Arsip tag negara federal

Perdebatan Bentuk Negara dalam UUD 1945

  1. PENDAHULUAN

Perdebatan bentuk negara selalu menjadi sesuatu hal yang menarik dalam Hukum Tata Negara, meskipun perdebatan ini merupakan sangat klasik sekali, yakni sejak awal sebuah negara didirikan bentuk negara selalu menjadi sebuah nuansa tersendiri bagi para pendiri negara dalam menentukannya. Persoalan ini selalu terselesaikan dengan kompromi tingkat tinggi, menentukan pilihan yang tepat demi kedaulatan, keutuhan, dan keberlangsungan suatu negara. Sebab, jika persoalan ini tidak ada kata sepakat maka akan berakibat pada kurangnya legitimasi negara itu sendiri terhadap rakyat dan wilayah-wilayahnya.

Pemakaian kata bentuk negara berbeda dengan bentuk pemerintahan, bentuk negara pada umumnya kita dihadapkan pada pilihan negara kesatuan, federal, konfederasi atau negara multi federal. Sedangkan pemakaian istilah bentuk pemerintahan, kita dihadapkan pada pilihan republik atau monarki. Penggunaan istilah bentuk negara dan bentuk pemerintahan memang masih menjadi perdebatan di kalangan ahli Hukum Tata Negara mengenai mana yang cocok dipakai untuk istilah bangunan negara tersebut, namun di sini penulis akan lebih memilih istilah bentuk negara atas pilihan negara kesatuan atau federal.

Sejak awal kemerdekaan Indonesia, para pounding fathers memperdebatkan tentang bentuk negara Indonesia, apakah menggunakan bentuk negara kesatuan atau federal. Perdebatan ini bisa difahami karena para anggota BPUPKI (Badan Penyelidik Usaha-usaha Persiapan Kemerdekaan Indonesia) terdiri dari berbagai unsur, latar belakang keilmuan, etnis dan agama yang berbeda. Di samping itu, bentuk negara merupakan sesuatu yang harus diatur langsung dalam konstitusi, di samping ketentuan-ketentuan mengenai kedaulatan negara dan wilayah negara.1 Pengaturan secara langsung bentuk negara dalam konstitusi karena konstitusi merupakan sebuah dokumen hukum yang tertinggi di atas peraturan-peraturan hukum biasa yang mengatur pemerintahan negara, sedangkan pemerintahan negara berhubungan langsung dengan bentuk negara, bentuk pemerintahan dan sistem pemerintahan.

Bentuk negara merupakan identitas jati diri suatu bangsa, maka selayaknya bentuk negara diatur langsung dalam konstitusi. Jazim Hamidi dan Malik menganalogikan negara sebagai sebuah organisasi, sedangkan konstitusi adalah Anggaran Dasarnya. Biasanya anggaran dasar suatu organisasi berisi tentang identitas organisasi, struktur organisasi, pembagian kekuasaan serta mengatur hak dan kewajiban pengurus dan anggota.2 Berdasarkan pendapat tersebut, bentuk negara merupakan identitas suatu negara, maka bentuk negara harus disebutkan secara jelas dalam konstitusi negara tersebut. Maka dalam tulisan ini akan lebih khusus mengangkat tentang bentuk negara Indonesia dalam UUD 1945.

Pada sidang BPUPKI yang membahas naskah persiapan Konstitusi Indonesia yang mau diidirikan, usulan negara kesatuan dikeluarkan oleh Prof. Soepomo yang mendasarkan pikirannya pada pemikiran filsuf barat seperti Spinoza, Adam Miller dan Hegel dan berkaca pada bentuk negara Jerman di bawah Hitler dan Jepang dengan Tenno Haika-nya, mengemukakan ide negara integralistik bagi Indonesia.3 Ide negara kesatuan yang dilontarkan Soepomo tidak disetujui oleh semua anggota BPUPKI, ide ini ditentang oleh Mohammad Hatta yang lebih menyetujui bentuk negara federal. Mohammad Hatta menyatakan bahwa Indonesia terdiri dari masyarakat yang majemuk, sehingga membutuhkan bentuk negara federal bagi Indonesia untuk mempersatukan segenap bangsa Indonesia dan tumpah darah Indonesia.4

Berdasarkan hasil sidang BPUPKI itulah maka UUD 1945 mengatur bentuk negara Indonesia dalam Pasal 1 ayat (1) yang berbunyi,

Negara Indonesia ialah Negara Kesatuan yang berbentuk Republik.”

Penempatannya pada bagian paling awal dari konstitusi menandakan ketentuan ini dianggap sangat penting dan utama, sehingga perumusannya mendahului perumusan ketentuan yang lainnya. Bentuk negara kesatuan ini bahkan pada saat UUD 1945 mau diamandemen setelah bergulirnya reformasi 1998 masih diperdebatkan oleh berbagai pihak, karena ketakutan beberapa kalangan tentang berubahnya bentuk negara, namun ada kesepakatan politik yang dilakukan oleh elemen bangsa agar negara kesatuan tetap dipertahankan,5 bahkan pada amanedemen keempat UUD 1945 lebih dipertegas dalam pasal 37 ayat (5) yang berbunyi,

Khusus tentang bentuk Negara Kesatuan Republik Indonesia tidak dapat dilakukan perubahan.”

Seperti yang telah disebutkan sebelumnya, tidak semua elemen bangsa Indonesia menginginkan atau menyetujui bentuk negara Kesatuan untuk Republik ini, sebab Indonesia adalah negara dengan tingkat kemajemukan yang tinggi, baik dilihat dari agama, suku, etnis, budaya, bahasa, geografis dan latar belakang historis. Selain itu, konsep integralistik yang melahirkan negara kesatuan juga bisa berpotensi pemarginalan kelompok minoritas oleh mayoritas. Kalau itu sudah terjadi, maka tujuan negara Indonesia yang ingin mensejahterakan kehidupan umum dan untuk mencapai keadilan sosial bagi seluruh rakyat Indonesia akan sulit terwujud.

Melihat latar belakang permasalahan di atas, maka dalam tulisan ini akan mencoba untuk menjawab permasalahan yang timbul. Permasalahan yang timbul adalah :

  1. Bagaimana perdebatan tentang bentuk Negara Republik Indonesia dalam pembahasan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945?

  1. TEORI KONSTITUSI DAN BENTUK NEGARA

  1. Teori Konstitusi

K. C. Wheare mendefenisikan konstitusi dalam dua arti, dalam arti yang luas konstitusi digambarkan sebagai seluruh sistem ketatanegaraan suatu negara, kumpulan peraturan yang membentuk dan mengatur atau mengarahkan pemerintahan, ada yang tertulis dan ada yang tidak tertulis. Sedangkan dalam arti sempit konstitusi merupakan hasil seleksi dari peraturan-peraturan hukum yang mengatur pemerintahan negara tersebut, dan telah dihimpun dalam suatu dokumen.6 Berarti Wheare mendefenisikan Konstitusi sebagai aturan umum pemerintahan suatu negara, baik yang tertulis dalam suatu dokumen maupun yang tidak tertulis. Hans Kelsen mengartikan konstitusi dalam arti formal sebagai suatu dokumen resmi, seperangkap aturan hukum yang hanya dapat diubah di bawah pengawasan ketentuan-ketentuan khusus, yang tujuannya adalah untuk menjadikan perubahan-perubahan norma ini menjadi lebih sulit. Sedangkan dalam arti material, konstitusi terdiri atas peraturan-peraturan yang mengatur pembentukan norma hukum yang bersifat umum, terutama pembentukan undang-undang.7 Kelsen menarik pengertian konstitusi ini dari Grundnorm yang menjadi hukum tertinggi dari suatu negara, dari grundnorm inilah menurut Kelsen hukum-hukum yang lain dalam suatu negara berdasar, dan tidak boleh bertentangan dengannya. Namun Kelsen hanya menyetujui konstitusi tertulis saja.

Mengacu pada pendapat James Bryce, C. F. Strong menyebut konstitusi merupakan kumpulan prinsip-prinsip yang mengatur kekuasaan pemerintahan, hak-hak pihak yang diperintah, dan hubungan diantara keduanya.8 Jazim Hamidi dan Malik secara sederhana mendefenisikan konstitusi merupakan suatu pernyataan tentang bentuk dan susunan suatu negara, yang dipersiapkan sebelum amaupun sesudah berdirinya negara yang bersangkutan.9

Berdasarkan beberapa defenisi di atas, dapat ditarik kesimpulan bahwa secara garis besar konstitusi merupakan aturan umum, tertinggi dan mengikat suatu negara yang memuat tentang bentuk negara dan sistem pemerintahan, pembagian kekuasaan secara vertikal dan horizontal, hak dan kewajiban warga negara serta hubungan negara dan warga negara.

Konstitusi secara umum memiliki fungsi sebagai berikut :

  1. Konstitusi sebagai dokumen nasional;

  2. Konstitusi sebagai piagam kelahiran negara baru;

  3. Konstitusi sebagai hukum tertinggi;

  4. Sebagai identitas nasional dan lambang persatuan;

  5. Konstitusi sebagai alat untuk membatasi kekuasaan;

  6. Sebagai pelindung HAM dan kebebasan warga negara.10

Adanya fungsi-fungsi ini bertujuan agar konstitusi menjadi suatu instrumen hukum untuk mengawasi dan membatasi kekuasaan, serta konstitusi bertujuan untuk membebaskan kekuasaan dari kontrol mutlak dari penguasa, serta menetapkan bagi para penguasa tersebut batas-batas kekuasaan mereka.11

Sedangkan muatannya, menurut Wheare adanya dua pendapat yang berbeda. Pertama, konstitusi hanya merupakan dokumen hukum dan isinya hanya berupa aturan-aturan hukum. Kedua, konstitusi tidak hanya sebagai dokumen hukum saja, tetapi juga berisi tentang prinsip-prinsip, keyakinan dan cita-cita negara.12 Wheare tidak secara jelas mengemukakan tentang apa yang harus diisi dalam konstitusi itu, dia hanya mengemukakan tentang konstitusi itu harus sesiangkat mungki dan harus difahami serta dilakasanakan oleh setiap komponen.13

Terlepas dari berbagai macam pendapat mengenai isi konstitusi, saya lebih sepakat dengan pendapat Prof. Miriam Budiardjo yang menyatakan konstitusi memuat ketentuan tentang organisasi negara, yakni mengatur mengenai soal pemisahan atau pembagian kekuasaan, bentuk dan susunan negara dan masalah pelanggaran yuridiksi. Selanjutnya konstitusi memuat tentang Hak-hak Asasi Manusia, prosedur mengubah UUD, adakalanya memuat larangan untuk mengubah sifat tertentu dari UUD, serta memuat aturan yang tertinggi untuk mengikat seluruh warga negara tanpa terkecuali.14

Strong mengklasifikasikan konstitusi menurut sifatnya menjadi konstitusi kaku dan konstitusi fleksibel. Konstitusi kaku ialah konstitusi yang mensyaratkan adanya prosedur khusus untuk mengubahnya, sedangkan konstitusi fleksibel ialah konstitusi yang dalam mengamandemennya tidak diperlukan prosedur yang khusus.15 Konstitusi yang kaku memang memberikan suatu manfaat yang bisa meminimalisir kewewenangan oleh penguasa, sebab kalau konstitusi itu mudah diubah maka akan bisa diubah kapan saja oleh penguasa demi tujuan kekuasaanya, dan hal ini akan menimbulkan tindakan kesewenang-wenangan, penumpukan cabang-cabang kekuasaan pada satu tangan dan diabaikannya hak-hak warga negara serta bentuk dan susunan negara bisa saja tidak begitu jelas karena begitu statis demi kepentingan penguasa, bukan kepentingan rakyat banyak.

Konstitusi, karena merupakan resultan politik, menurut Wheare selalu mencerminkan kekuatan yang dominan, dalam hal ini konstitusi bisa berubah bila mayoritas memilih untuk merubahnya.16 Perubahan konstitusi dilakukan dengan tiga cara, yakni melalui amandemen formal, keputusan yudisial serta dengan cara terbentuknya adat dan kebiasaan.17 Setidaknya secara umum ada dua macam bentuk perubahan konstitusi, yakni dengan cara remewel pada negara penganut sistem Eropa Kontinental dan amandemen pada negara Anglo-saxon. Cara pertama yaitu apabila suatu konstitusi dilakukan perubahan, maka yang berlaku adalah konstitusi yang baru secara keseluruhan. Sedangkan amandemen masih memberlakukan konstitusi yang lama, sedangkan hasil perubahan merupakan bagian atau dilampirkan dalam konstitusi.18

Perubahan suatu konstitusi tidak boleh asal ubah saja, khususnya perubahan dengan jalan amandemen formal, perubahan ini harus memenuhi beberapa syarat yakni perubahan harus dengan pertimbangan yang matang, pendapat rakyat harus didengarkan terkait perubahan konstitusi tersebut, dalam negara federal tidak bisa satu fihak dalam mengubah unit-unit dan pemerintah pusat. Terakhir, perubahan konstitusi harus melindungi hak-hak individu atau masyarakat.19

  1. Defenisi Negara Kesatuan dan Negara Federal

Dua hal penting yang diatur dalam konstitusi biasanya adalah mengenai pemisahan kekuasaan dan bentuk negara. Pemisahan kekuasaan bisa disamakan dengan pemencaran kekuasaan secara horizontal, sedangkan bentuk negara melahirkan pola pemencaran kekuasaan secara vertikal. Pemencaran kekuasaan secara horizontal melahirkan kekuasaan eksekutif, legislatif dan yudikatif, biasa dikenal dengan trias politica. Sedangkan pemencaran kekuasaan secara vertikal adalah pemencaran kekuasaan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah. Pembagian kekuasaan secara vertikal ini melahirkan beberapa pilihan formasi yang berbeda, disesuaikan dengan bentuk negara, ada yang berbentuk federatif, kesatuan dengan sentralisasi atau kesatuan dengan desentralisasi.

Bentuk negara adalah salah satu hal utama yang diatur dalam sebuah konstitusi, sebagai contoh Indonesia memuat tentang bentuk negara pada pasal 1 ayat (1) UUD 1945, hal ini menandakan betapa penting dan sifat keutamaan dari bentuk negara itu sendiri. Namun, setiap negara harus memilih satu ebntuk negara saja, pilihan harus dijatuhkan kepada salah satu dari bentuk negara kesatuan, negara federal atau konfederatif. Dewasa ini, pilihan seringkali hanya pada dua bentuk, yakni antara bentuk negara kesatuan atau negara federal.

Negara kesatuan dideklarasikan oleh para pendirinya saat kemerdekaan dengan mengklaim seluruh wilayahnya sebagai bagian dari suatu negara, negara tidak dibentuk berdasarkan kesepakatan, setelah itu baru dibentuk wilayah atau daerah di bawahnya. Kewenangan yang didapat oleh daerah merupakan pelimpahan dari pemerintah pusat untuk diatur sebagian.20 Miriam Budiardjo menyatakan, bahwa negara kesatuan hanya ada satu pemerintah saja, dalam negara ini ikatan serta integrasi sangat kokoh.21

Menurut Moh. Kusnardi dan Bintan R. Saragih, disebut negara kesatuan apabila pemerintah pusat dan pemerintah daerah tidak sama dan tidak sederajat, kekuasaan pusat lebih menonjol dan tidak ada saingan bagi badan legislatif pusat dalam membuat Undang-undang, kekuasaan pemerintah daerah hanya bersifat derivatif.22 Intinya negara kesatuan tidak mengenal ada negara dalam negara, pemerintahan yang yang berdaulat hanya satu yakni pemerintah pusat. Kekuasaan yang ada di tangan pemerintah daerah merupakan mandat atau wewenang dari pusat dan tidak boleh hukum daerah bertentangan dengan hukum nasional, peraturan pusat tidak lagi memerlukan pengakuan dari daerah.

Strong mengemukakan ciri utama negara federal adalah adanya rekonsiliasi kedaulatan nasional dan kedaulatan negara bagian, selanjutnya syarat utama negara federal adalah adanya rasa kebangsaan dari negara-negara yang membentuk federasi dan tidak adanya niat untuk menjdi satu kesatuan, karena jika mempunyai kehendak bersatu berarti bukan negara federal, tapi telah menjadi negara kesatuan.23 Dalam hal ini kedaulatan keluar, seperti pertahanan keamanan, kebijakan fiskal dan kebijakan luar negeri ada ditangan peerintahan nasional, sedangkan kedaulatan kedalam tetap berada di tangan pemerintah negara bagian.24

Mengenai tentang cara pembagian kekuasaan antara pemerintah federal dengan pemerintah negara bagian, masing-masing negara mempunyai cara tersendiri. Namun secara umum ada dua cara yaitu disebutkan secara rinci semua yang menjadi kewenangan pemerintah federal dan sisanya menjadi kewenangan pemerintah negara bagian, atau disebutkan satu persatu secara rinci wewenang negara bagian dan sisanya diurusan pemerintah federal.25 Apapun cara yang digunakan, pada intinya negara federal membagi secara jelas kewenangan antara pemerintah federal dan pemerintah negara bagian, dan kedaulatan masing-masing negara tidak dapat diganggu oleh yang lainnya, baik oleh sesama negara bagian maupun oleh pemerintah federal.

  1. Perdebatan Bentuk Negara dalam Sidang BPUPKI

Perdebatan yang terangkat dalam penentuan bentuk negara Indonesia dalam rapat BPUPKI adalah menentukan pilihan pada federali atau kesatuan. Pioner gagasan negara kesatuan di Indonesia adalah Prof. Soepomo, pendapatnya dalam sidang BPUPKI diikuti oleh tokoh nasional lainnya seperti Soekarno dan Mr. Muhammad Yamin, walaupun sebenarnya konsep negara integralistik yang tidak menjamin HAM dari Soepomo dsedikit ditentang oleh Yamin yang menghendaki pengakuan dan jaminan terhadap HAM dalam UUD Negara Indonesia nantinya.

Soepomo berpendapat bahwa negara didirikan atas sebuah teori, di dunia mengenal tiga teori tentang dasar berdirinya negara, yaitu teori individulistik, teori kelas dan teori integralistik. Teori individulistik negara adalah masyarakat hukum yang disusun atas kontrak antara masyarakat itu sendiri.26 Sedangkan teori golongan menganggap negara merupakan alat suatu golongan untuk menindas golongan yang lain, golongan kuat menindas yang lemah.27 Aliran ketiga menurut Soepomo adalah teori integralistik, menurut teori ini negara tidak menjamin kepentingan perorangan atau kelompok, tapi negara harus mencakup kepentingan seluruh komponen, negara adalah suatu susunan masyarakat yang integral, segala golongan mempunyai ikatan yang erat dan berhubungan satu sama lainnya dan merupakan persatuan masyarakat yang organis.28

Soepomo berpendapat bahwa integralistik adalah faham yang cocok untuk bangsa indonesia, bukan faham kenegaraan individualistik seperti yang diajarkan Thomas Hobbes, John Lacke, Jean Jacques Roesseau, Helbert Spencer dan J. Laski, maupun negara kelas yang dianut oleh Karl Marx, Engels dan Lenin. Selanjutnya Soepomo mengatakan bahwa jika kita hendak mendirikan negara Indonesia yang sesuai dengan sifat dan ciri khas masyarakat Indonesia, maka negara kita harus didirikan atas dasar pikiran tentang negara (staatside) yang integralistik.29

Gagasan negara kesatuan yang dipelopori Soepomo ini juga diikuti oleh Mr. Muh. Yamin, Yamin berpendapat bahwa bentuk negara yang yang sesuai untuk Indonesia adalah negara kesatuan, bukan negara serikat. Dalam sidang BPUPKI pada tanggal 29 Mei 1945, Yamin mengusulkan Indonesia menjadi negara persatuan yang tidak terpecah, dibentuk kedalam dan keluar badan bangsa Indonesia yang tidak terbagi-bagi.30 Alasan Yamin menolak federalisme karena negara federal lebih banyak memerlukan pegawai dibandingkan negara kesatuan, negara federal mengarah pada perpecahan, sedangkan negara kesatuan memperkuat persatuan dan kesatuan bangsa.

Menurut Yamin, bentuk negara kesatuan diperlukan untuk memperkuat Indonesia yang dimerdekakan dengan jalan revolusi, federalisme hanya akan melemahkan Indonesia.31 Lebih jauh Yamin mengungkapkan bahwa ide negara kesatuan sudah muncul sejak Sumpah Pemuda tanggal 28 Oktober 1928, karena telah ada kebulatan tekad seluruh pemuda Indonesia tentang adanya satu bangsa, satu tanah air dan satu bahasa. Oleh sebab itu, Indonesia tidak dengan bentuk negara kesatuan bukan hanya ide pada saat sidang BPUPKI, tetapi memang telah dicita-citakan sejak lama.

Ide negara kesatuan tidak serta-merta diterima oleh seluruh anggota BPUPKI, Mohammad Hatta lebih setuju dengan negara federal. Namun dalam mekanisme pengambilan keputusan mengenai bentuk negara, Hatta harus menerima bentuk negara kesatuan untuk Indonesia, sebab Hatta kalah suara dan mayoritas anggota BPUPKI lebih menginginkan bentuk negara kesatuan.32

Hatta mengemukakan bahwa karena Indonesia terbagi atas beberapa pulau dan golongan bangsa, maka perlu tiap-tiap golongan kecil atau besar, mendapat otonomi, mendapat hak untuk menentukan nasipnya sendiri. Satu-satunya dapat mengatur pemerintahan sendirimenurut keperluan dan keyakinan sendiri, asal saja peraturan masing-masing tidak berlawanan dengan dasar-dasar pemerintahan secara umum.33 Selanjutnya Mohammad Hatta menyatakan bahwa Indonesia terdiri dari masyarakat yang majemuk, sehingga membutuhkan bentuk negara federal bagi Indonesia untuk mempersatukan segenap bangsa Indonesia dan tumpah darah Indonesia.34 Sekali lagi, karena konstitusi adalah resultan politik, maka pada waktu itu ditetapkan bentuk negara Indonesia adalah negara kesatuan, negara kesatuan atau federal bukan soal baik atau buruk, tapi persoalan pilihan yang diambil oleh para pendiri bangsa waktu itu. Wacana pembentukan negara federal di Indonesia sampai saat ini tidak pernah tertutup, asalkan sesuai dengan konteks zaman, tidak merampas hak warga negara dan yang paling penting tetap berorientasi pada kesejahteraan rakyat.

  1. PERDEBATAN BENTUK NEGARA DALAM UUD 1945

Sebagai resultan pendirinya, konstitusi suatu negara tidak lepas dari pengaruh keadaan politik, ekonomo, sosial dan budaya pada masa konstitusi itu dibuat. Anggota BPUPKI yang merancang UUD 1945 boleh dikatakan mewakili seluruh wilayah Indonesia, namun perlu dicatat bahwa mayoritas anggotanya berasal dari ningrat Jawa, dam sedikit dari wilayah lainnya. Berdasarkan kenyataan inilah, maka jelas pilihan bentuk negara kesatuan akan menjadi pilihan mayoritas para anggota BPUPKI dibandingkan bentuk negara federal, hal ini bisa dikarenakan orang Ningrat Jawa memang lebih menginginkan bentuk yang integralistik, manunggaling kawulo gusti antara rakyat dan negara, antara masyarakat dan penguasa. Sebab, orang Jawa menilai kekuasaan itu konkret dan homogen, sehingga orang Jawa melihat kekuasaan, atau kedaulatan, tidak dapat diraba dan dirasakan serta kekuasaan mempunyai sumber yang sama dan harus bersatu. Menurut falsafah orang Jawa, persatuan adalah lambang kekuatan, sedangkan federal adalah perpecahan sehingga bentuk negara federal akan mengakibatkan perpecahan, dan ada akhirnya akan melemah.35

Seperti yang telah dijelaskan di atas, Soepomo memajukan ide konsep negara (staatside) bagi Indonesia adalah ide negara integralistik, ide ini dilatarbelakangi oleh type masyarakat paguyuban yang ada di desa-desa pulau Jawa, sehingga Soepomo berkesimpulan bahwa negara kesatuan adalah bentuk negara yang paling cocok untuk Indonesia. Menurut Adnan Buyung Nasution, pendapat Soepomo ini hanya didasarkan pada masyarakat Jawa saja, yaitu suku Soepomo itu sendiri, tidak melihat keaneka ragaman suku, budaya dan agama di Indonesia, dan bahkan Soepomo dianggap mengabaikan keragaman yang ada dalam suku Jawa itu sendiri.36 Jadi ini semakin jelas bahwa keinginan untuk menetapkan bentuk negara Indonesia sebagai negara kesatuan lebih karena pertimbangan satu budaya saja, bukan berdasarkan pertimbangan keragaman budaya yang ada di Indonesia.

Pilihan atas Negara kesatuan merupakan pilihan mayoritas dan lebih mementingkan kemerdekaan dibandingkan memikirkan bentuk negara, sebab pada masa itu usaha lebih difokuskan untuk mendirikan suatu negara yang merdeka, sehingga para pendiri bangsa yang federalist tidak mau terlalu memaksakan ide mereka. Bagi mereka, negara kesatuan ataupun federal hanyalah sebagai alat untuk mewujudkan tujuan dan cita-cita Indonesia merdeka, kalau pilihan dijatuhkan pada bentuk negara federal maka energi para pendiri waktu itu akan banyak terkuras karena selain mendirikan negara nasional Indonesia, juga harus mendirikan negara-negara bagian, belum lagi sulitnya koordinasi dalam sebuah federasi dan tentunya yang paling penting adalah ancaman bagi revolusi karena perpecahan yang disebabkan berpencarnya kekuasaan negara.

Walaupun pada pasal 1 ayat (1) UUD 1945 telah dinyatakan dengan jelas bahwa bentuk negara Indonesia adalah negara kesatuan, dan dipertegas lagi dalam pasal 37 ayat (5) bahwa bentuk ini tidak dapat dilakukan perubahan, namun dalam pembukaan UUD 1945 tidak ada satu kalimatpun dengan tegas menyatakan bentuk negara Indonesia adalah negara kesatuan. Pembukaan UUD 1945 yang berisi cita-cita dan tujuan negara Indonesia menyebutkan 11 (sebelas) kali kata Indonesia, tapi tidak ada yang mengatakan Negara kesatuan Republik Indonesia, yang ada disebutkan tentang bentuk pemerintahan, yakni Negara Republik Indonesia.

Berdasarkan fakta yuridis ini, bentuk negara dalam UUD 1945 tidaklah harus negara kesatuan, slogan “NKRI harga mati” lebih berupa usaha yang berlebihan bagi pendukung konsep negara integralistik. Kalau bentuk negara kesatuan adalah bentuk baku dan tidak dapat ditawar lagi, maka hal ini harusnya secara jelas dsebutkan dalam Pembukaan UUD 1945, tapi hal ini tidak ditemukan. Berbeda dengan bentuk pemerintahan republik yang secara jelas disebutkan dalam Pembukaan UUD 1945, berarti Indonesia harus berbentuk republik, jika ingin mengubahnya berarti hars mengubah dasar negara juga. Sedangkan bentuk negara kesatuan masih dapat ditawar, lebih tepatnya diubah, walaupun telah dikunci dalam pasal 37 ayat (1) tapi bukankah pasal tersebut juga dapat diubah atau dihapuskan asalkan ada kesepakatan politik dalam MPR yang mempunyai kewenangan untuk mengubahnya.

Karena tidak secara nyata dicantumkan dalam Pembukaan, yang memuat hal-hal yang paling prinsipil dari negara Indonesia, maka perubahan bentuk negara kesatuan ke bentuk yang lain, khususnya federasi, masih dapat dimungkinkan. Perubahan ini harus terlebih dahulu mendapatkan dukungan politik yang ada dalam MPR, karena konstitusi merupakan resultan politik, menurut UUD 1945 tersebut serta harus terlebih dahulu menghapus pasal 37 ayat (5) UUD 1945. Upaya seperti ini pernah dilakukan oleh MPR periode 1999-2004 yang menghapus terlebih dahulu TAP MPR Nomor IV tahun1983 tentang Referendum dalam perubahan UUD 1945, hal ini dilakukan sebelum upaya amandemen UUD 1945. Sebab, jika TAP MPR tersebut tidak dicabut, maka amandemen UUD 1945 akan sulit dilakukan, karena syarat yang berat dalam TAP MPR tersebut mengenai prosedur perubahan UUD 1945.

  1. PENUTUP

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia tahun 1945 merupakan produk zaman, di amana UUD ini dibentuk dan dibuat pada zaman awal kemerdekaan Indonesia, disesuaikan juga dengan zaman itu pula. Sebagai produk zaman, UUD 1945 tidak bisa dikatakan dokumen abadi karena zaman selalu berubah, masyarakatpu berubah, maka perubahan atas sebuah konstitusi masih diperlukan untuk menyesuaikan dengan zaman pada masa berlakunya.

UUD 1945 juga merupakan resultan politik, maka isinyapun merupakan refresentasi keinginan dan kepentingan politik pembuatnya, sehigga dalam penentuan bentuk negara UUD 1945 lebih menggambarkan keinginan politik mayoritas pembuatnya. Pilihan atas bentuk negara kesatuan bukan dilihat dari aspek baik atau buruk, bagus atau jelek, akan tetapi karena suara mayoritas anggota BPUPKI lebih memilih bentuk negara kesatuan dibandingkan bentuk yang lain. Oleh sebab itu, jika akan mengubah bentuk negara kesatuan Republik Indonesia, maka yang paling penting adalah konsilidasi kekuatan politik di dalam badan yang akan mengubahnya, dalam hal ini MPR. Sebab, kalau ini tidak tercapai, maka cita-cita sebagian kalangan untuk mendirikan negara federal Indonesia akan sisa-sia.

Di samping itu, para anggota BPUPKI khususnya yang lebih setuju federalisme seperti Mohammad Hatta atau pendukung bentuk negara kesatuan seperti Muh. Yamin, lebih mementnigkan usaha untuk memerdekakan Indonesia dari pada mempersoalkan bentuk negara. Merdeka dan berjalannya pemerintahan negara demi mencapai cita-cita dan tujuan negara lebih penting bagi mereka, bentuk negara hanyalah instrumen untuk mencapai itu. Wajar mereka berfikir seperti itu, meributkan bentuk negara dan bisa jadi sangat menguras energi, sedangkan penjajah masih bercokol akan sia-sia, maka ereka berfikir alangkah lebih baiknya energi yang ada dicurahkan dalam upaya merebut dan mempertahankan kemerdekaan. Sesuai dengan pepatah orang China : “tidak maslah kucing itu putih atau hitam, yang penting bisa menangkap tikus”.

Sebagai produk zaman dan resultan politik, UUD 1945 memang lebih sesuai dan cocok untuk zaman itu dan hasil kesepakan politik masa UUD itu dibuat. Persoalan lain muncul pada masa sesudahnya, maka suatu konstitusi harus disesuaikan dengan keadaan sekarang, termasuk dalam bentuk negara. Bentuk negara kesatuan dalam UUD 1945 masih bisa diubah, karena Pembukaan secara spesifik menyebutkan negara republik tapi tidak menyebutkan negara kesatuan, berarti pasal 1 ayat (1) bisa diubah tapi harus lebih dulu ubah pasal 37 ayat (5).

  1. DAFTAR PUSTAKA

Abdullah, Rozali, Pelaksanaan Otonomi Luas dan Isu Federalisme Sebagai Suatu Alternatif, Jakarta : RajaGrafindo Persada, cet. III, 2002;

Anwar C., Teori dan Hukum Konstitusi : Paradigma Kedaulatan dalam UUD 1945 (Pasca Amandemen), Implikasi dan Implementasinya pada Lembaga Negara, Malang : Instrans Publishing, cet. II, 2011;

Asshiddiqie, Jimly, Pokok-pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, Jakarta : Bhuana Ilmu Populer, 2007;

Budiardjo, Miriam, Dasar-dasar Ilmu Politik (edisi revisi), Jakarta : Gramedia Pustaka Utama, cet. IV, 2010;

…………….., Masalah Ketatanegaraan, Jakarta : Gramedia, 1982;

Cipto, Bambang , Politik dan Pemerintahan Amerika, Yogyakarta : Lingkar Buku, cet. II, 2007;

Guruh LS., Syahda, Menimbang Otonomi vs. Federal : Mengembangkan Wacana Federalisme dan Otonomi Luas Menuju Masyarakat Madani Indonesia, Bandung : Remaja Rosdakarya, 2000;

Hamid, Edy Suandi dan Sobirin Malian, Memperkokoh Otonomi Daerah : Kebijakan, Evaluasi dan Saran, Yogyakarta : UII Press, 2004;

Hamidi, Jazim dan Malik, Hukum Perbandingan Konstitusi, Jakarta : Prestasi Pustaka, 2009;

Kelsen, Hans, Teori Umum tentang Hukum dan Negara, terj. Raisul Muttaqien, Bandung : Nusa Media, cet. V, 2010;

Kusnardi, Moh. dan Bintan R. Saragih, Ilmu Negara, Jakarta : Gaya Media Pratama, 2000;

Mahfud MD, Mohammad, Perdebatan Hukum Tata Negara Pasca Amandemen Konstitusi, Jakarta : Rajawali Pers, 2010;

Nasution, Adnan Buyung, Demokrasi Konstitusional, Jakarta : Kompas Media Nusantara, 2011;

Purnama, Eddy, Negara Kedaulatan Rakyat : Analisis Terhadap Sistem Pemerintahan Indonesia dan Perbandingannya dengan Negara-negara Lain, Bandung : Nusamedia, 2007;

Strong, C. F., Konstitusi-konstitusi Politik Modern : Suatu Perbandingan tentang Sejarah dan Bentuk, terj. Derta Sri Widowatie, Bandung : Nusa Media, cet. III, 2010;

Thaib, Dahlan, Jazim Hamidi dan Ni’matul Huda, Teori dan Hukum Konstitusi, Jakarta : RajaGrafindo Persada, cet. IV, 2004;

Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia tahun 1945

Wheare, K. C., Konstitusi-konstitusi Modern, terj. Imam Baehaqie, Bandung : Nusamedia, cet. V, 2011;

Yamin, Muhammad, Naskah Persiapan Undang-Undang Dasar 1945 : Disiarkan dengan dibubuhi catatan , Jakarta : Prapantja, 1959;

………………….., Pembahasan Undang-Undang Dasar Republik Indonesia, Jakarta : t.p., 1960.

 

1 Jazim Hamidi dan Malik, Hukum Perbandingan Konstitusi, Jakarta : Prestasi Pustaka, 2009, hlm. 116.

2Ibid. Hlm. 119.

3 Muhammad Yamin, Naskah Persiapan Undang-Undang Dasar 1945 : Disiarkan dengan dibubuhi catatan , Jakarta : Prapantja, 1959, hlm. 111.

4 Jimly Asshiddiqie, Pokok-pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, Jakarta : Bhuana Ilmu Populer, 2007, hlm. 286.

5 Mahfud MD menamakannya dengan kompromi politik. Lihat : Mohammad Mahfud MD, Perdebatan Hukum Tata Negara Pasca Amandemen Konstitusi, Jakarta : Rajawali Pers, 2010, hlm. 40.

6 K. C. Wheare, Konstitusi-konstitusi Modern, terj. Imam Baehaqie, Bandung : Nusamedia, cet. V, 2011, hlm. 1-3.

7 Hans Kelsen, Teori Umum tentang Hukum dan Negara, terj. Raisul Muttaqien, Bandung : Nusa Media, cet. V, 2010, hlm. 180.

8 C. F. Strong, Konstitusi-konstitusi Politik Modern : Suatu Perbandingan tentang Sejarah dan Bentuk, terj. Derta Sri Widowatie, Bandung : Nusa Media, cet. III, 2010, hlm. 15.

9 Jazim Hamidi dan Malik, Hukum Perbandingan….., hlm. 87.

10 Anwar C., Teori dan Hukum Konstitusi : Paradigma Kedaulatan dalam UUD 1945 (Pasca Amandemen), Implikasi dan Implementasinya pada Lembaga Negara, Malang : Instrans Publishing, cet. II, 2011, hlm. 63-65.

11 Dahlan Thaib, Jazim Hamidi dan Ni’matul Huda, Teori dan Hukum Konstitusi, Jakarta : RajaGrafindo Persada, cet. IV, 2004, hlm. 24.

12 K. C. Wheare, Konstitusi-konstitusi…, hlm. 49-79.

13Ibid., hlm. 52.

14 Miriam Budiardjo, Dasar-dasar Ilmu Politik (edisi revisi), Jakarta : Gramedia Pustaka Utama, cet. IV, 2010, hlm. 177-178.

15 C. F. Strong, Konstitusi-konstitusi…., hlm. 90.

16 K. C. Wheare, Konstitusi-konstitusi…, hlm. 104. Kerena sebagai resultan politik, ekonomi, sosial dan budaya inilah maka konstitusi disebut produk pada zamannya, sehingga isi dan muatannya disesuaikan dengan pada masa konstitusi itu ditetapkan. Oleh sebab itu, maka konstitusi harus terbuka untuk diubah, agar konstitusi tersebut sesuai dengan perkembangan zaman. Lihat juga dalam : Mohammad Mahfud MD, Perdebatan.., hlm. 20.

17 K. C. Wheare, Konstitusi-konstitusi…, hlm. 126.

18 Dahlan Thaib, Jazim Hamidi dan Ni’matul Huda, Teori dan…, hlm. 67.

19 K. C. Wheare, Konstitusi-konstitusi…, hlm. 128.

20 Ni’matul Huda, “Sejarah Ketatanegaraan Indonesia, Pilihan atas Federalisme atau Negara Kesatuan”, dalam Edy Suandi Hamid dan Sobirin Malian, Memperkokoh Otonomi Daerah : Kebijakan, Evaluasi dan Saran, Yogyakarta : UII Press, 2004, hlm. 22.

21 Menurut saya, pendapat Miriam Budiardjo ini sangat terpengaruh oleh konsep negara integralistik yang diutarakan Prof. Soepomo. Lihat : Miriam Budiardjo, Dasar-dasar…, hlm. 270.

22 Kusnardi, M. dan Bintan R. Saragih, Ilmu Negara, Jakarta : Gaya Media Pratama, 2000. Hlm. 207.

23 C. F. Strong, Konstitusi-konstitusi…., hlm. 139.

24 Lihat : Miriam Budiardjo, Dasar-dasar…, hlm. 270.

25 Kusnardi, M. dan Bintan R. Saragih, Ilmu Negara…, hlm. 210-211.

26 Muhammad Yamin, Naskah Persiapan ….., hlm. 110.

27Ibid., hlm. 11.

28Ibid.

29Ibid., hlm. hlm. 113. Lihat juga : Adnan Buyung Nasution, Demokrasi Konstitusional, Jakarta : Kompas Media Nusantara, 2011, hlm. 89.

30 Muhammad Yamin, Naskah Persiapan ….., hlm. 100.

31 Muhammad Yamin, Pembahasan Undang-Undang Dasar Republik Indonesia, Jakarta : t.p., 1960, hlm. 286-287.

32 Mohammad Mahfud MD, disampaikan pada kuliah Sistem Politik Indonesi, BKU Hukum Tata Negara/Hukum Administrasi Negara Program Pasca Sarjana Fakultas Hukum Universitas Islam Indonesia, Yogyakarta, pada tanggal 05 Juni 2011

33 Syahda Guruh LS., Menimbang Otonomi vs. Federal : Mengembangkan Wacana Federalisme dan Otonomi Luas Menuju Masyarakat Madani Indonesia, Bandung : Remaja Rosdakarya, 2000, hlm. 45. Lihat juga dalam : Mohammad Hatta, “Ke Arah Indonesia Merdeka”, dalam Miriam Budiardjo, Masalah Ketatanegaraan, Jakarta : Gramedia, 1982, hm. 44-45.

34 Jimly Asshiddiqie, Pokok-pokok…, hlm. 286.

35 Syahda Guruh LS., Menimbang Otonomi…, hlm. 70-73.

36 Adnan Buyung Nasution, Demokrasi…, hlm. 89.

 

Ikuti

Get every new post delivered to your Inbox.