan perintah kepada rakyat yang memilihnya, karena badan tersebut sudah terlegitimasi melalui mekanisme pemilihan itu.

Suatu negara yang bebas setiap orang dipandang sebagai pihak yang bebas dan harus menjadi pengatur bagi dirinya sendiri, tetapi hal ini hampir mustahil bagi negara yang besar dan dalam negara yang kecil selalu menemui hambatan, maka dipandang tepat apabila rakyat melimpahkannya melalui wakil-wakil mereka apa yang tidak bisa mereka lakukan sendiri. Para penduduk sebuah wilayah lebih mengenal kebutuhan dan kepentingan mereka dibandingkan dengan penduduk wilayah lain, sehingga para anggota badan legislatif dipilih dari wilayah itu sendiri. Kelebihan dengan adanya perwakilan dengan demikian mereka lebih bisa mendiskusikan berbagai urusan, karena masalah ini tidak mugkin dilakukan oleh rakyat secara bersama, yang merupakan hambatan terbesar dalam demokrasi.¹⁷

Jika tidak mungkin dilaksanakannya demokrasi langsung, maka harus diusahakan agar kepentingan dan kehendak warga negara tetap dapat menjadi bahan pembuatan keputusan melalui orang-orang yang mewakili mereka. Muncullah sistem perwakilan rakyat, dan kumpulan para wakil rakyat ini dinamakan parlemen atau lembaga legislatif atau legislature.¹⁸ Demokrasi perwakilan yang konstitusional merupakan cara untuk melaksanakan demokrasi, Robert A. Dahl menyebutnya dengan istilah Poliarki.¹⁹ Stuart Mill menggambarkan bahwa demokrasi perwakilan meruapakan penemuan terbesar di zaman modern, karena dengan cara ini demokrasi dapat dipraktekkan dalam jangka waktu yang lama dan mampu mencakup wilayah yang sangat luas sekalipun.²⁰

Pelaksanaan kedaulatan rakyat dilakukan dengan memencarkan kekuasaan, baik secara horizontal maupun secara vertikal. Pemencaran kekuasaan secara horizontal dilakukan dengan cara membagi kekuasaan menjadi tiga bagian, yaitu kekuasaan eksekutif yang dijalankan oleh presiden dan/atau oleh perdana menteri, kekuasaan legislatif dijalankan oleh parlemen dan kekuasaan yudikatif dijalankan oleh Mahkamah Agung secara sendiri atau bersama-sama dengan Mahkamah Konstitusi. Pemisahan kekuasaan ini sangat diperlukan karena jika dua cabang kekuasaan dipegang oleh satu badan atau orang, maka dikhawatirkan akan melahirkan pemerintah yang tirani.

Secara umum di dunia mengenal dua bentuk parlemen kalau dilihat dari jumlah badannya, yaitu sistem parlemen monokameral atau unicameral dan sistem parlemen bicameral atau dwikameral.²¹ Sistem monokameral ialah parlemen yang hanya punya satu kamar dalam bagunan parlemennya dan hanya ada komisi-komisi, contoh sistem satu kamar ini terdapat pada Kongres Rakyat Nasional di China atau yang diterapkan di Thailand. Sedangkan sistem bikameral yaitu parlemen tersebut terdiri dari dua kamar, biasanya masing-masing kamar mewakili entitas yang berbeda dalam suatu negara. Contoh sistem parlemen dua kamar bisa dilihat pada Congres Amerika Serikat yang terdiri dari House of Refresentative dan Senate, dapat juga dilihat dalam parlemen Inggris yang terdiri atas House of Commons dan House of Lord.²²

Gagasan parlemen dua kamar yang paling terkenal adalah gagasan yang dicetuskan oleh Montesquieu, menurut Montesquieu badan perwakilan rakyat atau lembaga legislatif harus dijalankan oleh badan yang terdiri atas kaum bangsawan dan orang-orang yang dipilih untuk mewakili rakyat, yang masing-masing memiliki majelis dan pertimbangan mereka sendiri-sendiri, juga pandangan dan kepentingan sendiri-sendiri.²³ Sistem parlemen dua kamar memungkinkan terjadinya double check pada setiap proses legislasi di parlemen dan bisa menutup celah kongkalikong antara legislatif dan pihak eksekutif, hal ini dikarenakan parlemen tidak hanya berisi wakil dari partai politik, yang notabene sama seperti presiden, tapi juga ada unsur perwakilan daerah yang terlepas dari kepentingan partai politik tertentu.

Dewasa ini sistem bicameral merupakan sistem yang paling populer, hal ini dikarenakan sistem ini memiliki beberapa keuntungan,²⁴ yaitu :

1. Secara Resmi mewakili beragam pemilih, yaitu rakyat dan wilayah

2. Memfasilitasi pendekatan yang bersifat musyawarah terhadap penyusunan perundang-undangan

3. Mencegah disyahkannya perundang-undangan yang cacat atau ceroboh

4. Melakukan pengawasan atau pengendalian yang lebih baik terhadap lembaga eksekutif.

Jimly Asshiddiqie menyebut sistem parlemen bikameral bisa menciptakan kontrol intra parliament dalam hal pembuatan produk legislasi, atau di kalangan para ahli disebut double check, sehingga terjamin kualitas dari setiap kebijakan yang dihasilkan dan sesuai dengan aspirasi seluruh rakyat.²⁵ Akan tetapi, syaratnya jelas keanggotaan kedua kamar tersebut harus berasal dari entitas yang berbeda, sehingga membawa aspirasi yang berbeda pula, dan pada akhirnya akan memperjuangkan kepentingan dan aspirasi dari seluruh rakyat. Maka komposisi parlemen bikameral bisa berbentuk satu kamar (DPR) mewakili seluruh rakyat, atau biasa disebut political representation, dan kamar satunya lagi (DPD) merupakan perwakilan dari daerah, biasa disebut dengan territory repsentation.²⁶

C. F. Strong mendefenisikan demokrasi sebagai bentuk pemerintahan yang kekuasaannya dalam mengambil keputusan untuk negara ditetapkan secara sah, bukan menurut golongan atau beberapa golongan, tetapi menurut anggota-anggota dari suatu komunitas sebagai suatu keseluruhan.²⁷ Menurut Strong, demos dalam bahasa Yunani diartikan sebagai rakyat sebagai secara keseluruhan, bukan sebagai perwakilan politik saja, akan tetapi lebih kepada rakyat secara keseluruhan termasuk perwakilan fungsional dan juga perwakilan teritorial. Parlemen sebagai wakil dari seluruh rakyat hendaknya menjadi suatu tujuan bersama yang dilakukan melalui pemilihan yang representatif. Kamar kedua (perwakilan wilayah) dibuat sedemikian rupa untuk mewujudkan dan melindungi setiap rakyat dari setiap daerah, yang berbeda artinya dengan kehendak pusat sebagai suatu keseluruhan.²⁸

Pemencaran kekuasaan secara horizontal melahirkan kekuasaan eksekutif, legislatif dan yudikatif, biasa dikenal dengan trias politica. Sedangkan pemencaran kekuasaan secara vertikal adalah pemencaran kekuasaan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Pembagian kekuasaan secara vertikal ini melahirkan beberapa pilihan formasi yang berbeda, disesuaikan dengan bentuk negara, ada yang berbentuk federatif, kesatuan dengan sentralisasi atau kesatuan dengan desentralisasi.

Bentuk negara federal berangkat dari asumsi bahwa negara dibentuk oleh beberapa negara bagian-negara bagian yang independen, sejak awal merdeka dan mempunyai kedaulatan pemerintahan sendiri, kemudian menggabungkan diri menjadi suatu negara yang baru. Biasanya pemerintah federal mempunyai kekuasaan di bidang moneter, pertahanan, peradilan dan hubungan luar negeri. Pemerintahan negara bagian biasanya sangat menonjol dalam urusan domestik selain urusan yang menjadi bagian pemerintah federal.²⁹

Negara kesatuan dideklarasikan oleh para pendirinya saat kemerdekaan dengan mengklaim seluruh wilayahnya sebagai bagian dari suatu negara, negara tidak dibentuk berdasarkan kesepakatan, setelah itu baru dibentuk wilayah atau daerah di bawahnya. Kewenangan yang didapat oleh daerah merupakan pelimpahan dari pemerintah pusat untuk diatur sebagian.³⁰ Dari konsep negara kesatuan inilah muncul teori desentralisasi dalam hal pengaturan hubungan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah.

Desentralisasi menurut Joeniarto merupakan pemberian wewenang dari pemerintah negara kepada pemerintah lokal untuk mengatur dan mengurus urusan tertentu sebagai urusan rumah tangganya sendiri.³¹ Sedangkan menurut Amrah Muslimin, desentralisasi adalah pelimpahan wewenang kepada badan-badan dan golongan-golongan dalam masyarakat dalam daerah tertentu untuk mengurus rumah tangganya sendiri.³² Menurut Jimly Asshiddiqie, dalam desentralisasi unit pemerintah daerah dipandang sebagai wakil dari pemerintah pusat, sehingga oleh sebab itu, unit-unit kantor wilayah dibutuhkan sebagai perpanjagan tangan menteri yang memimpin departemen pemerintahan. Sementara itu, dalam sistem desentralisasi, tugas-tugas pemerintahan yang terkait dengan urusan tertentu diaggap telah sepenuhnya didelegasikan pelaksanaannya kepada pemerintah daerah, yang oleh karena itu memiliki kewenangan untuk mengurus hal itu sebagai urusan rumah tangganya sendiri.³³

Kalangan ilmuwan pemerintahan maupun ilmuwan politik serta kalangan ilmuwan hukum pada umumnya mengidentifikasikan sejumlah alasan desentralisasi diterapkan,³⁴ yaitu :

1. Peningkatan efisiensi dan effektifitas penyelenggaraan pemerintahan;

2. Wahana pendidikan politik masyarakat daerah;

3. Memelihara integrasi nasional;

4. Mewujudkan demokrasi dalam penyelenggaraan pemerintahan yang dimulai dari daerah;

5. Memberikan peluang kepada masyarakat dalam pembentukan karir politik;

6. Memberikan peluang bagi masyarakat dalam mendesain pembangunan daerah;

7. Sarana yang diperlukan dalam mempercepat pembangunan daerah;

8. Mewujudkan pemerintahan yang bersih dan berwibawa.

Jadi, berdasarkan pendapat beberapa kalangan, desentralisasi merupakan suatu pola hubungan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah, dalam hal-hal tertentu beberapa kewenangan diserahkan kepada pemerintah daerah untuk dijalankan sepenuhnya berdasarkan kewenangan yang diberikan. Pemerintah daerah tetap bertanggung jawab kepada pemerintah pusat dalam menjalankan urusan rumah tangganya, karena konsep negara kesatuan hanya mengenal satu kedaulatan, yaitu yaitu kedaulatan berada di tangan pemerintah pusat.

3. DPD SEBAGAI WAKIL DAERAH DI PUSAT

Kedaulatan rakyat dalam sebuah negara bukanlah pelaksanaan pemerintahan dan penentuan kebijakan berdasarkan suara mayoritas saja, akan tetapi perlu juga mendengarkan aspirasi dari golongan-golongan yang menjadikan negara itu besar. Untuk itu dalam sebuah parlemen yang merepresentasikan rakyat, perwakilan rakyat melalui mekanisme Partai politik toidaklah cukup, perwakilan territorial juga diperlukan. Karena gabuangan wilayah-wilayah dalam negara itulah yang menjadikan negara itu besar, terlepas sengaja dengan sadar menggabungkan diri atau hanya bergabung menurut klaim para pendiri bangsa. Kedaulatan rakyat Indonesia secara politik digambarkan oleh perwakilannya di DPR, maka DPD adalah representasi rakyat perspektif kedaerahan. Tidaklah adil jika kewenangan yang dimiliki rakyat secara umum jika DPD sebagai wakil daerah tidak mempunyai fungsi yang relatif sama dengan DPR, kan kedua lembaga tersebut sama-sama wakil rakyat.

Pembatasan kewenangan DPD sebagai lembaga legislasi merupakan pemerkosaan terhadap asas-asas demokrasi, dimana rakyat secara keseluruhan adalah yang menentukan peraturan bagi dirinya sendiri, bukankah rakyat jika dipandang asal kedaerahan juga merupakan bagian rakyat Indonesia. Rakyat di masing-masing daerah memilih para wakilnya yang duduk di parlemen tentunya dengan tujuan untuk melindungi dan memperjuangkan hak daerahnya, sekarang bagaimana mungkin para anggota DPD akan menjalankan kontrak sosialnya sebagai wakil rakyat daerah jika kewenangannya dipangkas.³⁵ Sebagai contoh, kisruh pembahasan RUUK DIY baru-baru ini tidak mungkin menjadi besar jika DPD, khususnya perwakilan Provinsi Daerah Istimewa Yogyakarta, punya kewenangan yang sama seperti DPR dalam pembuatan UU. Bagaimanapun ngototnya pemerintah mengusulkan pemilihan, toh nantinya di parlemen juga yang menentukan, di parlemen DPR bersama DPD akan bertarung kepentingan dan pemikiran untuk membahas UU tersebut, dengan demikian anggota DPD dari DIY bisa memperjuangkan kepentingan daerahnya. Jika keadaannya seperti sekarang ini, anggota DPD dari DIY tidak lebih dari sekadar penonton di rumahnya sendiri, karena kewenangan DPD hanya sebatas mengusulkan atau membahas rancangannya saja, belum bisa ikut serta membahas UU.

Ada dua tujuan yang paling urgen mengapa desentarilsasi dengan otonomi daerah mesti diterapkan di Indonesia,³⁶Pertama, untuk pemantapan demokrasi politik. Demokrasi tanpa ada penguatan politik di tingkat lokal akan menjadi sangat rapuh, karena tidak mungkin demokrasi dibangun dengan haya memperkuat elite politik nasional. Hal ini dimaksudkan agar ada kalangan atau elite daerah berjibaku di kancah politik nasional, pintu masuk utamanya adalah melalui DPD. Tidaklah mungkin kematangan skill politik yang berasal dari daerah akan tercapai jika lembaga yang mereka duduki tidak punya peran yang signifikan di tingkat nasional, DPR yang lebih tua dan lebih berpengalaman akan terus mendominasi politisi-politisi “lokal” yang ada dalam DPD di tingkat politik nasional. Hal ini akan berakibat pada lemahnya peran daerah dalam menopang politik nasional, bisa jadi ancaman disintegrasi akan muncul kembali karena kekecewaan yang didapatkan oleh para wakil daerah tersebut.

Kedua, terjadinya keadilan dalam pemanfaatan sumber daya alam. Sumber daya yang terdapat di sebuah daerah sudah seharusnya dipelihara, dijaga dan dinikmati oleh masyarakat daerah itu sendiri. Mana mungkin masyarakat daerah akan menikmati sumber kekayaan alamnya jika produk legislasi nasional yang menyangkut sumber daya alama sama sekali tidak memihak kepada mereka, yang ada semua keayaan yang dimiliki daerah diangkut ke pusat, akibatnya daerah hanya gigit jari tanpa berbuat apa-apa. Hal yang perlu diharapkan untuk memperjuangkan itu adalah para senator yang ada di senayan, namun karena tidak punya fungsi legislasi yang kuat maka hal itu tidak memberikan jawaban yang baik kepada rakyat di daerah. Misalkan pertambangan, jiak DPD punya fungsi legislasi yang sama dengan DPR maka DPD akan mati-matian agar Undang-undang pertambangan lebih memihak daerah, namun yang terjadi dengan regulasi pertambangan nasional adalah rakyat daerah tidak bisa menikmati hasil perut bumi mereka sendiri.

Contoh ketidakberdayaan DPD sebagai wakil daerah adalah mengenai perubahan Undang-undang tentang Pemerintah Daerah, jiak sebelumnya dalam Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999, daerah mempunya kewenangan yang besar dalam mengurus rumah tangganya, maka dalam Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004, kewenangan yang dimiliki daerah dipangkas habis-habisan oleh DPR. Pemangkasan ini tentunya tidak akan terjadi, minimal perlawanan akan sedikit lebih sengit, andai kata DPD juga ikut membahas serta menetapkan Undang-undang tersebut, sebab DPD sebagai wakil daerah akan berjuang demi kepentingan daerah, karena telah nyata Undang-undang yang baru tersebut tidak menguntungkan daerah sama sekali.

Begitupun dengan Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah, dalam UU ini terlihat jelas adanya usaha pemerintah pusat untuk menguasai setiap aset yang bernilai tinggi dan hanya aset yang bernilai rendahlah yang bagi hasilnya lebih besar untuk daerah, sedangkan sumber daya alam seperti pertambangan bagi hasilnya lebih besar untuk pusat. Sekali lagi saya katakan, anggota DPD yang berasal dari daerah hasil tambang hanya bisa diam dan tak mampu berbuat banyak melihat penjajahan dalam negeri ini, bukankah dalam pembukaan UUD 1945 telah disebutkan “..Penjajahan di atas dunia harus dihapuskan..”. Perimbangan yang tidak adil seperti ini akan menimbulkan konflik vertikal dan juga sentimen kedaerahan yang kuat, di mana daerah yang merasa dirugikan dengan bagi hasil seperti itu akan beranggapan bahwa pemerintah hanya untuk kaum mayoritas, dan pada akhirnya disintegrasi nasional dan ide-ide federalisme atau separatis yang akan terjadi di Indonesia. Gejolak daerah sebagian besar disebabkan oleh ketidak adilan dalam pemanfaatan seumber daya alam, bukankah Indonesia merdeka dari Belanda karena tidak suka Tanah Air-nya dikeruk habis-habisan oleh kolonial Belanda??

Melihat mekanisme perekrutannya DPD sudah merupakan refresentasi daerah dan parlemen Indonesia mengarah pada sistem parlemen bicameral, namun kalau dilihat dari sisi kewenangannya, DPD tidak lebih dari sebagai deputi bagi DPR. Alasan sebagian besar Fraksi di MPR memberikan kewenangan yang tidak seimbang antara DPR dan DPD lebih dikarenakan Indonesia adalah negara kesatuan. Fraksi paling konservatif waktu itu adalah Fraksi PDI-P dan TNI/Polri yang tetap pada pendirian DPD harus memunyai kewenangan yang terbatas, sedangkan Fraksi Golkar adalah yang paling moderat yang menginginkan Indonesia menganut sistem bikameral yang sejajar.³⁷

Sekali lagi saya katakan, bahwa antara DPD dan pemerintah daerah mempunyai hubungan yang erat. Bila difahami konsep otonomi daerah sebagaimana yang dikemukakan dalam perubahan UUD 1945 maka terdapat keterkaitan yang erat antara DPD dan pemerintah daerah, peran DPD tidak hanya sebatas pada isu yang terkait politik luar negeri, pertahanan keamanan, yustisi, moneter dan fiskal serta agama, karena jika urusan tersebut berdasarkan pasal 10 ayat (3) UU Nomor 32 Tahun 2004 merupakan urusan pemerintah pusat, akan tetapi jika hal itu terkait dengan kepentingan daerah, maka DPD berhak untuk memberikan pandangan dan pendapat, serta pertimbangan.³⁸

Penggunaan sistem parlemen satu atau dua kamar, begitu juga dua kamar sama kuat atau tidak sama kuat, tidaklah tergantung dengan bentuk dan susunan negaranya.³⁹ Penggunaannya tergantung dengan pertimbangan negara tersebut, baik pertimbangan historis, sosiologis maupun pertimbangan kemanfaatannya. Terlalu naif bila berpandangan penguatan fungsi dan wewenang DPD disamakan dengan DPR akan melahirkan negara federal Indonesia, pembentukan parlemen dua kamar yang sejajar lebih diarahkan pada sisi kemanfaatan dan pemberdaaan parlemen itu sendiri.

Perlu diingat, bahwa latar belakang pembentukan DPD sebagai lembaga negara adalah sebagai bentuk penguatan bingkai NKRI itu sendiri, dengan adanya lembaga tersendiri yang mewakili daerah maka daerah merasa aspirasinya dapat tersalurkan melalui lembaga tersebut, dengan demikian disintegrasi bangsa bisa dihindarkan karena daerah sudah merasa puas dan hak-haknya sebagai bagian NKRI bisa terlindungi dan terjaga dengan baik. Namun sebaliknya, jika daerah tidak merasa puas dengan kebijakan pusat dan daerah tidak bisa menyalurkan aspirasinya, terlebih lagi kepentingan daerah kadang diabaikan, usaha-usaha pemisahan dari NKRI dan gerakan saparatis akan semakin menjamur. Hal ini belum lagi diperparah dengan tidak meratanya pembangunan pada masa lampau, serta upaya Jawaisasi oleh rezim Orde Baru, konflik yang terjadi akan semakin besar dan isu berbau SARA akan menjadi lebih sering terjadi.

4. PENUTUP

Pelaksanaan demokrasi perwakilan harus benar-benar diwujudkan dalam sebenar-benarnya perwakilan, tidak hanya komposisi tapi juga fungsi perwakilan itu sendiri yang lebih penting. Lembaga yang mewakili daerah haruslah mempunyai fungsi yang sama, atau hampir sama, dengan lembaga yang yang menjadi perwakilan politik agar terjadi keseimbangan dalam perwakilan itu sendiri dan semua unsur dalam negara merasa bisa memperjuangkan kehendak dan aspirasinya melalui wakil-wakilnya, tidak hanya merasa ada yang mewakili tapi yang mewakili bisa berbuat banyak untuk yang diwakilinya.

Perlunya penguatan kelembagaan DPD adalah suatu kebutuhan demi kelangsungan otonomi daerah, sekaligus kelangsungan Negara kesatan Republik Indonesia. DPD perlu diberikan fungsi legislasi yang relatif sama dengan DPR, khususnya menyangkut kebijakan otonomi daerah, keuangan negara, perimbangan keuangan pusat dan daerah, serta persoalan-persoalan dalam negeri lainnya. Perluasan fungsi legislasi ini dimaksudkan ialah memberikan kewenangan kepada DPD untuk merancang, membahas sampai pada pengesahan produk hukum yang menyangkut persoalan-persoalan di atas. Hal ini diperlukan karena DPD sebagai wakil wilayah mutlak harus memperjuangkan daerah yang diwakilinya.

Sebagai lembaga yang mewakili daerah dan bertanggung jawab kepada daerah, pemberian kewenangan legislasi kepada DPD, jika dilihat dari pelaksanaan otonomi daerah, yang relatif setara dengan DPR akan mempunyai manfaat ganda. Manfaat pertama ialah sebagai pendidikan politik bagi masyarakat daerah di kancah perpolitikan nasional, selain itu juga komunikasi dan sosialisasi politik antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah akan berjalan dengan baik melalui wakil-wakil daerah yang ada di DPD. Manfaat kedua yaitu bisa meredam gejolak yang timbul akibat ketidak adilan pemanfaatan hasil alam, sebab pemerintah pusat tidak bisa disalahkan lagi karena wakil-wakil daerah telah mempunyai kewenangan yang sepadan dalam memperjuangkan nasip daerahnya, yang terjadi hanya pertarungan politik di parlemen yang dilakukan oleh para senator. Dengan begitu konflik yang mengarah pada disintegrasi bangsa tidak perlu terjadi.

Sebagaimana dijelaskan bahwa anggota DPD merupakan wakil rakyat berdasarkan perspektif daerah yang mewakili daerah dengan latar belakang pembentukan lembaganya secara umum adalah untuk mewakili daerah dalam parlemen agar dapat memperkuat ikatan daerah-daerah dalam wadah NKRI dan memperteguh persatuan kebangsaan seluruh daerah, meningkatkan agregasi dan akomodasi aspirasi dan kepentingan daerah, serta mendorong percepatan demokrasi, pembagunan dan kemajuan daerah secara serasi dan seimbang, maka pemberian kewenangan pembentukan UU dan pengawasan terkait dengan kepentingan daerah merupakan hal yang seharusnya agar tujuan pembentukan DPD sebagai lembaga yang mewakili daerah tercapai.

Otonomi daerah tetap merupakan pilihan terbaik bagi Indonesia, karena pelaksanaan Federalisme atau memecah Indonesia menjadi kecil belumlah pada waktunya karena butuh kematangan konsep dan waktu yang lama agar lebih mapan untuk mewujudkan kesejahteraan. Namun otonomi daerah ini tidak serta merta bisa dilaksanakan begitu saja menurut kehendak pusat, tapi juga perlu adanya musyawarah untuk mencapai mufakat dengan wakil-wakil daerah yang ada di pusat yang direpresentasikan oleh DPD. Untuk itu DPD harus mempunyai fungsi legislasi yang lebih luas, bukan hanya sebatas merancang saja, tapi juga mengesahkan.

“Bulat air dikarenakan pembuluh

Bulat kata karena mufakat”

5. DAFTAR PUSTAKA

Abdullah, Rozali, Pelaksanaan Otonomi Luas dan Isu Federalisme Sebagai Suatu Alternatif, Jakarta : RajaGrafindo Persada, cet. III, 2002.

Anshori, Abdul Ghofur dan Sobirin Malian (edt.), Membangun Hukum Indonesia : Pidato Pengukuhan Guru Besar Ilmu Hukum, Yogyakarta : Kreasi Total Media, 2008.

Anwar, Chairil, Konstitusi dan Kelembagaan Negara, Jakarta : Novindo Pustaka Mandiri, 1999.

Asshiddiqie, Jimly, Pokok-pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, Jakarta : Bhuana Ilmu Populer, 2007.

………………, Hukum Tata Negara dan Pilar-pilar Demokrasi : Serpihan Pemikiran Hukum, Media dan HAM, Jakarta : Konstitusi Press, cet. II, 2005.

Bako, Ronny Sautma Hotma, Hak Budget Parlemen Indonesiai, Jakarta : Yarsif Watampone dan PSHTN-FH UI, 2005.

Budiardjo, Miriam, Dasar-dasar Ilmu Politik (edisi revisi), Jakarta : Gramedia Pustaka Utama, cet. IV, 2010.

Eko, Sutoro, Transisi Demokrasi Indonesia : Runtuhnya Rezim Orde baru, Yogyakarta : APMD Press, 2003.

Fadjar, Mukhtie dkk. (edt.), Konstitusionalisme Demokrasi : Sebuah Diskursus tentang Pemilu, Otonomi Daerah dan Mahakamah Konstitusi, Malang : TRANS Publishing, 2010.

Fatmawati, Struktur dan Fungsi Legislasi Parlemen dengan Sistem Multikameral : Studi Perbandingan antara Indonesia dan Berbagai Negara, Jakarta : UI Press, 2010.

Hamid, Edy Suandi dan Sobirin Malian (edt.), Memperkokoh Otonomi Daerah : Kebijakan, Evaluasi dan Saran, Yogyakarta : UII Press, 2004.

Haryanto, Kekuasaan Elite : Suatu Bahasan Pengantar, Yogyakarta : PLOD UGM, 2005.

Huda, Ni’matul, Hukum Tata Negara Indonesia, Jakarta : RajaGrafindo Persada, 2005.

Indrayana, Denny, Negara Antara Ada dan Tiada : Reformasi Hukum Ketatanegaraan, Jakarta : Kompas Media Utama, 2008.

Kurniaty, Yulia, “Peran DPD dalam Sistem Ketatanegaraan yang Lebih Aspiratif”, Jurnal Konstitusi, Volume 3 Nomor 1, Juni 2010, Jakarta : Mahkamah Konstitusi, 2010.

Losco, Joseph dan Leonard Williams , Political Theory (Kajian Klasik dan Kontemporer) : Pemikiran Machiavelli – Rawls, Volume II, alih bahasa Aris Munandar, Jakarta : Raja Grafindo Persada, 2005.

Manan, Bagir, Teori dan Politik Konstitusi, Yogyakarta : FH UII Press, cet. II, 2004.

…………………, Perjalanan Historis Pasal 18 UUD 1945 : Perumusan dan Undang-undang Pelaksanaannya, Jakarta : UNSIKA, 1993.

Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia, Buku Keempat Jilid 2 A : Risalah Rapat Komisi A ke-2 (lanjutan) s/d ke-5 tanggal 06 November s/d 08 November 2001, masa Sidang Tahunan MPR RI Tahun 2001, Sekretariat Jenderal Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia, 2001.

Montesquieu, The Spirit of Law, alih bahasa oleh M. Khoirul Anam, Bandung : Nusa Media, 2007.

Purnama, Eddy, Negara Kedaulatan Rakyat : Analisis Terhadap Sistem Pemerintahan Indonesia dan Perbandingannya dengan Negara-negara Lain, Bandung : Nusamedia, 2007.

Ramses M., Andi dan La Bakry (edt.), Politik dan Pemerintahan Indonesia, Jakarta : MIPI, 2009.

Romli, Lili, Potret Otonomi Daerah dan Wakil Rakyat di Tingkat Lokal, Yogyakarta : Pustaka Pelajar, 2007.

Rousseau, Jean Jacques, Du Contract Social, alih bahasa Vincent Bero, Jakarta : Visimedia, 2007.

Strong, C. F., Konstitusi-konstitusi Politik Modern : Studi Perbandingan tentang Sejarah dan Bentuk, terj. Derta Sri Widowatie, Bandung : Nusa Media, cet. II, 2010.

Subekti, Valina Sungka, Menyusun Konstitusi Transisi : Pergulatan Kepentingan dan Pemikiran dalam Proses Perubahan UUD 1945, Jakarta : Raja Grafindo Persada, 2008.

Suprayitno, Mencoba (Lagi) Menjadi Indonesia : Dari Federalisme ke Unitarisme (Studi tentang Negara Sumatera Timur 1947-1950), Yogyakarta : Yayasan Untuk Indonesia, 2001.

Syafa’at, Muchammad Ali, Parlemen Bikameral : Studi Perbandingan di Amerika Serikat, Perancis, Belanda, Inggris, Austria dan Indonesia, Malang : UB Press, 2010.

Syaukani HR., Afan Gaffar dan Ryas Rasyid, Otonomi Daerah dalam Negara Kesatuan, Yogyakarta : Pustaka Pelajar dan PUSKAP, cet. VIII, 2009.

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945.

Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 Tentang Pemerintahan Daerah.

Undang-Undang Nomor 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pusat dan Daerah.

Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 Tentang Pemerintahan Daerah.

Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan antara Pusat dan Daerah.

Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 04 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batubara.

Williams, Howard, Filsafat Politik Kant, alih bahasa Muhammad Hardani, Jakarta dan Surabaya : DPP IMM dan JP-Press, 2003.

Yuda AR., Hanta, Presidensialisme Setengah Hati : Dari Dilema ke Kompromi, Jakarta : Gramedia Pustaka Utama, 2010.

 

1 Rozali Abdullah, Pelaksanaan Otonomi Luas dan Isu Federalisme Sebagai Suatu Alternatif, Jakarta : RajaGrafindo Persada, cet. III, 2002, hlm. 7.

2 Ahmad Mujahid Darlan, “Relevankah Federalisme di Indonesia?” dalam Edy Suandi Hamid dan Sobirin Malian, Memperkokoh Otonomi Daerah : Kebijakan, Evaluasi dan Saran, Yogyakarta : UII Press, 2004, hlm. 5. Jimly Asshiddiqie menyebutkan bahwa pada awal Reformasi Indonesia berada pada persimpangan jalan mengenai integritas Nasional, untuk itu perlu dikeluarkan kebijakan untuk meredam gejolak di berbagai daerah akibat ketidak adilan yang diterima selama masa Orde baru, Otonomi Daerah lebih bertujuan agar tidak terjadi disintegrasi bangsa. Lihat : Jimly Asshiddiqie, Pokok-pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, Jakarta : Bhuana Ilmu Populer, 2007, hlm. 408-409.

3 Pada masa Orde Baru berlaku Undang-Undang Nomor 05 Tahun 1974 yang sangat sentralistik, sehingga Undang-undang ini mendapat berbagai kritikan dari berbagai ahli politik, hukum dan pemerintahan. Lihat : Syaukani HR., Afan Gaffar dan Ryas Rasyid, Otonomi Daerah dalam Negara Kesatuan, Yogyakarta : Pustaka Pelajar dan PUSKAP, cet. VIII, 2009, hlm. 165-166.

4 Lili Romli, Potret Otonomi Daerah dan Wakil Rakyat di Tingkat Lokal, Yogyakarta : Pustaka Pelajar, 2007, hlm. 4.

5 Pasal 22C dan 22D Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Perubahan dari Sistem Parlemen Unikameral pada masa Orde Baru menjadi Parlemen Bikameral pada masa pasca Reformasi dijelaskan oleh C. F. Strong sebagai bentuk reaksioner setelah gagal pada saat revolusioner, Strong menggambarkan bahwa bentuk unikameral kebanyakan dipakai pada masa revolusioner. Lihat : C. F. Strong, Konstitusi-konstitusi Politik Modern : Studi Perbandingan tentang Sejarah dan Bentuk, terj. Derta Sri Widowatie, Bandung : Nusa Media, cet. II, 2010, hlm. 266.

6 Muchammad Ali Syafa’at, Parlemen Bikameral : Studi Perbandingan di Amerika Serikat, Perancis, Belanda, Inggris, Austria dan Indonesia, Malang : UB Press, 2010, hlm. 93-94.

7 Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia, Buku Keempat Jilid 2 A : Risalah Rapat Komisi A ke-2 (lanjutan) s/d ke-5 tanggal 06 November s/d 08 November 2001, masa Sidang Tahunan MPR RI Tahun 2001, Sekretariat Jenderal Majelis Permusyawaratan Rakyat Republik Indonesia, 2001, hlm. 227.

8 Rahman hadi, “Bikameralisme di Indonesia dan Penguatan DPD RI”, dalam Andi Ramses M., dan La Bakry (edt.), Politik dan Pemerintahan Indonesia, Jakarta : MIPI, 2009, hlm. 379.

9 Pasal 22D ayat (2) UUD 1945.

10 Miriam Budiardjo, Dasar-dasar Ilmu Politik (edisi revisi), Jakarta : Gramedia Pustaka Utama, cet. IV, 2010, hlm. 105.

11 Muchammad Ali Syafa’at, Parlemen Bikameral…., hlm. 16.

12 Eddy Purnama, Negara Kedaulatan Rakyat : Analisis Terhadap Sistem Pemerintahan Indonesia dan Perbandingannya dengan Negara-negara Lain, Bandung : Nusamedia, 2007, hlm. 12.

13 Jean Jacques Rousseau, Du Contract Social, alih bahasa Vincent Bero, Jakarta : Visimedia, 2007, hlm. 25. Lihat juga Joseph Losco dan Leonar Williams , Political Theory (Kajian Klasik dan Kontemporer) : Pemikiran Machiavelli – Rawls, Volume II, alih bahasa Aris Munandar, Jakarta : Raja Grafindo Persada, 2005, hlm. 221-315.

14Ibid .

15 Montesquieu, The Spirit of Law, alih bahasa oleh M. Khoirul Anam, Bandung : Nusa Media, 2007, hlm. 98.

16Ibid.

17Ibid. Hlm. 194.

18 Parlemen kadang juga disebut dengan istilah assembly atau sebutan lainnya, tergantung dengan bahasa dan kebiasaan suatu negara. Lihat : Miriam Budiardjo, Dasar-dasar Ilmu Politik…., hlm. 315.

19 Muchammad Ali Syafa’at, Parlemen Bikameral…., hlm. 20.

20 Mill menyatakan yang paling perlu adalah pemerintahan atau kekuasaan tetap berada di bawah kendali dan kekuasaan rakyat. Lihat : Joseph Losco dan Leonar Williams , Political Theory (Kajian Klasik dan Kontemporer) : Pemikiran Machiavelli – Rawls…., hlm. 645-758.

21 Jimly Asshiddiqie, Pokok-pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, hlm.155. Lihat Juga : Bagir Manan, Teori dan Politik Konstitusi, Yogyakarta : FH UII Press, cet. II, 2004, hlm. 59-61. Sebenarnya ada lagi beberapa type parlemen, yaitu sistem trikameral, tetrakameral, serta pentakameral. Namun secara umum memang hanya dikenal dan kebanyakan digunakan adalah sistem unicameral dan bicameral. Lihat juga : Fatmawati, Struktur dan Fungsi Legislasi Parlemen dengan Sistem Multikameral : Studi Perbandingan antara Indonesia dan Berbagai Negara, Jakarta : UI Press, 2010, hlm. 34.

22 Chairil Anwar, Konstitusi dan Kelembagaan Negara, Jakarta : Novindo Pustaka Mandiri, 1999, hlm. 46-63.

23 Jenis Parlemen ini paling terlihat pada masa sekarang yang dipraktekkan Inggris, dimana Parlemen Inggris terdiri dari Majelis Tinggi (House of Lord) yang mewakili para bangsawan dan kamar satunya diisi oleh para wakil rakyat yang dipilih melalui mekanisme Pemilu yang disebut Majelis Rendah (House of Commons). Pendapat Montesquieu ini, menurut saya, menggambarkan dan berdasarkan konteks Perancis pada masa transisi dari masyarakat feodal ke masyarakat demokratis pada masa itu. Montesquieu, The Spirit of Law…, hlm. 195.

24 Lihat : pidato pengukuhan guru besar Prof. Dr. Dahlan Thaib, SH., “Menuju Parlemen Bikameral (Studi Konstitusional Perbahan ketiga UUD 1945)”, disampaikan pada Rapat Senat Terbuka Universitas Islam Indonesia Yogyakarta. dalam Abdul Ghofur Anshori dan Sobirin Malian (edt.), Membangun Hukum Indonesia : Pidato Pengukuhan Guru Besar Ilmu Hukum, Yogyakarta : Kreasi Total Media, 2008, hlm. 196-197. dan Bagir Manan, op. cit.

25 Jimly Asshiddiqie, Hukum Tata Negara dan Pilar-pilar Demokrasi : Serpihan Pemikiran Hukum, Media dan HAM, Jakarta : Konstitusi Press, cet. II, 2005, hlm. 22.

26Ibid., hlm. 23. Sebagian ahli menambahkan juga apa yang disebut perwakilan fungsional atau functional representation. Lihat juga : Miriam Budiardjo, Dasar-dasar Ilmu Politik…, hlm. 317 dan Jimly Asshiddiqie, Pokok-pokok…, hlm. 154.

27 C. F. Strong, Konstitusi-konstitusi…, hlm. 234.

28 Konsepsi Strong tentang kamar kedua ini sebenarnya lebih ditekankan pada bentuk negara federal, namun melihat perkembangan selanjutnya negara yang besar atau luas wilayahnya bisa bahkan harus menerapkan parlemen dua kamar. Ibid., hlm. 267.

29 Ni’matul Huda, “Sejarah Ketatanegaraan Indonesia, Pilihan atas Federalisme atau Negara Kesatuan”, dalam Edy Suandi Hamid dan Sobirin Malian, Memperkokoh Otonomi Daerah.., hlm. 21-22.

30Ibid., hlm. 22.

31 Ni’matul Huda, Hukum Tata Negara Indonesia, Jakarta : RajaGrafindo Persada, 2005, hlm. 307.

32Ibid.

33 Jimly Asshiddiqie, Pokok-pokok…, hlm. 423. Lihat juga : Sirajuddin, “Hubungan Pusat-Daerah : Konsepsi, Problematika dan Alternatif Solusi” dalam Mukhtie Fadjar Dkk., Konstitusionalisme Demokrasi : Sebuah Diskursus tentang Pemilu, Otonomi Daerah dan Mahakamah Konstitusi, Malang : TRANS Publishing, 2010, hlm. 152.

34 Kata Pengantar dalam Syaukani HR., Afan Gaffar dan Ryas Rasyid, Otonomi Daerah….

35 Ramlan Surbakti, “Demokrasi Deliberatif dan Partisipatif” dalam Andi Ramses M. dan La Bakry, Politik dan Pemerintahan Indonesia.., hlm 34. Lihat juga : Montesquieu, The Spirit of Law..dan Roesseau, Du Contract Social…, Serta Howard Williams, Filsafat Politik Kant, alih bahasa Muhammad Hardani, Jakarta dan Surabaya : DPP IMM dan JP-Press, 2003, hlm. 14-16.

36Ibid., hlm. 42-45.

37 PDI-P semula tidak sepakat DPD menjadi sebuah lembaga, dengan alasan hal ini bisa mengarah pada pembentukan negara federal. Ketakutan PDI-P ini juga karena alasan politis, dimana sebagian besar kursi PDI-P didapatkan di daerah Jawa, sedangkan jika DPD menjadi lembaga maka kekuatan yang paling besar di MPR nantinya adalah kekuatan dari luar jawa, hal ini tentu akan mempersulit PDI-P sendiri. Walau bagaimanapun, pada masa itu permasalahan Jawa dan luar Jawa merupakan persoalan yang urgen, dan mengarah pada dis-integrasi bangsa. Lihat : Valina Sungka Subekti, Menyusun Konstitusi Transisi : Pergulatan Kepentingan dan Pemikiran dalam Proses Perubahan UUD 1945, Jakarta : Raja Grarafindo Persada, 2008, hlm. 209-223.

38 Fatmawati beralasan bahwa setiap regulasi yang berkaitan dengan kepentingan daerah merupakan kewenangan DPD juga, sebab DPD merupakan pengawal utama otonomi daerah. Hal ini terkait dengan 2 pendapat tentang konsep otonomi daerah dalam UU Nomor 32 Tahun 2004, yakni pendapat yang mengatakan tidak ada hubungan antara DPD dengan pemerintah daerah dan pendapat yang menyatakan bahwa antara DPD dan pemerintah daerah erat kaitannya. Lihat : Fatmawati, Struktur dan Fungsi Legislasi…, hlm. 346-347.

39 Bagir Manan, Teori dan Politik Konstitusi…, hlm. 59.

Perdebatan Bentuk Negara dalam UUD 1945

1. PENDAHULUAN

Perdebatan bentuk negara selalu menjadi sesuatu hal yang menarik dalam Hukum Tata Negara, meskipun perdebatan ini merupakan sangat klasik sekali, yakni sejak awal sebuah negara didirikan bentuk negara selalu menjadi sebuah nuansa tersendiri bagi para pendiri negara dalam menentukannya. Persoalan ini selalu terselesaikan dengan kompromi tingkat tinggi, menentukan pilihan yang tepat demi kedaulatan, keutuhan, dan keberlangsungan suatu negara. Sebab, jika persoalan ini tidak ada kata sepakat maka akan berakibat pada kurangnya legitimasi negara itu sendiri terhadap rakyat dan wilayah-wilayahnya.

Pemakaian kata bentuk negara berbeda dengan bentuk pemerintahan, bentuk negara pada umumnya kita dihadapkan pada pilihan negara kesatuan, federal, konfederasi atau negara multi federal. Sedangkan pemakaian istilah bentuk pemerintahan, kita dihadapkan pada pilihan republik atau monarki. Penggunaan istilah bentuk negara dan bentuk pemerintahan memang masih menjadi perdebatan di kalangan ahli Hukum Tata Negara mengenai mana yang cocok dipakai untuk istilah bangunan negara tersebut, namun di sini penulis akan lebih memilih istilah bentuk negara atas pilihan negara kesatuan atau federal.

Sejak awal kemerdekaan Indonesia, para pounding fathers memperdebatkan tentang bentuk negara Indonesia, apakah menggunakan bentuk negara kesatuan atau federal. Perdebatan ini bisa difahami karena para anggota BPUPKI (Badan Penyelidik Usaha-usaha Persiapan Kemerdekaan Indonesia) terdiri dari berbagai unsur, latar belakang keilmuan, etnis dan agama yang berbeda. Di samping itu, bentuk negara merupakan sesuatu yang harus diatur langsung dalam konstitusi, di samping ketentuan-ketentuan mengenai kedaulatan negara dan wilayah negara.¹ Pengaturan secara langsung bentuk negara dalam konstitusi karena konstitusi merupakan sebuah dokumen hukum yang tertinggi di atas peraturan-peraturan hukum biasa yang mengatur pemerintahan negara, sedangkan pemerintahan negara berhubungan langsung dengan bentuk negara, bentuk pemerintahan dan sistem pemerintahan.

Bentuk negara merupakan identitas jati diri suatu bangsa, maka selayaknya bentuk negara diatur langsung dalam konstitusi. Jazim Hamidi dan Malik menganalogikan negara sebagai sebuah organisasi, sedangkan konstitusi adalah Anggaran Dasarnya. Biasanya anggaran dasar suatu organisasi berisi tentang identitas organisasi, struktur organisasi, pembagian kekuasaan serta mengatur hak dan kewajiban pengurus dan anggota.² Berdasarkan pendapat tersebut, bentuk negara merupakan identitas suatu negara, maka bentuk negara harus disebutkan secara jelas dalam konstitusi negara tersebut. Maka dalam tulisan ini akan lebih khusus mengangkat tentang bentuk negara Indonesia dalam UUD 1945.

Pada sidang BPUPKI yang membahas naskah persiapan Konstitusi Indonesia yang mau diidirikan, usulan negara kesatuan dikeluarkan oleh Prof. Soepomo yang mendasarkan pikirannya pada pemikiran filsuf barat seperti Spinoza, Adam Miller dan Hegel dan berkaca pada bentuk negara Jerman di bawah Hitler dan Jepang dengan Tenno Haika-nya, mengemukakan ide negara integralistik bagi Indonesia.³ Ide negara kesatuan yang dilontarkan Soepomo tidak disetujui oleh semua anggota BPUPKI, ide ini ditentang oleh Mohammad Hatta yang lebih menyetujui bentuk negara federal. Mohammad Hatta menyatakan bahwa Indonesia terdiri dari masyarakat yang majemuk, sehingga membutuhkan bentuk negara federal bagi Indonesia untuk mempersatukan segenap bangsa Indonesia dan tumpah darah Indonesia.⁴

Berdasarkan hasil sidang BPUPKI itulah maka UUD 1945 mengatur bentuk negara Indonesia dalam Pasal 1 ayat (1) yang berbunyi,

“Negara Indonesia ialah Negara Kesatuan yang berbentuk Republik.”

Penempatannya pada bagian paling awal dari konstitusi menandakan ketentuan ini dianggap sangat penting dan utama, sehingga perumusannya mendahului perumusan ketentuan yang lainnya. Bentuk negara kesatuan ini bahkan pada saat UUD 1945 mau diamandemen setelah bergulirnya reformasi 1998 masih diperdebatkan oleh berbagai pihak, karena ketakutan beberapa kalangan tentang berubahnya bentuk negara, namun ada kesepakatan politik yang dilakukan oleh elemen bangsa agar negara kesatuan tetap dipertahankan,⁵ bahkan pada amanedemen keempat UUD 1945 lebih dipertegas dalam pasal 37 ayat (5) yang berbunyi,

“Khusus tentang bentuk Negara Kesatuan Republik Indonesia tidak dapat dilakukan perubahan.”

Seperti yang telah disebutkan sebelumnya, tidak semua elemen bangsa Indonesia menginginkan atau menyetujui bentuk negara Kesatuan untuk Republik ini, sebab Indonesia adalah negara dengan tingkat kemajemukan yang tinggi, baik dilihat dari agama, suku, etnis, budaya, bahasa, geografis dan latar belakang historis. Selain itu, konsep integralistik yang melahirkan negara kesatuan juga bisa berpotensi pemarginalan kelompok minoritas oleh mayoritas. Kalau itu sudah terjadi, maka tujuan negara Indonesia yang ingin mensejahterakan kehidupan umum dan untuk mencapai keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia akan sulit terwujud.

Melihat latar belakang permasalahan di atas, maka dalam tulisan ini akan mencoba untuk menjawab permasalahan yang timbul. Permasalahan yang timbul adalah :

1. Bagaimana perdebatan tentang bentuk Negara Republik Indonesia dalam pembahasan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945?

2. TEORI KONSTITUSI DAN BENTUK NEGARA

1. Teori Konstitusi

K. C. Wheare mendefenisikan konstitusi dalam dua arti, dalam arti yang luas konstitusi digambarkan sebagai seluruh sistem ketatanegaraan suatu negara, kumpulan peraturan yang membentuk dan mengatur atau mengarahkan pemerintahan, ada yang tertulis dan ada yang tidak tertulis. Sedangkan dalam arti sempit konstitusi merupakan hasil seleksi dari peraturan-peraturan hukum yang mengatur pemerintahan negara tersebut, dan telah dihimpun dalam suatu dokumen.⁶ Berarti Wheare mendefenisikan Konstitusi sebagai aturan umum pemerintahan suatu negara, baik yang tertulis dalam suatu dokumen maupun yang tidak tertulis. Hans Kelsen mengartikan konstitusi dalam arti formal sebagai suatu dokumen resmi, seperangkap aturan hukum yang hanya dapat diubah di bawah pengawasan ketentuan-ketentuan khusus, yang tujuannya adalah untuk menjadikan perubahan-perubahan norma ini menjadi lebih sulit. Sedangkan dalam arti material, konstitusi terdiri atas peraturan-peraturan yang mengatur pembentukan norma hukum yang bersifat umum, terutama pembentukan undang-undang.⁷ Kelsen menarik pengertian konstitusi ini dari Grundnorm yang menjadi hukum tertinggi dari suatu negara, dari grundnorm inilah menurut Kelsen hukum-hukum yang lain dalam suatu negara berdasar, dan tidak boleh bertentangan dengannya. Namun Kelsen hanya menyetujui konstitusi tertulis saja.

Mengacu pada pendapat James Bryce, C. F. Strong menyebut konstitusi merupakan kumpulan prinsip-prinsip yang mengatur kekuasaan pemerintahan, hak-hak pihak yang diperintah, dan hubungan diantara keduanya.⁸ Jazim Hamidi dan Malik secara sederhana mendefenisikan konstitusi merupakan suatu pernyataan tentang bentuk dan susunan suatu negara, yang dipersiapkan sebelum amaupun sesudah berdirinya negara yang bersangkutan.⁹

Berdasarkan beberapa defenisi di atas, dapat ditarik kesimpulan bahwa secara garis besar konstitusi merupakan aturan umum, tertinggi dan mengikat suatu negara yang memuat tentang bentuk negara dan sistem pemerintahan, pembagian kekuasaan secara vertikal dan horizontal, hak dan kewajiban warga negara serta hubungan negara dan warga negara.

Konstitusi secara umum memiliki fungsi sebagai berikut :

1. Konstitusi sebagai dokumen nasional;

2. Konstitusi sebagai piagam kelahiran negara baru;

3. Konstitusi sebagai hukum tertinggi;

4. Sebagai identitas nasional dan lambang persatuan;

5. Konstitusi sebagai alat untuk membatasi kekuasaan;

6. Sebagai pelindung HAM dan kebebasan warga negara.¹⁰

Adanya fungsi-fungsi ini bertujuan agar konstitusi menjadi suatu instrumen hukum untuk mengawasi dan membatasi kekuasaan, serta konstitusi bertujuan untuk membebaskan kekuasaan dari kontrol mutlak dari penguasa, serta menetapkan bagi para penguasa tersebut batas-batas kekuasaan mereka.¹¹

Sedangkan muatannya, menurut Wheare adanya dua pendapat yang berbeda. Pertama, konstitusi hanya merupakan dokumen hukum dan isinya hanya berupa aturan-aturan hukum. Kedua, konstitusi tidak hanya sebagai dokumen hukum saja, tetapi juga berisi tentang prinsip-prinsip, keyakinan dan cita-cita negara.¹² Wheare tidak secara jelas mengemukakan tentang apa yang harus diisi dalam konstitusi itu, dia hanya mengemukakan tentang konstitusi itu harus sesiangkat mungki dan harus difahami serta dilakasanakan oleh setiap komponen.¹³

Terlepas dari berbagai macam pendapat mengenai isi konstitusi, saya lebih sepakat dengan pendapat Prof. Miriam Budiardjo yang menyatakan konstitusi memuat ketentuan tentang organisasi negara, yakni mengatur mengenai soal pemisahan atau pembagian kekuasaan, bentuk dan susunan negara dan masalah pelanggaran yuridiksi. Selanjutnya konstitusi memuat tentang Hak-hak Asasi Manusia, prosedur mengubah UUD, adakalanya memuat larangan untuk mengubah sifat tertentu dari UUD, serta memuat aturan yang tertinggi untuk mengikat seluruh warga negara tanpa terkecuali.¹⁴

Strong mengklasifikasikan konstitusi menurut sifatnya menjadi konstitusi kaku dan konstitusi fleksibel. Konstitusi kaku ialah konstitusi yang mensyaratkan adanya prosedur khusus untuk mengubahnya, sedangkan konstitusi fleksibel ialah konstitusi yang dalam mengamandemennya tidak diperlukan prosedur yang khusus.¹⁵ Konstitusi yang kaku memang memberikan suatu manfaat yang bisa meminimalisir kewewenangan oleh penguasa, sebab kalau konstitusi itu mudah diubah maka akan bisa diubah kapan saja oleh penguasa demi tujuan kekuasaanya, dan hal ini akan menimbulkan tindakan kesewenang-wenangan, penumpukan cabang-cabang kekuasaan pada satu tangan dan diabaikannya hak-hak warga negara serta bentuk dan susunan negara bisa saja tidak begitu jelas karena begitu statis demi kepentingan penguasa, bukan kepentingan rakyat banyak.

Konstitusi, karena merupakan resultan politik, menurut Wheare selalu mencerminkan kekuatan yang dominan, dalam hal ini konstitusi bisa berubah bila mayoritas memilih untuk merubahnya.¹⁶ Perubahan konstitusi dilakukan dengan tiga cara, yakni melalui amandemen formal, keputusan yudisial serta dengan cara terbentuknya adat dan kebiasaan.¹⁷ Setidaknya secara umum ada dua macam bentuk perubahan konstitusi, yakni dengan cara remewel pada negara penganut sistem Eropa Kontinental dan amandemen pada negara Anglo-saxon. Cara pertama yaitu apabila suatu konstitusi dilakukan perubahan, maka yang berlaku adalah konstitusi yang baru secara keseluruhan. Sedangkan amandemen masih memberlakukan konstitusi yang lama, sedangkan hasil perubahan merupakan bagian atau dilampirkan dalam konstitusi.¹⁸

Perubahan suatu konstitusi tidak boleh asal ubah saja, khususnya perubahan dengan jalan amandemen formal, perubahan ini harus memenuhi beberapa syarat yakni perubahan harus dengan pertimbangan yang matang, pendapat rakyat harus didengarkan terkait perubahan konstitusi tersebut, dalam negara federal tidak bisa satu fihak dalam mengubah unit-unit dan pemerintah pusat. Terakhir, perubahan konstitusi harus melindungi hak-hak individu atau masyarakat.¹⁹

2. Defenisi Negara Kesatuan dan Negara Federal

Dua hal penting yang diatur dalam konstitusi biasanya adalah mengenai pemisahan kekuasaan dan bentuk negara. Pemisahan kekuasaan bisa disamakan dengan pemencaran kekuasaan secara horizontal, sedangkan bentuk negara melahirkan pola pemencaran kekuasaan secara vertikal. Pemencaran kekuasaan secara horizontal melahirkan kekuasaan eksekutif, legislatif dan yudikatif, biasa dikenal dengan trias politica. Sedangkan pemencaran kekuasaan secara vertikal adalah pemencaran kekuasaan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Pembagian kekuasaan secara vertikal ini melahirkan beberapa pilihan formasi yang berbeda, disesuaikan dengan bentuk negara, ada yang berbentuk federatif, kesatuan dengan sentralisasi atau kesatuan dengan desentralisasi.

Bentuk negara adalah salah satu hal utama yang diatur dalam sebuah konstitusi, sebagai contoh Indonesia memuat tentang bentuk negara pada pasal 1 ayat (1) UUD 1945, hal ini menandakan betapa penting dan sifat keutamaan dari bentuk negara itu sendiri. Namun, setiap negara harus memilih satu ebntuk negara saja, pilihan harus dijatuhkan kepada salah satu dari bentuk negara kesatuan, negara federal atau konfederatif. Dewasa ini, pilihan seringkali hanya pada dua bentuk, yakni antara bentuk negara kesatuan atau negara federal.

Negara kesatuan dideklarasikan oleh para pendirinya saat kemerdekaan dengan mengklaim seluruh wilayahnya sebagai bagian dari suatu negara, negara tidak dibentuk berdasarkan kesepakatan, setelah itu baru dibentuk wilayah atau daerah di bawahnya. Kewenangan yang didapat oleh daerah merupakan pelimpahan dari pemerintah pusat untuk diatur sebagian.²⁰ Miriam Budiardjo menyatakan, bahwa negara kesatuan hanya ada satu pemerintah saja, dalam negara ini ikatan serta integrasi sangat kokoh.²¹

Menurut Moh. Kusnardi dan Bintan R. Saragih, disebut negara kesatuan apabila pemerintah pusat dan pemerintah daerah tidak sama dan tidak sederajat, kekuasaan pusat lebih menonjol dan tidak ada saingan bagi badan legislatif pusat dalam membuat Undang-undang, kekuasaan pemerintah daerah hanya bersifat derivatif.²² Intinya negara kesatuan tidak mengenal ada negara dalam negara, pemerintahan yang yang berdaulat hanya satu yakni pemerintah pusat. Kekuasaan yang ada di tangan pemerintah daerah merupakan mandat atau wewenang dari pusat dan tidak boleh hukum daerah bertentangan dengan hukum nasional, peraturan pusat tidak lagi memerlukan pengakuan dari daerah.

Strong mengemukakan ciri utama negara federal adalah adanya rekonsiliasi kedaulatan nasional dan kedaulatan negara bagian, selanjutnya syarat utama negara federal adalah adanya rasa kebangsaan dari negara-negara yang membentuk federasi dan tidak adanya niat untuk menjdi satu kesatuan, karena jika mempunyai kehendak bersatu berarti bukan negara federal, tapi telah menjadi negara kesatuan.²³ Dalam hal ini kedaulatan keluar, seperti pertahanan keamanan, kebijakan fiskal dan kebijakan luar negeri ada ditangan peerintahan nasional, sedangkan kedaulatan kedalam tetap berada di tangan pemerintah negara bagian.²⁴

Mengenai tentang cara pembagian kekuasaan antara pemerintah federal dengan pemerintah negara bagian, masing-masing negara mempunyai cara tersendiri. Namun secara umum ada dua cara yaitu disebutkan secara rinci semua yang menjadi kewenangan pemerintah federal dan sisanya menjadi kewenangan pemerintah negara bagian, atau disebutkan satu persatu secara rinci wewenang negara bagian dan sisanya diurusan pemerintah federal.²⁵ Apapun cara yang digunakan, pada intinya negara federal membagi secara jelas kewenangan antara pemerintah federal dan pemerintah negara bagian, dan kedaulatan masing-masing negara tidak dapat diganggu oleh yang lainnya, baik oleh sesama negara bagian maupun oleh pemerintah federal.

3. Perdebatan Bentuk Negara dalam Sidang BPUPKI

Perdebatan yang terangkat dalam penentuan bentuk negara Indonesia dalam rapat BPUPKI adalah menentukan pilihan pada federali atau kesatuan. Pioner gagasan negara kesatuan di Indonesia adalah Prof. Soepomo, pendapatnya dalam sidang BPUPKI diikuti oleh tokoh nasional lainnya seperti Soekarno dan Mr. Muhammad Yamin, walaupun sebenarnya konsep negara integralistik yang tidak menjamin HAM dari Soepomo dsedikit ditentang oleh Yamin yang menghendaki pengakuan dan jaminan terhadap HAM dalam UUD Negara Indonesia nantinya.

Soepomo berpendapat bahwa negara didirikan atas sebuah teori, di dunia mengenal tiga teori tentang dasar berdirinya negara, yaitu teori individulistik, teori kelas dan teori integralistik. Teori individulistik negara adalah masyarakat hukum yang disusun atas kontrak antara masyarakat itu sendiri.²⁶ Sedangkan teori golongan menganggap negara merupakan alat suatu golongan untuk menindas golongan yang lain, golongan kuat menindas yang lemah.²⁷ Aliran ketiga menurut Soepomo adalah teori integralistik, menurut teori ini negara tidak menjamin kepentingan perorangan atau kelompok, tapi negara harus mencakup kepentingan seluruh komponen, negara adalah suatu susunan masyarakat yang integral, segala golongan mempunyai ikatan yang erat dan berhubungan satu sama lainnya dan merupakan persatuan masyarakat yang organis.²⁸

Soepomo berpendapat bahwa integralistik adalah faham yang cocok untuk bangsa indonesia, bukan faham kenegaraan individualistik seperti yang diajarkan Thomas Hobbes, John Lacke, Jean Jacques Roesseau, Helbert Spencer dan J. Laski, maupun negara kelas yang dianut oleh Karl Marx, Engels dan Lenin. Selanjutnya Soepomo mengatakan bahwa jika kita hendak mendirikan negara Indonesia yang sesuai dengan sifat dan ciri khas masyarakat Indonesia, maka negara kita harus didirikan atas dasar pikiran tentang negara (staatside) yang integralistik.²⁹

Gagasan negara kesatuan yang dipelopori Soepomo ini juga diikuti oleh Mr. Muh. Yamin, Yamin berpendapat bahwa bentuk negara yang yang sesuai untuk Indonesia adalah negara kesatuan, bukan negara serikat. Dalam sidang BPUPKI pada tanggal 29 Mei 1945, Yamin mengusulkan Indonesia menjadi negara persatuan yang tidak terpecah, dibentuk kedalam dan keluar badan bangsa Indonesia yang tidak terbagi-bagi.³⁰ Alasan Yamin menolak federalisme karena negara federal lebih banyak memerlukan pegawai dibandingkan negara kesatuan, negara federal mengarah pada perpecahan, sedangkan negara kesatuan memperkuat persatuan dan kesatuan bangsa.

Menurut Yamin, bentuk negara kesatuan diperlukan untuk memperkuat Indonesia yang dimerdekakan dengan jalan revolusi, federalisme hanya akan melemahkan Indonesia.³¹ Lebih jauh Yamin mengungkapkan bahwa ide negara kesatuan sudah muncul sejak Sumpah Pemuda tanggal 28 Oktober 1928, karena telah ada kebulatan tekad seluruh pemuda Indonesia tentang adanya satu bangsa, satu tanah air dan satu bahasa. Oleh sebab itu, Indonesia tidak dengan bentuk negara kesatuan bukan hanya ide pada saat sidang BPUPKI, tetapi memang telah dicita-citakan sejak lama.

Ide negara kesatuan tidak serta-merta diterima oleh seluruh anggota BPUPKI, Mohammad Hatta lebih setuju dengan negara federal. Namun dalam mekanisme pengambilan keputusan mengenai bentuk negara, Hatta harus menerima bentuk negara kesatuan untuk Indonesia, sebab Hatta kalah suara dan mayoritas anggota BPUPKI lebih menginginkan bentuk negara kesatuan.³²

Hatta mengemukakan bahwa karena Indonesia terbagi atas beberapa pulau dan golongan bangsa, maka perlu tiap-tiap golongan kecil atau besar, mendapat otonomi, mendapat hak untuk menentukan nasipnya sendiri. Satu-satunya dapat mengatur pemerintahan sendirimenurut keperluan dan keyakinan sendiri, asal saja peraturan masing-masing tidak berlawanan dengan dasar-dasar pemerintahan secara umum.³³ Selanjutnya Mohammad Hatta menyatakan bahwa Indonesia terdiri dari masyarakat yang majemuk, sehingga membutuhkan bentuk negara federal bagi Indonesia untuk mempersatukan segenap bangsa Indonesia dan tumpah darah Indonesia.³⁴ Sekali lagi, karena konstitusi adalah resultan politik, maka pada waktu itu ditetapkan bentuk negara Indonesia adalah negara kesatuan, negara kesatuan atau federal bukan soal baik atau buruk, tapi persoalan pilihan yang diambil oleh para pendiri bangsa waktu itu. Wacana pembentukan negara federal di Indonesia sampai saat ini tidak pernah tertutup, asalkan sesuai dengan konteks zaman, tidak merampas hak warga negara dan yang paling penting tetap berorientasi pada kesejahteraan rakyat.

3. PERDEBATAN BENTUK NEGARA DALAM UUD 1945

Sebagai resultan pendirinya, konstitusi suatu negara tidak lepas dari pengaruh keadaan politik, ekonomo, sosial dan budaya pada masa konstitusi itu dibuat. Anggota BPUPKI yang merancang UUD 1945 boleh dikatakan mewakili seluruh wilayah Indonesia, namun perlu dicatat bahwa mayoritas anggotanya berasal dari ningrat Jawa, dam sedikit dari wilayah lainnya. Berdasarkan kenyataan inilah, maka jelas pilihan bentuk negara kesatuan akan menjadi pilihan mayoritas para anggota BPUPKI dibandingkan bentuk negara federal, hal ini bisa dikarenakan orang Ningrat Jawa memang lebih menginginkan bentuk yang integralistik, manunggaling kawulo gusti antara rakyat dan negara, antara masyarakat dan penguasa. Sebab, orang Jawa menilai kekuasaan itu konkret dan homogen, sehingga orang Jawa melihat kekuasaan, atau kedaulatan, tidak dapat diraba dan dirasakan serta kekuasaan mempunyai sumber yang sama dan harus bersatu. Menurut falsafah orang Jawa, persatuan adalah lambang kekuatan, sedangkan federal adalah perpecahan sehingga bentuk negara federal akan mengakibatkan perpecahan, dan ada akhirnya akan melemah.³⁵

Seperti yang telah dijelaskan di atas, Soepomo memajukan ide konsep negara (staatside) bagi Indonesia adalah ide negara integralistik, ide ini dilatarbelakangi oleh type masyarakat paguyuban yang ada di desa-desa pulau Jawa, sehingga Soepomo berkesimpulan bahwa negara kesatuan adalah bentuk negara yang paling cocok untuk Indonesia. Menurut Adnan Buyung Nasution, pendapat Soepomo ini hanya didasarkan pada masyarakat Jawa saja, yaitu suku Soepomo itu sendiri, tidak melihat keaneka ragaman suku, budaya dan agama di Indonesia, dan bahkan Soepomo dianggap mengabaikan keragaman yang ada dalam suku Jawa itu sendiri.³⁶ Jadi ini semakin jelas bahwa keinginan untuk menetapkan bentuk negara Indonesia sebagai negara kesatuan lebih karena pertimbangan satu budaya saja, bukan berdasarkan pertimbangan keragaman budaya yang ada di Indonesia.

Pilihan atas Negara kesatuan merupakan pilihan mayoritas dan lebih mementingkan kemerdekaan dibandingkan memikirkan bentuk negara, sebab pada masa itu usaha lebih difokuskan untuk mendirikan suatu negara yang merdeka, sehingga para pendiri bangsa yang federalist tidak mau terlalu memaksakan ide mereka. Bagi mereka, negara kesatuan ataupun federal hanyalah sebagai alat untuk mewujudkan tujuan dan cita-cita Indonesia merdeka, kalau pilihan dijatuhkan pada bentuk negara federal maka energi para pendiri waktu itu akan banyak terkuras karena selain mendirikan negara nasional Indonesia, juga harus mendirikan negara-negara bagian, belum lagi sulitnya koordinasi dalam sebuah federasi dan tentunya yang paling penting adalah ancaman bagi revolusi karena perpecahan yang disebabkan berpencarnya kekuasaan negara.

Walaupun pada pasal 1 ayat (1) UUD 1945 telah dinyatakan dengan jelas bahwa bentuk negara Indonesia adalah negara kesatuan, dan dipertegas lagi dalam pasal 37 ayat (5) bahwa bentuk ini tidak dapat dilakukan perubahan, namun dalam pembukaan UUD 1945 tidak ada satu kalimatpun dengan tegas menyatakan bentuk negara Indonesia adalah negara kesatuan. Pembukaan UUD 1945 yang berisi cita-cita dan tujuan negara Indonesia menyebutkan 11 (sebelas) kali kata Indonesia, tapi tidak ada yang mengatakan Negara kesatuan Republik Indonesia, yang ada disebutkan tentang bentuk pemerintahan, yakni Negara Republik Indonesia.

Berdasarkan fakta yuridis ini, bentuk negara dalam UUD 1945 tidaklah harus negara kesatuan, slogan “NKRI harga mati” lebih berupa usaha yang berlebihan bagi pendukung konsep negara integralistik. Kalau bentuk negara kesatuan adalah bentuk baku dan tidak dapat ditawar lagi, maka hal ini harusnya secara jelas dsebutkan dalam Pembukaan UUD 1945, tapi hal ini tidak ditemukan. Berbeda dengan bentuk pemerintahan republik yang secara jelas disebutkan dalam Pembukaan UUD 1945, berarti Indonesia harus berbentuk republik, jika ingin mengubahnya berarti hars mengubah dasar negara juga. Sedangkan bentuk negara kesatuan masih dapat ditawar, lebih tepatnya diubah, walaupun telah dikunci dalam pasal 37 ayat (1) tapi bukankah pasal tersebut juga dapat diubah atau dihapuskan asalkan ada kesepakatan politik dalam MPR yang mempunyai kewenangan untuk mengubahnya.

Karena tidak secara nyata dicantumkan dalam Pembukaan, yang memuat hal-hal yang paling prinsipil dari negara Indonesia, maka perubahan bentuk negara kesatuan ke bentuk yang lain, khususnya federasi, masih dapat dimungkinkan. Perubahan ini harus terlebih dahulu mendapatkan dukungan politik yang ada dalam MPR, karena konstitusi merupakan resultan politik, menurut UUD 1945 tersebut serta harus terlebih dahulu menghapus pasal 37 ayat (5) UUD 1945. Upaya seperti ini pernah dilakukan oleh MPR periode 1999-2004 yang menghapus terlebih dahulu TAP MPR Nomor IV tahun1983 tentang Referendum dalam perubahan UUD 1945, hal ini dilakukan sebelum upaya amandemen UUD 1945. Sebab, jika TAP MPR tersebut tidak dicabut, maka amandemen UUD 1945 akan sulit dilakukan, karena syarat yang berat dalam TAP MPR tersebut mengenai prosedur perubahan UUD 1945.

4. PENUTUP

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia tahun 1945 merupakan produk zaman, di amana UUD ini dibentuk dan dibuat pada zaman awal kemerdekaan Indonesia, disesuaikan juga dengan zaman itu pula. Sebagai produk zaman, UUD 1945 tidak bisa dikatakan dokumen abadi karena zaman selalu berubah, masyarakatpu berubah, maka perubahan atas sebuah konstitusi masih diperlukan untuk menyesuaikan dengan zaman pada masa berlakunya.

UUD 1945 juga merupakan resultan politik, maka isinyapun merupakan refresentasi keinginan dan kepentingan politik pembuatnya, sehigga dalam penentuan bentuk negara UUD 1945 lebih menggambarkan keinginan politik mayoritas pembuatnya. Pilihan atas bentuk negara kesatuan bukan dilihat dari aspek baik atau buruk, bagus atau jelek, akan tetapi karena suara mayoritas anggota BPUPKI lebih memilih bentuk negara kesatuan dibandingkan bentuk yang lain. Oleh sebab itu, jika akan mengubah bentuk negara kesatuan Republik Indonesia, maka yang paling penting adalah konsilidasi kekuatan politik di dalam badan yang akan mengubahnya, dalam hal ini MPR. Sebab, kalau ini tidak tercapai, maka cita-cita sebagian kalangan untuk mendirikan negara federal Indonesia akan sisa-sia.

Di samping itu, para anggota BPUPKI khususnya yang lebih setuju federalisme seperti Mohammad Hatta atau pendukung bentuk negara kesatuan seperti Muh. Yamin, lebih mementnigkan usaha untuk memerdekakan Indonesia dari pada mempersoalkan bentuk negara. Merdeka dan berjalannya pemerintahan negara demi mencapai cita-cita dan tujuan negara lebih penting bagi mereka, bentuk negara hanyalah instrumen untuk mencapai itu. Wajar mereka berfikir seperti itu, meributkan bentuk negara dan bisa jadi sangat menguras energi, sedangkan penjajah masih bercokol akan sia-sia, maka ereka berfikir alangkah lebih baiknya energi yang ada dicurahkan dalam upaya merebut dan mempertahankan kemerdekaan. Sesuai dengan pepatah orang China : “tidak maslah kucing itu putih atau hitam, yang penting bisa menangkap tikus”.

Sebagai produk zaman dan resultan politik, UUD 1945 memang lebih sesuai dan cocok untuk zaman itu dan hasil kesepakan politik masa UUD itu dibuat. Persoalan lain muncul pada masa sesudahnya, maka suatu konstitusi harus disesuaikan dengan keadaan sekarang, termasuk dalam bentuk negara. Bentuk negara kesatuan dalam UUD 1945 masih bisa diubah, karena Pembukaan secara spesifik menyebutkan negara republik tapi tidak menyebutkan negara kesatuan, berarti pasal 1 ayat (1) bisa diubah tapi harus lebih dulu ubah pasal 37 ayat (5).

5. DAFTAR PUSTAKA

Abdullah, Rozali, Pelaksanaan Otonomi Luas dan Isu Federalisme Sebagai Suatu Alternatif, Jakarta : RajaGrafindo Persada, cet. III, 2002;

Anwar C., Teori dan Hukum Konstitusi : Paradigma Kedaulatan dalam UUD 1945 (Pasca Amandemen), Implikasi dan Implementasinya pada Lembaga Negara, Malang : Instrans Publishing, cet. II, 2011;

Asshiddiqie, Jimly, Pokok-pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, Jakarta : Bhuana Ilmu Populer, 2007;

Budiardjo, Miriam, Dasar-dasar Ilmu Politik (edisi revisi), Jakarta : Gramedia Pustaka Utama, cet. IV, 2010;

…………….., Masalah Ketatanegaraan, Jakarta : Gramedia, 1982;

Cipto, Bambang , Politik dan Pemerintahan Amerika, Yogyakarta : Lingkar Buku, cet. II, 2007;

Guruh LS., Syahda, Menimbang Otonomi vs. Federal : Mengembangkan Wacana Federalisme dan Otonomi Luas Menuju Masyarakat Madani Indonesia, Bandung : Remaja Rosdakarya, 2000;

Hamid, Edy Suandi dan Sobirin Malian, Memperkokoh Otonomi Daerah : Kebijakan, Evaluasi dan Saran, Yogyakarta : UII Press, 2004;

Hamidi, Jazim dan Malik, Hukum Perbandingan Konstitusi, Jakarta : Prestasi Pustaka, 2009;

Kelsen, Hans, Teori Umum tentang Hukum dan Negara, terj. Raisul Muttaqien, Bandung : Nusa Media, cet. V, 2010;

Kusnardi, Moh. dan Bintan R. Saragih, Ilmu Negara, Jakarta : Gaya Media Pratama, 2000;

Mahfud MD, Mohammad, Perdebatan Hukum Tata Negara Pasca Amandemen Konstitusi, Jakarta : Rajawali Pers, 2010;

Nasution, Adnan Buyung, Demokrasi Konstitusional, Jakarta : Kompas Media Nusantara, 2011;

Purnama, Eddy, Negara Kedaulatan Rakyat : Analisis Terhadap Sistem Pemerintahan Indonesia dan Perbandingannya dengan Negara-negara Lain, Bandung : Nusamedia, 2007;

Strong, C. F., Konstitusi-konstitusi Politik Modern : Suatu Perbandingan tentang Sejarah dan Bentuk, terj. Derta Sri Widowatie, Bandung : Nusa Media, cet. III, 2010;

Thaib, Dahlan, Jazim Hamidi dan Ni’matul Huda, Teori dan Hukum Konstitusi, Jakarta : RajaGrafindo Persada, cet. IV, 2004;

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia tahun 1945

Wheare, K. C., Konstitusi-konstitusi Modern, terj. Imam Baehaqie, Bandung : Nusamedia, cet. V, 2011;

Yamin, Muhammad, Naskah Persiapan Undang-Undang Dasar 1945 : Disiarkan dengan dibubuhi catatan , Jakarta : Prapantja, 1959;

………………….., Pembahasan Undang-Undang Dasar Republik Indonesia, Jakarta : t.p., 1960.

 

1 Jazim Hamidi dan Malik, Hukum Perbandingan Konstitusi, Jakarta : Prestasi Pustaka, 2009, hlm. 116.

2Ibid. Hlm. 119.

3 Muhammad Yamin, Naskah Persiapan Undang-Undang Dasar 1945 : Disiarkan dengan dibubuhi catatan , Jakarta : Prapantja, 1959, hlm. 111.

4 Jimly Asshiddiqie, Pokok-pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, Jakarta : Bhuana Ilmu Populer, 2007, hlm. 286.

5 Mahfud MD menamakannya dengan kompromi politik. Lihat : Mohammad Mahfud MD, Perdebatan Hukum Tata Negara Pasca Amandemen Konstitusi, Jakarta : Rajawali Pers, 2010, hlm. 40.

6 K. C. Wheare, Konstitusi-konstitusi Modern, terj. Imam Baehaqie, Bandung : Nusamedia, cet. V, 2011, hlm. 1-3.

7 Hans Kelsen, Teori Umum tentang Hukum dan Negara, terj. Raisul Muttaqien, Bandung : Nusa Media, cet. V, 2010, hlm. 180.

8 C. F. Strong, Konstitusi-konstitusi Politik Modern : Suatu Perbandingan tentang Sejarah dan Bentuk, terj. Derta Sri Widowatie, Bandung : Nusa Media, cet. III, 2010, hlm. 15.

9 Jazim Hamidi dan Malik, Hukum Perbandingan….., hlm. 87.

10 Anwar C., Teori dan Hukum Konstitusi : Paradigma Kedaulatan dalam UUD 1945 (Pasca Amandemen), Implikasi dan Implementasinya pada Lembaga Negara, Malang : Instrans Publishing, cet. II, 2011, hlm. 63-65.

11 Dahlan Thaib, Jazim Hamidi dan Ni’matul Huda, Teori dan Hukum Konstitusi, Jakarta : RajaGrafindo Persada, cet. IV, 2004, hlm. 24.

12 K. C. Wheare, Konstitusi-konstitusi…, hlm. 49-79.

13Ibid., hlm. 52.

14 Miriam Budiardjo, Dasar-dasar Ilmu Politik (edisi revisi), Jakarta : Gramedia Pustaka Utama, cet. IV, 2010, hlm. 177-178.

15 C. F. Strong, Konstitusi-konstitusi…., hlm. 90.

16 K. C. Wheare, Konstitusi-konstitusi…, hlm. 104. Kerena sebagai resultan politik, ekonomi, sosial dan budaya inilah maka konstitusi disebut produk pada zamannya, sehingga isi dan muatannya disesuaikan dengan pada masa konstitusi itu ditetapkan. Oleh sebab itu, maka konstitusi harus terbuka untuk diubah, agar konstitusi tersebut sesuai dengan perkembangan zaman. Lihat juga dalam : Mohammad Mahfud MD, Perdebatan.., hlm. 20.

17 K. C. Wheare, Konstitusi-konstitusi…, hlm. 126.

18 Dahlan Thaib, Jazim Hamidi dan Ni’matul Huda, Teori dan…, hlm. 67.

19 K. C. Wheare, Konstitusi-konstitusi…, hlm. 128.

20 Ni’matul Huda, “Sejarah Ketatanegaraan Indonesia, Pilihan atas Federalisme atau Negara Kesatuan”, dalam Edy Suandi Hamid dan Sobirin Malian, Memperkokoh Otonomi Daerah : Kebijakan, Evaluasi dan Saran, Yogyakarta : UII Press, 2004, hlm. 22.

21 Menurut saya, pendapat Miriam Budiardjo ini sangat terpengaruh oleh konsep negara integralistik yang diutarakan Prof. Soepomo. Lihat : Miriam Budiardjo, Dasar-dasar…, hlm. 270.

22 Kusnardi, M. dan Bintan R. Saragih, Ilmu Negara, Jakarta : Gaya Media Pratama, 2000. Hlm. 207.

23 C. F. Strong, Konstitusi-konstitusi…., hlm. 139.

24 Lihat : Miriam Budiardjo, Dasar-dasar…, hlm. 270.

25 Kusnardi, M. dan Bintan R. Saragih, Ilmu Negara…, hlm. 210-211.

26 Muhammad Yamin, Naskah Persiapan ….., hlm. 110.

27Ibid., hlm. 11.

28Ibid.

29Ibid., hlm. hlm. 113. Lihat juga : Adnan Buyung Nasution, Demokrasi Konstitusional, Jakarta : Kompas Media Nusantara, 2011, hlm. 89.

30 Muhammad Yamin, Naskah Persiapan ….., hlm. 100.

31 Muhammad Yamin, Pembahasan Undang-Undang Dasar Republik Indonesia, Jakarta : t.p., 1960, hlm. 286-287.

32 Mohammad Mahfud MD, disampaikan pada kuliah Sistem Politik Indonesi, BKU Hukum Tata Negara/Hukum Administrasi Negara Program Pasca Sarjana Fakultas Hukum Universitas Islam Indonesia, Yogyakarta, pada tanggal 05 Juni 2011

33 Syahda Guruh LS., Menimbang Otonomi vs. Federal : Mengembangkan Wacana Federalisme dan Otonomi Luas Menuju Masyarakat Madani Indonesia, Bandung : Remaja Rosdakarya, 2000, hlm. 45. Lihat juga dalam : Mohammad Hatta, “Ke Arah Indonesia Merdeka”, dalam Miriam Budiardjo, Masalah Ketatanegaraan, Jakarta : Gramedia, 1982, hm. 44-45.

34 Jimly Asshiddiqie, Pokok-pokok…, hlm. 286.

35 Syahda Guruh LS., Menimbang Otonomi…, hlm. 70-73.

36 Adnan Buyung Nasution, Demokrasi…, hlm. 89.