Arsip tag hukum administrasi negara

Penggunaan Asas-asas Pemerintahan yang Baik dalam Menyelesaikan Sengketa Administrasi

  1. PENDAHULUAN

Melalui UU No. 14 Tahun 1970 tentang UU Pokok Kekuasaan Kehakiman yang dirobah dan diperbaharui dengan UU No. 35 Tahun 1999, UU No. 4 Tahun 2004 dan terakhir diganti dengan UU No. 48 Tahun 2009 tentang Kekuasaan Kehakiman, ternyata Negara kita sudah cukup lama mempunyai niat untuk membentuk suatu badan peradilan khusus yang berdiri sendiri yaitu Peradilan Tata Usaha Negara selain dari tiga lingkungan peradilan yang lebih dulu ada.

Pada kenyataannya pembentukan peraturan tentang Peradilan Tata Usaha Negara baru terealisir pada tanggal 24 Desember 1986 dengan diundangkannya UU No. 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata UsahaNegara dan baru beroperasional untuk pertama kali pada Tanggal 14 Januari 1991 secara serentak di lima (5) pengadilan tingkat pertama melalui Keputusan Presiden RI No. 52 Tahun 1990 dan tiga (3) pengadilan tingkat banding melalui UU No. 10 Tahun 1990, dengan diterbitkannya Peraturan Pemerintah No. 7 Tahun 1991 tentang penerapan UU No. 5 Tahun 1986.

Setelah beroperasi kurang lebih tiga belas (13) tahun, pada tahun 2004 dilakukan revisi terhadap UU No. 5 tahun 1986 dengan terbitnya UU No. 9 Tahun 2004 tentang perubahan atas UU No. 5 tahun 1986 tentang Peradilan TUN yang diundangkan pada tanggal 29 Maret 2004 dengan maksud untuk memenuhi perkembangan kebutuhan hukum masyarakat dan kehidupan ketatanegaraan menurut UUD 1945, di samping juga sebagai kontrol terhadap pemerintah dalam melakukan pelayanan kepada masyarakat sebagai pengejewantahan konsep negara kesejahteraan yang dianut oleh Indonesia.

Berdasarkan konsep negara hukum kesejahteraan, fungsi utama pemerintah atau eksekutif adalah untuk menjamin dan mewujudkan kesejahteraan bagi warga negara. Pemerintah mulai dari presiden, menteri, gubernur, camat sampai tingkat desa melakukan tugas negara untuk kesejahteraan. Namun seiring dengan pemberian tugas dan tanggung jawab yang besar itu kepada administrasi negara, kepadanya juga diberikan wewenang berupa freies ernessen atau discretionare, yaitu kebebasan untuk bertindak atas inisiatif sendiri menyelesaikan persoalan-persoalan penting dan mendesak yang muncul secara tiba-tiba, di mana hukum tidak mengaturnya,1 serta dapat dipertanggungjawabkan baik secara hukum maupun secara moral.

Karena dengan freies ernessen memungkinkan munculnya peluang benturan kepentingan antara pemerintah dan rakyat, yang merupakan bentuk penyimpangan tindakan pemerintah yang bisa mengakibatkan terampasnya hak asasi warga negara, maka diperlukan suatu asas-asas sebagai tolak ukur kebenaran pemerintah dalam bertindak. Asas-asas tersebut biasa dinamakan asas-asas umum pemerintahan yang baik, asas-asas ini dipertama kali diusulkan oleh Komisi De Monchy di Belanda pada tahun 1950.2

Arti penting dan fungsi asas-asas umum pemerintahan yang layak bagi administrasi negara adalah sebagai pedoman dalam penafsirkan dan penerapan terhadap ketentuan perundang-undangan yang sumir, samar atau tidak jelas, juga untuk membatasi dan menghindari kemungkinan administrasi negara mempergunakan freies ermessen yang jauh menyimpang dari ketentuan Undang-Undang. Bagi masyarakat, sebagai pencari keadilan, asas-asas umum pemerintahan yang layak dapat digunakan sebagai dasar gugatan. Bagi hakim Tata Usaha Negara, dapat digunakan segabai alat menguji dan membatalkan keputusan yang dikeluarkan pejabat Tata Usaha Negara dan asas-asas umum pemerintahan yang layak juga berguna bagi badan legislatif dalam merancang Undang-Undang.

Pelaksanaan sistem pemerintahan di negara kita tentu didasarkan pada asas-asas umum pemerintahan yang layak. Maka dari itu apabila terjadi akibat hukum yang merugikan dari adanya penetapan tertulis dari Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara, lebih-lebih bertentangan dengan asas-asas umum pemerintahan yang baik, orang atau badan hukum perdata yang kepentingannya dirugikan dapat mengajukan gugatan ke pengadilan untuk mendapat keputusan.

Berdasarkan latar belakang permasalahan di atas, maka yang menjadi Permasalahan dalam tulisan ini akan adalah bagaimana arti penting Asas-asas Umum Pemeritahan yang Baik dalam penyelesaian sengketa Tata Usaha Negara?

  1. LANDASAN TEORI

  1. Asas-Umum Pemerintahan yang Baik

Kehadiran konsep negara kesejahteraan sebagai jawaban dan solusi atas ketimpangan yang disebabkan oleh negara penjaga malam, karena bersifat individualisme-kapitalis yang digunakannya menyebabkan terjadi ketidak adilan dalam masyarakat dan ketimpangan sosial terjadi dalam negara. Kemudian pada paroh kedua abad XIX hadir konsep yang baru, negara kesejahteraan, yang mengedepankan perlindungan bagi rakyatnya dan melindungi kepentingan umum, seperti memberikan pelayanan publik.3

Karena konsep negara kesejahteraan ini lebih memposisikan pemerintah, sebagai yang mendapat wewenang dari negara, untuk menciptkan kesejahteraan bagi rakyatnya, dan tidak semua hal-hal mengenai kesejahteraan rakyat ataupun hal lainnya diatur dalam UU. berdasarkan dua kondisi ini demi kesejahteraan rakyatnya maka pemerintah mempunyai hak mengeluarkan peraturan kebijakan (freies ernessen), hak ini sagat rentan dalam penggunaannya dan memungkinkan benturan kepentingan antara rakyat dan pemerintah, maka digunakanlah suatu asas umum yang menjadi tolak ukur tindakan pemerintah yang layak. Asas-asas ini biasa disebut dengan Asas-asas Umum Pemerintahan yang Baik.

Asas-asas Umum Pemerintahan yang Baik (AAUPB) pertama kali dimunculkan oleh Komisi De Monchy pada tahun 1950 di Belanda, AAUPB termaktub dalam penelitian komisi ini yang berjudul algemene beginselen van behoorlijk bestuur yang diusulkan kepada Pemerintah Belanda untuk dijadikan sebagai patokan dalam menjalankan pemerintahan.4 Di Belanda sendiri AAUPB dicantumkan dalam UU Administarasi negara (Wet AROB) pada pasal 8, lebih khusus pada pasal 8 ayat (1) huruf d disebutkan AAUPB sebagai dasar banding atau pengujian.5

AAUPB dapat dipahami sebagai asas-asas umum yang dijadikan sebagai dasar dan tata cara dalam penyelenggaraan pemerintahan yang layak, yang dengan cara demikian penyelenggaraan pemerintahan itu menjadi baik, sopan, adil, dan terhormat, bebas dari kezaliman, pelanggaran peraturan, tindakan penyalahgunaan wewenang dan tindakan sewenang-wenang. AAUPB berfungsi sebagai pegangan bagi pejabat administrasi negara dalam menjalankan fungsinya, merupakan alat uji bagi hakim administrasi dalam menilai tindakan administrasi negara, dan dasar gugatan bagi masyarakat yang merasa dirugikan oleh pejabat atau badan tata usaha negara.6

AAUPB banyak ditemukan dalam beberapa peraturan perundang-undangan di Indonesia, antaranya dalam UU No. 28 Tahun 1999, penjelasan pasal 53 ayat (2) UU. No. 9 Tahun 2004 dan bertebaran di beberapa peraturan perundang-undangan dan yurisprudensi. Karena itu asas yang telah dijabarkan dalam beberapa UU dan yurispridensi tersebut tidak saja memiliki daya mengikat secara moral dan doktrinal, tapi juga mempunyai daya mengikat secara yuridis.7

Crince Le Roy mengemukakan sebelas (11) butir asas pemerintahan yang baik dan Kuntjoro Purbopranoto menambahkan dua (2) butir, jadi totalnya menjadi tiga belas (13),8 yaitu : asas kepastian hukum, asas keseimbangan, asas kesamaan dalam mengambil keputusan, asas bertindak cermat, asas motivasi dalam setiap keputusan, asas larangan mencampuradukkan kewenangan, asas permainan yang layak, asas keadilan atau kewajaran, asas menanggapi penghargaan yang wajar, asas meniadakan akibat keputusan yang batal, asas perlindungan atas pandangan hidup pribadi, asas kebijaksanaan dan asas penyelenggaraan kepentingan umum.

Sedangkan S. F. Marbun mengemukakan rincian Asas-asas Umum Pemerintahan Indonesia yang Adil dan Patut ada tujuh belas (17),9 yaitu asas persamaan, asas keseimbangan, keserasian, dan keselarasan, asas menghrmati dan memberikan haknya setiap orang, asas ganti rugi karena kesalahan, asas kecermatan, asas kepastian hukum, asas kejujuran dan keterbukaan, asas larangan penyalahgunaan wewenang, asas larangan sewenang-wenang, asas kepercayaan dan pengharapan, asas motivasi, asas kepantasan atau kewajaran, asas pertanggungjawaban, asas kepekaan, asas penyelenggaraan kepentingan umum, asas kebijaksanaan dan asas i’tikad baik.

Secara resmi Asas-asas Umum Pemerintahan yang Baik di Indonesia menurut penjelasan Pasal 53 UU No. 9 Tahun 2004 mengacu pada UU No, 28 Tahun 1999, yaitu terdiri dari asas kepastian hukum, asas keterbukaan, asas proporsionalitas, asas profesionalitas, asas akuntabilitas, asas tertib penyelenggaraan negara dan asas kepentingan umum.

  1. Tindakan Pemerintah

Menurut van Vollenhoven, tindakan pemerintah adalah pemeliharaan kepentingan negara dan rakyat secara spontan dan tersendiri oleh penguasa tinggi dan rendahan.10 Sedangkan Lemaire menyebut tindakan pemerintah merupakan tindakan menyelenggarakan kesejahteraan umum oleh pemerintah.11 Tujuan dari tindakan pemerintah tersebut adalah untuk memperhatikan kepentingan seluruh rakyatnya. Pemerintah merupakan subjek hukum, sebagai subjek hukum pemerintah juga mempunyai tindakan, baik tindakan nyata maupun tindakan hukum, tindakan ini tidak terlepas dari tugasnya dalam rangka menyelenggarakan kepentingan umum.

Tindakan nyata adalah tindakan yang tidak ada relevansinya dengan hukum dan oleh sebab itu tidak menimbulkan akibat hukum, sedangkan tindakan hukum adalah tindakan yang berdasarkan sifatnya dapat menimbulkan akibat hukum.12 Atau juga bisa dikatakan, bahwa tindakan hukum merupakan tindakan yang dimaksudkan untuk menciptakan hak dan kewajiban. Dengan kata lain, akibat-akibat hukum itu dapat berupa hal-hal berikut, yaitu pertama, menimbulkan perubahan hak, kewajiban dan kewenangan yang ada; kedua, menimbulkan perubahan kedudukan hukum bagi seseorang atau objek hukum yang ada; dan ketiga, terdapat hak-hak, kewajiban, kewenangan ataupun status tertentu yang ditetapkan.13

Tindakan hukum pemerintah menurut sifatnya oleh A. D. Belinfante dan Borhanoeddin Soetan Batoeah terbagi menjadi dua, yaitu tindakan hukum administrasi yang teratur dan tindakan hukum administrasi yang tidak teratur. Tindakan hukum administrasi yang teratur adalah tindakan hukum yang dilakukan oleh pemerintah berdasarkan peraturan yang ada,14 sedangkan tindakan hukum administrasi yang tidak teratur adalah tindakan hukum administaratif yang bertentangan dengan peraturan-peraturan penerapan yang berlaku, baik tertulis maupun tidak tertulis.15

Pada intinya, tindakan pemerintah adalah perbuatan nyata pemerintah dalam melakukan tugasnya untuk melaksanakan kesejahteraan umum, dan dilakukan secara sepihak, baik berdasarkan peraturan yang ada maupun hanya peraturan kebijakan saja. Seharusnya tindakan pemerintah tersebut tidak boleh mengandung cacat seperti kekhilafan, penipuan, paksaan dan lain-lain yang menyebabkan akibat hukum yang tidak sah maupun merenggut hak-hak rakyatnya. Di samping itu, tindakan hukum tersebut tidak boleh juga bertentangan dengan hukum yang berlaku, agar tindakan hukum tersebut tidak batal atau dibatalkan.

  1. Peradilan Tata Usaha Negara

Menurut P. Nicolai dan kawan-kawan, sarana penegakan hukum administrasi negara berisi pengawasan bahwa organ pemerintahan dapat melaksanakan ketaatan pada atau berdasarkan UU yang ditetapkan secara tertulis dan pengawasan terhadap keputusan yang meletakkan kewajiban kepada individu, dan penerapan kewenagan sanksi pemerintahan.16 Menurut saya inilah tugas pokok bagi hakim tata usaha negara, sebab sasaran utama dari Pengadilan Tata Usaha Negara terletak pada fungsinya memutuskan sengketa atas tindakan hukum yang dilakukan oleh pejabat atau badan tata usaha negara.

Menurut Prajudi Atmosudirdjo,17 tujuan peradilan administrasi adalah menegmbangkan dan memeliharan administrasi negara yang tepat menurut hukum (rechtmatig) atau tepat menurut Undang-undang atau tepat secara fungsional dan atau berfungsi efisien. Pendapat yang lainnya mengatakan, tujuan peradilan administrasi untuk memberikan pengayoman dan kepastian hukum bagi rakyat dan administrasi negara, yaitu demi menjaga keseimbangan kepentingan rakyat dan negara.18 Kepentingan negara dalam menjalankan fungsinya untuk kesejahteraan rakyat dan kepentingan rakyat akan hak-haknya.

Sebagai bagian dari hukum publik, hakim pada peradilan administrasi bersifat aktif,19 yaitu hakim dalam pemeriksaan boleh melakukan sesuatu apa saja demi menemukan kebenaran hukum, karena hakim dalam peradilan ini mencari kebenaran materiil bukan kebenaran formil. Setidaknya ada dua alasan hakim peradilan administrasi bersifat aktif, yakni pertama, objek sengketa adalah bagian dari hukum positif, maka masuk pada lapangan hukum publik; dan kedua, untuk mengimbangi kedudukan yang tidak seimbang antara penggugat (rakyat) dan tergugat (pemerintah).20

Gugatan yang dilakukan oleh warga negara dalam sengketa administrasi harus mempunyai alasan yang jelas, yaitu :

  1. Keputusan Tata Usaha Negara yang digugat bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku;

  2. Pengeluaran KTUN telah menyalahgunakan wewenang oleh pejabat atau badan tata usaha negara;

  3. Dikeluarkan atas dasar kesewenang-wenangan.21

Setelah diterbitkannya UU No. 9 Tahun 2004, dasar gugatan PTUN hanya menjadi dua, yaitu : bertentangan dengan peraturan perundang-undangan yang berlaku dan bertentangan dengan asas-asas umum pemerintahan yang baik. Sedangkan Philipus M. Hadjon berpendapat, bahwa bertentangan dengan peraturan perundang-undangan berarti juga pengeluaran KTUN tidak dilakukan oleh badan yang berwenang.22 Berdasarkan atas dasar gugatan tersebutlah seharusnya hakim bertindak dalam penyelesaian sengketa di PTUN, juga menjadi tolak ukur bagi hakim dalam memutuskan sengketa, hal ini beralasan karena hakim tidak boleh memutus di luar dari isi gugatan.23

  1. AAUPB DALAM PENYELESAIAN SENGKETA TUN

Perkembangan praktek peradilan mengenai Keputusan Tata Usaha Negara (KTUN) sebagai objek gugatan di Pengadilan TUN yang dalam beberapa tahun terakhir ini marak digugat, yaitu berupa produk-produk hukum berupa Surat Keputusan, dimana Pejabat yang menerbitkannya secara formal berada di luar lingkup Tata Usaha Negara, tetapi substansinya merupakan urusan pemerintahan, misalnya : Surat-surat Keputusan Ketua DPRD mengenai penentuan bakal calon Bupati, Walikota, dan sebagainya, ataupun juga Surat-surat, Keputusan Ketua Partai Politik, dan sebagainya. Demikian juga, ada gugatan-gugatan yang objek gugatannya berupa surat-surat Keputusan TUN yang diterbitkan atas dasar kewenangannya yang berada di luar urusan pemerintahan (eksekutif), misalnya: dibidang ketatanegaraan, atau berkaitan dengan bidang politik. Selain itu ada keputusan-keputusan TUN yang menimbulkan titik singgung dengan aspek hukum perdata dalam tugas dan fungsi pemerintahan.

Kompetensi absolut Peradilan TUN diatur di dalam Pasal 1 Angka (3) UU No. 5 Tahun 1986 yang telah dirubah dan ditambah dengan Undang-undang Nomor 9 Tahun 2004 tentang Peradilan Tata Usaha Negara yang berbunyi24 :

Keputusan Tata Usaha Negara adalah suatu penetapan tertulis yang dikeluarkan oleh Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara yang berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku, yang bersifat Konkret, individual dan final yang menimbulkan akibat hukum bagi seseorang atau badan hukum perdata.”

Badan/Pejabat Tata Usaha Negara secara umum diberi wewenang untuk melakukan perbuatan Tata Usaha Negara yang dapat dikelompokkan dalam 3 (tiga) macam perbuatan,25 yaitu :

a) Mengeluarkan Keputusan (beschikking);

b) Mengeluarkan Peraturan (regeling);

c) Melakukan perbuatan materiil (Materiele daad).

Karena perbuatan-perbuatan Administrasi Negara/Tata Usaha Negara tersebut lalu lahirlah hubungan hukum antara Badan atau Pejabat Tata Usaha Negara yang mengeluarkan KTUN yang bersangkutan dengan warga masyarakat atau badan hukum perdata yang terkena oleh suatu KTUN.

Dari ke-3 (tiga) macam perbuatan tersebut, yang menjadi wewenang Peradilan Tata Usaha Negara adalah terbatas pada perbuatan mengeluarkan Keputusan tersebut dalam butir a, artinya keputusan yang dikeluarkan Badan/Pejabat Tata Usaha Negara dapat dinilai oleh Peradilan Tata Usaha Negara. Sedangkan mengenai perbuatan-perbuatan Administrasi Negara pada butir b dan c tidak termasuk kompetensi Peradilan TUN tetapi menjadi kompetensi Mahkamah Konstitusi maupun Peradilan Umum.

Penyelesaian sengketa Tata Usaha Negara dikenal dengan dua macam cara antara lain: Melalui Upaya Administrasi (vide pasal 48 jo pasal 51 ayat 3 UU no. 5 tahun 1986 yang telah dirubah dan ditambah dengan Undang-undang Nomor 9 Tahun 2004 tentang Peradilan Tata Usaha Negara). Upaya administrasi adalah suatu prosedur yang dapat ditempuh dalam menyelesaikan masalah sengketa Tata Usaha Negara oleh seseorang atau badan hukum perdata apabila ia tidak puas terhadap suatu Keputusan tata Usaha Negara, dalam lingkungan administrasi atau pemerintah sendiri. Apabila di dalam ketentuan perundang-undangan yang berlaku tidak ada kewajiban untuk menyelesaikan sengketa Tata Usaha Negara tersebut melalui Upaya Administrasi, maka seseorang atau Badan Hukum Perdata tersebut dapat mengajukan gugatan ke Pengadilan Tata Usaha Negara.

Pada dasarnya wewenang hukum publik dikaitkan selalu pada jabatan publik yang merupakan organ pemerintahan (bestuurs orgaan) dan menjalankan wewenangnya dalam fungsi pemerintahan, yang dalam segala tindakannya selalu dilakukannya demi kepentingan umum atau pelayanan umum (public service). Pada organ pemerintahan yang demikian, melekat pula sifatnya sebagai pejabat umum (openbaar gezag). Pasal Angka (2) UU No. 5 Tahun 1986 yang telah dirubah dan ditambah dengan Undang-undang Nomor 9 Tahun 2004 tentang Peradilan Tata Usaha Negara merumuskan Badan atau Pejabat (jabatan) TUN secara sangat umum, yaitu bahwa: Badan atau Pejabat TUN adalah Badan atau Pejabat yang melaksanakan urusan pemerintahan berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku, yaitu fungsi pemerintahan.

Asas pemerintahan menurut hukum (rechtmatig bestuur), menurut Philipus M. Hadjon,26 merumuskan asas pemerintahan menurut hukum (rechtmatig bestuur), khususnya menyangkut penerbitan keputusan tata usaha negara, sebagai berikut:

1. Asas bertindak sesuai dengan peraturan perundang-undangan (wetmatigheid). Kesesuaian tersebut menyangkut wewenang, prosedur, dan substansi keputusan;

2. Asas tidak menyalahgunakan wewenang untuk tujuan lain;

3. Asas bertindak rasional;

Asas-asas tersebut dapat dirumuskan melalui pendekatan komparasi hukum dengan memperhatikan perundang-undangan, ide, kondisi-kondisi dalam sistem dan praktik pemerintahan di Indonesia. Dipandang dari segi pemerintah, rumusan tersebut merupakan asas umum dalam penyelenggaraan pemerintahan, khususnya dalam penerbitan KTUN. Bagi masyarakat, asas-asas tersebut berkaitan dengan alasan mengajukan gugatan (beroepsgronden), sedangkan bagi hakim, hal itu berkaitan dengan “dasar penilaian” (toetsingsgronden), khususnya “rechtmatigheidstoetsing”.

Untuk itulah dalam perkembangan selanjutnya, setiap gugatan yang dilakukan oleh warga negara harus mempunyai alasan yang kuat, kekuatan alasan ini juga berkaitan dengan asas yang dipakai dalam argumentasi gugatan. Ada beberapa asas yang dijadikan alasan gugatan, yaitu asas kepastian hukum, asas keterbukaan, asas proporsionalitas, asas profesionalitas, asas akuntabilitas, asas tertib penyelenggaraan negara dan asas kepentingan umum.

Dalam konteks ini, hakim PTUN memeriksa dan menilai apakah Badan/Pejabat TUN telah memperhatikan semua kepentingan yang terkait untuk sampai pada pengambilan keputusan. Dengan demikian, kebijakan tersebut ditimbang, meski secara umum. Cara ini disebut marginale toetsing.

Selanjutnya, hakim PTUN perlu juga memperhatikan Asas-asas yang berkaitan dengan isi keputusan/penetapan dalam menilai sebuah KTUN, yaitu Asas kepastian hukum / asas kepercayaan, Asas kesamaan, ,asas Detournement de pouvoir, asas kecermatan materiil, Asas keseimbangan (evenredigheidsbeginsel), ssas kesewenang-wenangan.

Penggunaan asas-asas ini dalam pengujian KTUN disesuaikan dengan ketentuan pasal 53 UU PTUN, yaitu meliputi meliputi 3 (tiga) aspek yaitu :

1. Aspek kewenangan, yaitu meliputi hal berwenang, tidak berwenang atau melanggar kewenangan.

2. Aspek Substansi/Materi, yaitu meliputi pelaksanaan atau penggunaan kewenangannya apakah secara materi/substansi telah sesuai dengan ketentuan-ketentuan hukum atau peraturan perundang-undangan yang berlaku.

3. Aspek Prosedural, yaitu apakah prosedur pengambilan Keputusan Tata Usaha Negara yang disyaratkan oleh peraturan perundang-undangan dalam pelaksanaan kewenangan tersebut telah ditempuh atau tidak.

Berdasarka beberapa asas yang telah disebutkan sebagai dasar penetapan KTUN, baik dari mulai persiapan hingga keputusan tersebut ditetapkan, akan sangat berguna bagi hakim PTUN dalam menyelesaikan sengketa TUN di Inodnesia. Walaupun keberadaan AAUPB secara yuridis belum diakui semuanya dalam sistem hukum Indonesia, namun secara intelektual hakim bisa bertindak lebih rasional dalam memutuskan suatu perkara, hal ini akan sangat tepat sekali kalau sengketa TUN yang dihadapi belum diatur dalam UU atau masih multitafsir tentang dasar hukumnya.

  1. PENUTUP

Asas-Asas Umum Penyelenggaranaan Pemerintahan yang Baik (AAUPB), dapat dipahami sebagai asas-asas umum yang dijadikan sebagai dasar dan tata cara dalam penyelenggaraan pemerintahan yang layak, baik, dan adil, dengan cara yang demikian penyelenggaraan pemerintahan itu menjadi baik, sopan, adil, dan terhormat, bebas dari kezaliman, pelanggaran peraturan, tindakan penyalahgunaan wewenang dan tindakan sewenang-wenang. Paling utama adalah asas-asas ini akan lebih menjamin hak warga negara dan juga sebagai bentuk penjaminan dari pelaksanaan kesejahteraan bagi rakyat.

AAUPB setidaknya mempunya tiga manfaat, pertama, bagi administrasi negara bermanfaat sebagai pedoman di dalam melakukan penafsiran dan penetapan terhadap ketentuan-ketentuan perundang-undangan yang bersifat sumir, samar atau tidak jelas. Selain itu, AAUPB sekaligus membatasi dan menghindari kemungkinan administrasi negara yang mempergunakan freiss ermessen yang jauh menyimpang dari ketentuan perundang-undangan, berarti menjauhkan pemerintah dari tindakan penyalahgunaan wewenang dan tindakan sewenang-wenang.

Kedua, Bagi masyarakat sebagai pencari keadilan, asas-asas umum pemerintahan yang layak data dipergunakan sebagai dasar gugatan sebagaimana disebutkan dalam pasal 53 UU Nomor 5 tahun 1986 yang telah dirubah dan ditambah dengan Undang-undang Nomor 9 Tahun 2004 tentang Peradilan Tata Usaha Negara. Sedangkan manfaat yang ketiga, yaitu sebagai patokan bagi hakim administrasi dalam memutuskan sengketa Tata Usaha Negara.

Penggunaan AAUPB sebagai dasar bagi hakim dalam menyelesaikan sengketa TUN dimulai dari Belanda pada tahun 1950, yaitu berdasarkan hasil laporan dari komisi De Monchy. Namun pada perjalanannya tidak semua asas-asas tersebut dijadikan patokan secara yuridis, tapi hanya sebagai doktriner saja, termasuk di Indonesia yang hanya memakai tujuh (7) asas sebagai dasar hukum dalam penyelesaian sengketa TUN. Keadaan ini, khususnya di negeri Belanda pada waktu itu, tidak terlepas dari keberatan dari pihak eksekutif yang khawatir kewenangannya dipangkas oleh yudikatif dengan menggunakan asas-asas ini.

Penggunaan AAUPB sebagai dasar pengujian agak sedikit berat karena putusan hakim harus berdasarkan hukum, kecuali untuk beberapa asas yang telah disebutkan dalam UU No, 28 Tahun 1999. Terlepas dari itu semua, AAUPB tetaplah bagus sebagai tolak ukur bagi hakim TUN dalam menyelesaikan sengketa TUN karena merupakan doktrin ilmu hukum, dan doktrin merupakan dasar AUPB banyak dijadikan yurisprudensi dalam sistem hukum Indonesia.

  1. DAFTAR PUSTAKA

Asshiddiqie, Jimly, Pokok-pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, Jakarta : Bhuana Ilmu Populer, 2007;

Aveldorn, L. L. J. van, Pengantar Ilmu Hukum, terj. Oetarid Sadino, cet. 29, Jakarta : Pradnya Paramitha, 2001;

Azhary, Moch. Tahir, Negara Hukum : Suatu Studi tentang Prinsip-prinsip dilihat dari Segi Hukum Islam, Implementasinya pada Periode Negara Madinah dan Masa Kini, Jakarta : Bulan Bintang, 1992;

Basah, Sjachran, Eksistensi dan Tolok Ukur Badan Peradilan Administrasi di Indonesia, Bandung : Alumni, 1985;

Belinfante, A. D. dan Borhanoeddin Soetan Batoeah, Pokok-pokok Hukum Tata Usaha Negara, Jakarta : Binacipta, 1983;

Hadjon, Philipus M. DKK., Pengantar Hukum Administrasi Indonesia, cet. X, Yogyakarta : Gadjah Mada University Press, 2008;

Harahap, Zairin, Hukum Acara Peradilan Tata Usaha Negara, edisi revisi, Jakarta : RajaGrafindo Persada, 2007;

Hoadley, Mason C., Quo Vadis Hukum Administrasi Indonesia : Antara Kultur Lokal dan Struktur Barat, Yogyakarta : Graha Ilmu, 2006;

Kansil, C. S. T. dan Christine S. T. Kansil, Modul Hukum Administrasi Negara, cet. II, Jakarta : Pradnya Paramitha, 2005;

Marbun, S. F., Peradilan Administrasi Negara dan Upaya Administratif di Indonesia, cet. III, Yogyakarta : FH UII Press, 2011;

Marbun, S. F. dan Moh. Mahfud MD, Pokok-pokok Hukum Administrasi Negara, cet. V, Yogyakarta : Liberty, 2009;

Musimin, Amran, Beberapa Asas-asas dan Pengertian-pengertian Pokok tentang Administrasi dan Hukum Administrasi, Bandung : Alumni, 1980;

Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara, edisi revisi cet. VI, Jakarta : RajaGrafindo Persada, 2011;

Siahaan, Lintong O., Prospek PTUN Sebagai Pranata Penyelesaian Sengketa Administrasi di Indonesia ; Studi tentang Keberadaan PTUN Selama Satu Dasawarsa 1991-2001, Jakarta : Perum Percetakan Negara RI, 2005;

Sukarna, Capita Selecta Administrasi Negara, Bandung : Alumni, 1986;

Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 5 Tahun 1986 tentang Peradilan Tata Usaha Negara;

Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 9 Tahun 2004 tentang Peradilan Tata Usaha Negara;

Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 51 Tahun 2009 tentang Peradilan Tata Usaha Negara;

Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 48 Tahun 2009 tentang Kekuasaan Kehakiman;

Undang-Undang Republik Indonesia Nomor 28 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Negara yang Bersih dan Bebas dari KKN.

 

1 S. F. Marbun, Peradilan Administrasi Negara dan Upaya Administratif di Indonesia, cet. III (Yogyakarta : FH UII Press, 2011), hlm. 368.

2 Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara, cet. VI (Jakarta : RajaGrafindo Persada, 2011), hlm. 231.

3 Lhat : S. F. Marbun dan Moh. Mahfud MD, Pokok-pokok Hukum Administrasi Negara, cet. V (Yogyakarta : Liberty, 2009), hlm. 45.

4 Ridwan HR, Hukum Administrasi.., hlm. 231.

5 Lihat : Philipus M. Hadjon DKK., Pengantar Hukum Administrasi Indonesia, cet. X (Yogyakarta : Gadjah Mada University Press, 2008), hlm. 270.

6 Ridwan HR, Hukum Administrasi…, hlm. 235.

7 S. F. Marbun, Peradilan Administrasi.., hlm. 378-379.

8Ibid., hlm. 386-387.

9Ibid., hlm. 387.

10 S. F. Marbun dan Moh. Mahfud MD, Pokok-pokok..,hlm. 70.

11 C. S. T. Kansil dan Christine S. T. Kansil, Modul Hukum Administrasi Negara, cet. II (Jakarta : Pradnya Paramitha, 2005), hlm. 17.

12 Ridwan HR, Hukum Administrasi…, hlm. 109-110.

13Ibid., hlm. 111.

14 A. D. Belinfante dan Borhanoeddin Soetan Batoeah, Pokok-pokok Hukum Tata Usaha Negara, (Jakarta : Binacipta, 1983), hlm. 33-35.

15Ibid., hlm. 88.

16 Ridwan HR, Hukum Administrasi…, hlm. 296.

17 Lihat dalam : S. F. Marbun, Peradilan Administrasi.., hlm. 26.

18 Sjachran Basah, Eksistensi dan Tolok Ukur Badan Peradilan Administrasi di Indonesia, (Bandung : Alumni, 1985), hlm. 154.

19 Pasal 58, 62, 63, 80 dan 85 UU No. 5 Tahun 1986 tentang PTUN.

20 S. F. Marbun, Peradilan Administrasi.., hlm. 333.

21 Lihat : Pasal 53 ayat (2) UU No. 5 Tahun 1986.

22 Philipus M. Hadjon DKK., Pengantar Hukum…., hlm. 326.

23 Lihat : Zairin Harahap, Hukum Acara Peradilan Tata Usaha Negara, edisi revisi (Jakarta : RajaGrafindo Persada, 2007), hlm. 145.

24 Lihat juga dalam : S. F. Marbun, Peradilan Administrasi.., hlm. 241-242.

25 Lihat : Ibid., hlm. 171-174.

26 Philipus M. Hadjon DKK., Pengantar Hukum…., hlm. 326-327.

 

Eksistensi, Kewenangan dan Tanggung Jawab Camat dalam Otonomi Daerah

  1. PENDAHULUAN

Pergeseran pengaturan hubungan pemerintah pusat dan pemerintahan daerah yang dahulunya bersifat sentralistik ke bentuk yang desentralistik berimplikasi pada perubahan tata kelola pemerintahan. Undang-Undang Nomor 5 Tahun 1974 yang lebih, bisa dikatakan sangat, sentralistik berganti enjadi Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999 yang lebih memberikan ruang kepada daerah untuk mengatur rumah tangganya sendiri, selanjutnya UU ini direvisi menjadi Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 yang sedikit memangkas kewenangan pemerintah daerah dalam mengelola aparatur dan birokrasi daerahnya.

Manifestasi dari pergeseran sistem pemerintahan daerah, yang semula bersifat sentralistik menjadi desentralistik, adalah diimplementasikannya otonomi lokal yang diberikan kepada pemerintah kabupaten/kota dan pemerintahan desa. Implementasi dari perubahan ini mengakibatkan tidak hanya perubahan pola hubungan antara pemerintah kabupaten/kota dengan kecamatan, tetapi juga hubungan antara kecamatan dan pemerinatahn desa.

Menurut UU Nomor 5 tahun 1974 tentang Pokok Pemerintahan di Daerah kecamatan merupakan wilayah administratif pemerintahan, sehingga secara otomatis camat adalah seorang kepala wilayah dan kewenangan yang dimilikinya cukup besar, yakni bersifat atributif.1 Secara signifikan perubahan kewenangan camat terjadi pada UU Nomor 22 tahun 1999, yakni wilayah kecamatan hanya sebagai lingkungan kerja perangkat daerah dan camat hanyalah sebagai perangkat daerah, serta kewenangan yang berkurang, yaitu bersifat delegatif dari kepala daerah.2 Tidak jauh berbeda dengan UU Nomor 22 tahun 1999, pada UU Nomor 32 Tahun 2004 masih relatif sama, hanya saja untuk beberapa persoalan mendapat kewenangan secara atributif.

Pada UU No 5 tahun 1974 pasal 72 bahwa kecamatan adalah wilayah adminisratif. Pada pasal 76 disebut bahwa kepala wilayah kecamatan disebut dengan camat yang kalau kita teruskan pada pasal 80 menyatakan bahwa kepala wilayah sebagai wakil pemerintah adalah penguasa tunggal di bidang pemerintahan, mengkoordinir pembangunan dan membina kehidupan masyarakat disegala bidang.

UU No 32 tahun 2004 pada pasal 126 ayat 1 menyatakan bahwa kecamatan dibentuk di wilayah kabupaten/kota dengan Perda berpedoman pada Peraturan pemerintah, ayat 2, kecamatan sebagaimana dimaksud ayat 1 dipimpin oleh camat yang dalam pelaksanaan tugasnya memperoleh pelimpahan sebagian wewenang bupati atau walikota untuk menangani sebagian urusan otonomi daerah. Di samping itu pada ayat 3 disebutkan selain tugas sebagaimana disebut pada ayat 2, camat juga menyelenggarakan tugas umum pemerintahan. Pada penjelasan pasal 126 ayat 1 dikatakan bahwa kecamatan adalah wilayah kerja camat sebagai perangkat daerah kabupaten dan daerah kota.

Dari  beberapa UU yang dikemukakan di atas, betapa terdapat perbedaan baik status kecamatan maupun kedudukan camat dari waktu yang lalu, yang tentunya mempengaruhi terhadap apa yang menjadi kewenangan dan tanggung jawab camat dalam penyelenggaraan pemerintahan dan juga berpengaruh terhadap eksistensi pemerintah kecamatan dalam melakukan pelayanan publik.

Meskipun terjadi perubahan yang mencolok mengenai kedudukan kecamatan, camat dan kewenangan yang dimiliki camat, persepsi masyarakat di beberapa wilayah masih menganggap Camat sebagai kepala wilayah di kecamatan tersebut yang memimpin dan mengggerakkan pembangunan di wilayahnya, bukan sebagai kepala perangkat daerah seperti yang disebutkan dalam UU. Persepsi ini juga cukup berbeda bila dibandingkan dengan wilayah urban, sebagian pulau besar di pulau Jawa misalnya, yang malah menginginkan pemerintahan kecamatan dihapuskan, karena kecamatan dianggap akan memperlemah otonomi desa yang diamanatkan dalam UU nomor 32 Tahun 2004.

Tekanan penghapusan keberadaan kecamatan ini bukan hanya status otonomi yang dimiliki desa, namun juga semakin menguatnya kesatuan desa, sehingga keberadaan kecamatan dianggap tidak diperlukan lagi karena akan memperpanjang rantai birokrasi pelayanan publik.

Gambaran di atas menunjukkan terjadinya perbedaan dalam memaknai desentralisasi dalam masyarakat, birokrasi dan stakeholder lainnya. Banyak pihak yang berpandangan bahwa struktur, posisi dan kewenangan kecamatan seperti sekarang ini sudah ideal karena otonomi yang sesungguhnya berada di desa, pemerintah kabupaten dan beberapa di provinsi. Ada juga pihak yang malah lebih ekstrim, menganggap kecamatan tidak diperlukan lagi karena tidak efektif dan efisien sama sekali. Tidak sedikit pula kalangan menilai perlunya diberikan tambahan kewenangan dan kedudukan camat agar lebih berfungsi dan berguna dalam melakukan pelayanan kepada masyarakat, hal ini dikarenakan sebagian besar pemerintahan desa di Indonesia belum mampu seutuhnya melakukan tindak administratif yang benar untuk menunjang kinerja pemerintahan daerah dalam memberikan pelayanan kepada masyarakat.

  1. RUMUSAN MASALAH

Berdasarkan latar belakang permasalahan yang ada di atas, maka dalam tulisan ini akan mencoba menjawab permasalahan yang ada, yaitu :

  1. Bagaimana eksistensi, kewenangan, dan tanggung jawab camat yang diatur dalam UU nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan daerah?

  2. Bagaimanakah idealnya fungsi serta kedudukan camat dalam pemerintahan daerah terkait pelayanan kepada publik?

  1. PEMBAHASAN

  1. Fungsi Pemerintahan, Teori Kewenangan dan Kewenangan Camat

Seiring dengan perkembangan ilmu kenegaraan dan pemerintahan, konsep negara klasik dalam bentuk negara hukum penjaga malam, khususnya setelah perang dunia kedua, telah berkembang menjadi konsep negara kesejahteraan (welfare state). Ciri utama negara ini ialah munculnya kewajiban pemerintah untuk mewujudkan kesejahteraan umum bagi warganya.3

Kehadiran konsep negara kesejahteraan ini sebagai jawaban dan solusi atas ketimpangan yang disebabkan oleh negara penjaga malam, karena bersifat individualisme-kapitalis yang digunakannya menyebabkan terjadi ketidak adilan dalam masyarakat dan ketimpangan sosial terjadi dalam negara. Kemudian pada paroh kedua abad XIX hadir konsep yang baru, negara kesejahteraan, yang mengedepankan perlindungan bagi rakyatnya dan melindungi kepentingan umum, seperti memberikan pelayanan publik.4

E. Ultrecht menyebutkan, sejak negara turut serta secara aktif dalam pergaulan masyarakat, maka lapangan pekerjaan pemerintah makin lama makinluas. Administrasi negara diserahkan kewajiban untuk menyelenggarakan kesejahteraan umum.5 Pengejewantahan negara kesejahteraan ini juga berdasarkan bahwa pemerintahan yang demokrasi adalah pemerintahan dari, oleh dan untuk rakyat, untuk itulah maka setiap pemerintahan mempunyai kewajiban memperhatikan serta menjamin kesejahteraan rakyatnya.

Philipus M. Hadjon dan kawan-kawan mengemukakan tugas klasik suatu negara adalah pertahanan, pembentukan dan pemeliharaan hukum serta pembiayaan tugas-tugas negara.6 Selain tugas pokok tersebut, negara juga mengambil tugas-tugas modern yang tergantung beberapa faktor, yaitu berupa hak bantuan hukum, hak kesempatan kerja, hak atas jaminan sosial, hak menghuni lingkungan yang baik, hak untuk mendapatkan perumahan, hak pelayanan kesehatan, hak pengembangan sosial dan kultural serta hak libur dan yang terakhir adalah hak memperoleh pendidikan.7 Dengan hal ini, orang akan melihat bahwa segala macam kegiatan warga negara memperoleh batasan dan mendapat dorongan dengan bantuan campur tangan pemerintah dan melalui hukum administrasi.

Karena fungsi tersebut tidak mungkin dijalankan secara langsung oleh negara yang abstrak, maka tugas tersebut dijalankan oleh pemerintah atau eksekutif suatu negara. Pemerintah dalam menjalankan tugasnya berdasarkan pada konstitusi atau aturan lainnya, fungsi ini biasanya dilakukan oleh Raja, Presiden atau Perdana Menteri.8 Sedangkan menurut Avan Braam, pemerintahan adalah menunjukkan suatu gambaran menjalankan realisasi sosial kesejahteraan masyarakat.9 Pada intinya pemerintahan adalah bentuk konkrit dari negara dalam melaksanakan kesejahteraan bagi masyarakatnya.

Sudah jelas bahwa pemerintahan merupakan bentuk konkret negara dalam melaksanakan tugasnya untuk menjamin dan mewujudkan kesejahteraan sosial, pemerintahan yang dijalankan oleh seorang eksekutif tidak mungkin melayani semua rakyat yang ada di wilayahnya, maka eksekutif tersebut membutuhkan bantuan badan atau lembaga lain untuk melaksanakan tugasnya. Dalam hal ini diperlukan sebuah legalitas bagi setiap bidang eksekutif dalam menjalankan tugas dan wewenangnya, legalitas diperlukan karena setiap penyelenggaraan pemerintahan harus berdasarkan hukum, agar tidak terjadi kesewenang-wenangan terhadap masyarakat.10

Berdasarkan asas legalitas tersebut, maka substansinya adalah terletak pada wewenang, yaitu kemampuan untuk melakukan tindakan hukum tertentu,11 tentunya kemampuan ini harus berdasarkan pada hukum yang berlaku dan sesuai dengan legitimasi yang diberikan. H. D. Stout menyatakan bahwa kewenangan merupakan keseluruhan aturan yang berkenaan dengan perolehan dan penggunaan wewenang pemerintah oleh subjek hukum publik di dalam hubungan hukum publik.12 Sedangkan F. P. C. L. Tonnaer berpendapat, kewenangan pemerintah dianggap sebagai kemampuan untuk melaksanakan hukum positif, dan dengan begitu, dapat diciptakan hubungan hukum antara pemerintah dengan warga negara.13

Sumber kewenangan pemerintah ada pada Peraturan Perundang-undangan atau disebut juga asas rechtmatigheid van bestuur. Secara teoritik, kewenangan yang bersumber dari peraturan perundang-undangan diperoleh melalui tiga cara, yaitu melalui atribusi, delegasi dan mandat. Atribusi berarti adanya pemberian suatu wewenang oleh rakyat melalui wakilnya di parlemen kepada pemerintah, dan tindakan pemerintah menjadi sah secara yuridis.14

Delegasi dan mandat pada dasarnya sama saja, yaitu pelimpahan wewenang dari suatu badan/pejabat tata usaha yang satu kepada badan/pejabat tata usaha yang lain dalam lingkungan pemerintahan, contohnya kepala daerah menyerahkan wewenang dalam hal pendidikan untuk diurus oleh Dinas Pendidikan. Perbedaannya terletak pada prosedur pelimpahannya, tanggung jawab dan tanggung gugatnya; serta kemungkinan dipergunakannya kembali wewenang itu.15

H. D. Van Wijk dan Willem Konijnenbelt memberikan defenisi delegasi adalah pelimpahan wewenang pemerintahan dari satu organ pemerintahan lainnya,16 berarti sama-sama organ eksekutif, baik setingkat maupun berbeda tingkatan struktural. Sedangkan mandat terjadi ketika organ pemerintahan mengizinkan kewenangannya dijalankan oleh organ lain atas namanya.

Berdasarkan konsep negara hukum kesejahteraan, fungsi utama pemerintah atau eksekutif adalah untuk menjamin dan mewujudkan kesejahteraan bagi warga negara. Pemerintah mulai dari presiden, menteri, gubernur, camat sampai tingkat desa melakukan tugas negara untuk kesejahteraan. Dalam konteks ini camat sebagai kepala SKPD Kecamatan adalah pelaksana teknis berdasarkan peraturan perundang-undangan dan kewenangan yang diberikan oleh kepala daerah untuk melayani masyarakat, sehingga camat memiliki legitimasi dalam bertindak untuk melaksanakan tugas dan kewajibannya.

Kewenangan yang bersifat atributif yang dimiliki camat adalah tugas umum pemerintahan,17 meliputi :

  1. Mengkoordinasikan kegiatan masyarakat;

  2. Mengkoordinasikan upaya penyelenggaraan ketentraman dan ketertiban umum;

  3. Mengkoordinasikan penerapan dan penegakan peraturan perundang-undangan;

  4. Mengkoordinasikan pemeliharaan prasarana dan fasilitas pelayanan umum;

  5. Mengkoordinasikan penyelenggaraan kegiatan pemerintahan di tingkat kecamatan;

  6. Membina penyelenggaraan pemerintahan desa dan/atau kelurahan;

  7. Melaksanakan pelayanan masyarakat yang menjadi ruang lingkup tugasnya dan/atau yang belum dapat dilaksanakan pemerintahan desa atau kelurahan.

Berdasarkan bunyi pasal 126 ayat (3) UU No. 32 Tahun 2004 di atas, maka kewenangan yang secara langsung didapatkan oleh camat hanya sebatas mengkoordinir beberapa bidang saja, selain yang telah disebutkan harus melalui pelimpahan wewenang yang bersifat delegasi dari kepala daerah. Hal ini menempatkan seorang camat pada posisi yang dilematis, satu sisi camat mempunyai wilayah dan sisi lain tidak mempunyai kewenangan yang luas dalam memimpin bawahannya, seperti kepala desa dan lurah, dalam melakukan pelayanan kepada masyarakat.

Pelimpahan wewenang dari kepala daerah kepada camat dan kecamatan akan memberikan ruang gerak yang cukup luas dalam melaksanakan tugasnya, namun kebanyakan pelimpahan wewenang ini tidak disertai dengan sarana dan prasarana yang mendukung, sehingga pelaksanaannya belum terlalu maksimal. Secara ringkas ada beberapa alasan tidak maksimalnya camat menjalankan fungsinya terkait dengan kewenangan di atas. Pertama, kewenangan tetap berada pada kepala daerah dan didistribusikan kepada SKPD pendukung pemerintahan, dalam hal ini camat tidak dapat berbuat banyak kalau terjadi kekosongan intervensi di wilayahnya karena camat tidak mendapatkan kewenangan penuh.

Kedua, camat tidak mempunyai political will di wilayahnya dengan keterbatasan wewenang yang dimilikinya, dan yang ketiga, camat kalaupun ada pelimpahan wewenang yang lebih luas dari kepala daerah, biasanya tidak didukung oleh dana, SDM dan sarana yang memadai dalam melaksanakan pelayanan pada masyarakat.

  1. Otonomi Daerah dan Eksistensi Camat

Negara kesatuan dideklarasikan oleh para pendirinya saat kemerdekaan dengan mengklaim seluruh wilayahnya sebagai bagian dari suatu negara, negara tidak dibentuk berdasarkan kesepakatan, setelah itu baru dibentuk wilayah atau daerah di bawahnya. Kewenangan yang didapat oleh daerah merupakan pelimpahan dari pemerintah pusat untuk diatur sebagian.18 Dari konsep negara kesatuan inilah muncul teori desentralisasi dalam hal pengaturan hubungan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah.

Desentralisasi menurut Joeniarto merupakan pemberian wewenang dari pemerintah negara kepada pemerintah lokal untuk mengatur dan mengurus urusan tertentu sebagai urusan rumah tangganya sendiri.19 Sedangkan menurut Amrah Muslimin, desentralisasi adalah pelimpahan wewenang kepada badan-badan dan golongan-golongan dalam masyarakat dalam daerah tertentu untuk mengurus rumah tangganya sendiri.20 Menurut Jimly Asshiddiqie, dalam desentralisasi unit pemerintah daerah dipandang sebagai wakil dari pemerintah pusat, sehingga oleh sebab itu, unit-unit kantor wilayah dibutuhkan sebagai perpanjagan tangan menteri yang memimpin departemen pemerintahan. Sementara itu, dalam sistem desentralisasi, tugas-tugas pemerintahan yang terkait dengan urusan tertentu diaggap telah sepenuhnya didelegasikan pelaksanaannya kepada pemerintah daerah, yang oleh karena itu memiliki kewenangan untuk mengurus hal itu sebagai urusan rumah tangganya sendiri.21

Kalangan ilmuwan pemerintahan maupun ilmuwan politik serta kalangan ilmuwan hukum pada umumnya mengidentifikasikan sejumlah alasan desentralisasi diterapkan,22 yaitu :

  1. Peningkatan efisiensi dan effektifitas penyelenggaraan pemerintahan;

  2. Wahana pendidikan politik masyarakat daerah;

  3. Memelihara integrasi nasional;

  4. Mewujudkan demokrasi dalam penyelenggaraan pemerintahan yang dimulai dari daerah;

  5. Memberikan peluang kepada masyarakat dalam pembentukan karir politik;

  6. Memberikan peluang bagi masyarakat dalam mendesain pembangunan daerah;

  7. Sarana yang diperlukan dalam mempercepat pembangunan daerah;

  8. Mewujudkan pemerintahan yang bersih dan berwibawa.

Jadi, berdasarkan pendapat beberapa kalangan, desentralisasi merupakan suatu pola hubungan antara pemerintah pusat dan pemerintah daerah, dalam hal-hal tertentu beberapa kewenangan diserahkan kepada pemerintah daerah untuk dijalankan sepenuhnya berdasarkan kewenangan yang diberikan. Pemerintah daerah tetap bertanggung jawab kepada pemerintah pusat dalam menjalankan urusan rumah tangganya, karena konsep negara kesatuan hanya mengenal satu kedaulatan, yaitu yaitu kedaulatan berada di tangan pemerintah pusat.

Sebagai bentuk desentralisasi dengan prinsip otonomi daerah, maka kewenangan yang lebih besar akan didapatkan oleh pemerintah daerah kabupaten, di mana selain lima hal pokok yang diatur dalam UU maka selebihnya merupakan kewenagan pemerintah daerah. Dalam melaksanakan urusan pemerintahannya, pemerintah kabupaten mempunyai Satuan Perangkat Kerja Daerah yang dinamakan Kecamatan untuk melaksanakan urusannya.23 Sebagaimana dalam penjelasan pasal 26 UU No. 32 Tahun 2004, Kecamatan adalah wilayah kerja Camat sebagai perangkat daerah Kabupaten dan Daerah Kota.

Camat mendapatkan 2 jenis kewenangan sekaligus dalam UU No. 32 Tahun 2004, yaitu bersifat atributif dan delegatif. Kewenangan atributif camat dijelaskan pada pasal 6 ayat (3), yaitu untuk melaksanakan beberapa tugas umum pemerintahan. Mandat delegatif dijelaskan pada ayat (2) pasal tersebut, yakni wewenang delegatif yang diberikan oleh kepala daerah yang bersangkutan. Selanjutnya, pada ayat (4) disebutkan bahwa camat diangkat oleh Kepala Daerah dari Pegawai Negeri Sipil yang menguasai urusan teknis pemerintahan, atas usul Sekretaris Daerah. Ayat (5) menerangkan pertanggung jawaban camat adalah kepada Kepala Daerah melalui Sekretaris Daerah.

Sebagaiman diketahui, dengan titik berat otonomi daerah yang diletakkan pada pemerintah kabupaten pada saat ini, sentralisasi telah berpindah tempat. Titik tolak yang semula berada pada pemerintah pusat dan sekarang berada pada tingkat kabupaten/kota, dengan sentrum berada di tangan kepala daerah dan lembaga perwakilan daerah. Artinya semua pengaturan dan pengurusan pembangunan, pembinaan sosio-kemasyarakatan dan pemerintahan secara umum tersentralisasi di pemerintah daerah.

Secara faktual, UU No. 32 Tahun 2004 hanya memberikan kewenagan yang sempit dan terbatas bagi camat untuk berperan maksimal bagi masyarakatnya. Kewenangan-kewenangan itu hanya berkisar pada fungsi-fungsi pelayanan yang marjinal dan secara politik lokal amat sangat tidak prestisius, kewenangan camat pada saat ini hanyalah sebatas membuat rekomendasi kependudukan ke kabupaten/kota, pembuatan KTP (beberapa daerah sudah diambil oleh Dinas Kependudukan dan Pencatatan Sipil), serta surat cuti dan distribusi gaji bagi pegawai kecamatan.

Meskipun ada peluang bagi camat untuk mendapatkan kewenangan lebih berdasarkan UU tersebut, namun pada kenyataannya di kebanyakan daerah camat tidak diberikan, karena ada ketakutan politis dari kepala daerah bahwa camat bisa mengancam posisi politik kepala daerah. Hal ini bisa saja ditakutkan karena berapapun besarnya pelimpahan wewenang akan berpengaruh pada intensif politik, dengan kewenangan yang besar dimiliki oleh para camat kebanyakan sebagian besar kepala daerah merasa ketakutan pengaruh politik aka bergeser dari kepala daerah ke camat dan kepala daerah akan kehilangan pengaruhnya terhadap rakyat di daerahnya.

Perlu diingatkan di sini, meskipun antara kepala daerah dan camat berbeda fungsi dan peranannya menurut peraturan perundang-undangan, tapi di mata publik keduanya tetaplah figur yang publik yang memiliki kharisma politik. Dengan batasan struktural dan psikologikal yang sangat ketat seperti itu, segala macam bentuk inovasi kecamatan yang diharapkan muncul di permukaan, sama sekali tidak akan pernah muncul apalagi berkembang.

Berdasarkan pasal 126 ayat (4) dan (5) UU Pemerintahan Daerah, kedudukan camat berada di bawah Sekretaris Daerah. Pada ayat (4) dijelaskan bahwa camat diangkat oleh kepala daerah berdasarkan usulan Sekretaris Daerah, hal ini berimplikasi posisi seorang camat akan tergantung dengan seorang Sekda, karena mekanisme pengangkatannya harus melalui Sekda terlebih dahulu, keadaan ini juga berpengaruh pada kedekatan camat dengan kepala daerah karena melalui jenjag birokrasi dalam pemerintahan daerah. Koordinasi antara kepala daerah dan camat juga bisa tidak efisien karena harus melalui Sekda terlebih dahulu, sehingga hal ini bisa saja berpengaruh pada laporan pertanggung jawaban seorang camat kepada kepala daerah kalau ada keterkaitan dengan hubungan camat dan Sekretari Daerah tersebut.

  1. Tanggung Jawab Camat

Setiap penyelenggaraan kenegaraan dan pemerintahan, tanggung jawab melekat pada jabatan, secara yuridis melekat karena diberikan wewenang. Dalam prinsip hukum publik, kewenangan yang didapatkan inilah yang menyebabkan adanya pertanggungjawaban. Pemberian wewenang tertentu untuk melakukan tindakan hukum tertentu, menimbulkan pertanggungjawaban atas penggunaan wewenang itu. A. D Belinfante mengatakan, tidak seorangpun dapat melaksanakan kewenangan tanpa memikul kewajiban tanggung jawab atau tanpa ada pelaksanaan pengawasan.24

Drs. Sukarna mengatakan bahwa keadilan bukan sebatas sandang dan pangan saja, melainkan juga perihal administrasi kenegaraan, oleh sebab itu dibutuhkan pemimpin yang adil dalam administrasi.25 Sebab, jika pemimpinnya adil, maka kontrol terhadap bawahannya akan lebih mudah.

Dalam hal ini pertanggungjawaban akan lebih banyak dilakukan, dalam administrasi negara, oleh bawahan kepada atasannya. Pertanggungjawaban bawahan kepada pimpinan dilakukan karena bawahan melakukan tugas dan bertindak atas wewenang yang dilimpahkan oleh pimpinannya, karena limpahan wewenang dari atasan tersebut maka bawahan wajib mempertanggung jawabkannya kepada pimpinan yang telah memberikan wewenang tersebut.

Menurut pasal 126 ayat (5) UU No. 32 Tahun 2004, camat bertanggung jawab kepada kepala daerah melalui sekretaris daerah. Dari ayat ini jelas bahwa camat adalah pejabat administratif, karena pertanggung jawabannya bersifat internal pemerintahan, bukan pejabat politik dalam wilayahnya, walaupun secara struktural mengepalai sebuah wilayah. Berbeda dengan kepala desa atau lurah yang bertanggung jawab kepada kepala daerah tetapi juga memberikan keterangan pertanggung jawabannya kepada Badan Permusyawaratan Desa. Begitu pula dengan Bupati/Wali Kota dan Gubernur yang bertanggung jawab kepada Presiden, tapi juga memberikan keterangan pada DPRD. Camat hanya bertanggung jawab terhadap kepala daerah saja, tidak ada memberikan keterangan kepada lembaga perwakilan tingkat kecamatan, karena lembaga ini memang tidak ada.

Pertanggung jawaban camat kepada kepala daerah harus diakui memang wajar karena camat, sebagai Satuan Kerja Perangkat Daerah, adalah bawahan kepala daerah. Camat juga tidak akan bisa dan tidak mempunyai legalitas dalam bertindak kalau tidak ada pelimpahan wewenang dari kepala daerah, sehingga karena legalitasnya berdasarkan wewenang dari kepala daerah maka camatpun secara otomatis akan memprtanggung jawabkan kewenangan yang didapatkannya kepada kepala daerah.

Menjadi polemik yang rancu adalah ketika harus melalui sekretaris daerah. Secara struktural camat sudah jelas sebagai kepala SKPD yag berada di bawah kepala daerah, berarti hierarkinya langsung kepada kepada kepala daerah. Seharusnya dalam UU Pemerintahan Daerah tersebut tidak perlu diatur harus melalui Sekda karena akan memperpanjang rantai birokrasi yang akan memakan waktu dan biaya yang percuma. Dilihat dari sisi pemberi kewenangan, camat yang mendapatkan wewenang langsung dari kepala daerah tidak perlu lagi melalui Sekda dalam mempertanggung jawabkan tindakannya, sebab Sekda tidak memberikan wewenang apapun kepada camat.

Di samping itu, regulasi seperti ini akan lebih berpotensi terjadinya KKN, sebab bila camat tidak bisa bertanggung jawab atas wewenang yang diberikan kepadanya, maka di tangan Sekda hal ini bisa duluruskan sehingga seolah-oleh tidak terjadi pelanggaran. Keadaan ini juga memungkinkan seorang Sekda mengintervensi camat demi kepentingan pribadinya, maka mau tidak mau camat haru mengikuti kemauan kehendak Sekda tersebut karena sang camat menginginkan laporan pertanggung jawabnya mulus tanpa hambatan.

  1. Posisi Camat yang Ideal

Dengan diterapkannya prinsip otonomi daerah, maka pemerintah daerah diberikan keleluasaan untuk mengatur dan mengurus daerah dan kepentingan masyarakatnya sesuai dengan peraturan perundang-undangan. Kewenangan daerah bertambah banyak jenisnya dan juga kualitasnya, yang mengharuskan agar aparatur daerah dapat mengurus kewenangan itu untuk tercapainya tujuan dari otonomi daerah, yaitu meningkatkan kesejahteraan rakyat, pelayanan yang lebih prima serta memberdayakan masyarakat.

Konsekuensinya adalah aparatur daerah harus diperkuat baik dari segi manusianya maupun dari segi kelembagaan dan tata kerjanya. Dari segi manusianya, memerlukan perubahan tehadap mind set, wawasan, mental dan perilaku serta semangat kerjanya, sedangkan dari segi kelembagaan dan tata kerja  harus diarahkan kepada pencapaian efektifitas dan efisiensi dalam memberikan pelayanan maupun menyelesaikan program yang telah digariskan.

Urusan pemerintahan yang harus dilaksanakan oleh pemerintah kabupaten/kota semakin bertambah dan bersifat operasional, dengan demikian pelaksana urusan sudah barang tentu akan bertambah jumlahnya. Sasaran ataupun objek dari urusan tersebut terletak di desa/kelurahan, karena masyarakat yang mau disejahterakan ataupun yang dilayani tersebut berada di situ.

Pada saat ini, pemerintahan desa/kelurahan masih rendah kualitasnya dibanding dengan apa yang harus diselenggarakannya, terkecuali untuk darerah sub-urban yang berada di pulau Jawa, Bali dan Madura, begitu juga masyarakatnya belum banyak yang bisa mengurus kebutuhannya apalagi yang menyangkut dengan urusan-urusan pemerintahan. Mereka memerlukan pelayanan, bimbingan dan arahan. Pertanyaannya, apakah aparatur pemerintah daerah kabupaten/kota dapat secara lansung menangani persoalan di tingkat desa/kelurahan?

Jawabannya jelas tidak, karena begitu banyak persoalan yang timbul di tingkat terbawah itu tidak dapat diketahui aparatur kabupaten/kota secara langsung, yang sudah barang tentu akan menyulitkan dalam penyelesaiannya. Di samping itu, keterbatasan waktu dan tenaga aparatur pemerintah daerah kabupaten/kota mempengaruhi pula terhadap pelaksanaan urusan pemerintahan di tingkat desa/kelurahan.

Keberadaan kecamatan sebagai SKPD dalam pelaksanaan tugas-tugas umum pemerintahan daerah layak untuk ditingkatkan kewenangannya, karena disamping sebagai pembantu kepala daerah dalam melakukan pelayanan, juga sangat berguna dalam hal pembinaan aparatur pemerintahan desa yang belum bisa maksimal. Namun perlu digaris bawahi, perluasan kewenangan camat harus juga diimbangi dengan peningkatan sumber dana, infrastruktur, SDM serta perhatian yang besar dari pemerintah daerah terhadap wilayah kecamatan.

  1. KESIMPULAN

Berdasarkan pembahasan diatas, maka terdapat dua kesimpulan besar, yaitu berdasarkan UU No. 32 Tahun 2004 eksistensi camat telah bergeser dari yang dahulunya sebagai kepala wilayah administratif menjadi hanya sebagai kepala Satuan Kerja Perangkat Daerah yang bersifat teknis administratif. Kewenangan yang dimiliki camat saat ini sangat terbatas, yakni hanya sebatas kewenangan administrasi dari kepala daerah, itupun dengan cakupan yang minimalis pula, sedangkan kewenangan yang diberikan UU hanya terbatas pada beberapa hal saja, itupun hanya bersifat koordinatif.

Selanjutnya, secara yuridis camat bertanggung jawab kepada kepala daerah melalui sekretaris daerah, namun hal ini sebenarnya tidak diperlukan karena kewenangan yang dimiliki camat diberikan langsung oleh UU (atributif) dan kepala daerah (delegatif), tanpa melalui sekretaris daerah, sehingga pertanggung jawaban camat seharusnya langsung kepada kepala daerah.

Kedepannya camat dan kecamatan diharapkan mendapat kewengan lebih dalam melakukan pelayanan, hal ini disebabkan belum bisanya pemerintah kabupaten turun secara langsung melakukan pelayanan kepada masyarakat. Di samping itu, pemerintahan aparatur desa/kelurahan belum memiliki kecakapan yang mumpuni dalam melakukan pelayanan kepada masyarakat. Namun perlu dicatat juga bahwa wilayah kecamatan perlu mendapatkan sumber dana, SDM dan infrastruktur yang memadai dalam melakukan pelayanan terhadap masyarakat.

  1. DAFTAR PUSTAKA

Asshiddiqie, Jimly, Pokok-pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, Jakarta : Bhuana Ilmu Populer, 2007;

Belinfante, A. D. dan Borhanoeddin Soetan Batoeah, Pokok-pokok Hukum Tata Usaha Negara, Jakarta : Binacipta, 1983;

Hadjon, Philipus M. DKK., Pengantar Hukum Administrasi Indonesia, cet. X, Yogyakarta : Gadjah Mada University Press, 2008;

Hoadley, Mason C., Quo Vadis Hukum Administrasi Indonesia : Antara Kultur Lokal dan Struktur Barat, Yogyakarta : Graha Ilmu, 2006;

Huda, Ni’matul, “Sejarah Ketatanegaraan Indonesia, Pilihan atas Federalisme atau Negara Kesatuan”, dalam Edy Suandi Hamid dan Sobirin Malian, Memperkokoh Otonomi Daerah : Kebijakan, Evaluasi dan Saran, Yogyakarta : UII Press, 2004;

…………., Hukum Tata Negara Indonesia, Jakarta : RajaGrafindo Persada, 2005;

Kansil, C. S. T. dan Christine S. T. Kansil, Modul Hukum Administrasi Negara, cet. II, Jakarta : Pradnya Paramitha, 2005;

Marbun, S. F. dan Moh. Mahfud MD, Pokok-pokok Hukum Administrasi Negara, cet. V, Yogyakarta : Liberty, 2009;

Marbun, S. F., Peradilan Administrasi Negara dan Upaya Administratif di Indonesia, cet. III, Yogyakarta : FH UII Press, 2011;

Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara, cet. IV, Jakarta : RajaGrafindo Persada, 2011;

Sirajuddin, “Hubungan Pusat-Daerah : Konsepsi, Problematika dan Alternatif Solusi” dalam Mukhtie Fadjar Dkk., Konstitusionalisme Demokrasi : Sebuah Diskursus tentang Pemilu, Otonomi Daerah dan Mahakamah Konstitusi, Malang : TRANS Publishing, 2010;

Sukarna, Capita Selecta Administrasi Negara, Bandung : Alumni, 1986;

Sunggono, Bambang, Hukum dan Kebijaksanaan Publik, Jakarta : Sinar Grafika, 1994;

Syaukani HR., Afan Gaffar dan Ryas Rasyid, Otonomi Daerah dalam Negara Kesatuan, cet. VIII, Yogyakarta : Pustaka Pelajar dan PUSKAP, 2009;

Tjakranegara, Soegijatno, Hukum Tata Usaha dan Birokrasi Negara, Jakarta : Rineka Cipta, 1992;

UU Nomor 5 tahun 1974 tentang Pokok Pemerintahan di Daerah;

UU Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah;

UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah;

 

1 Lihat : UU Nomor 5 tahun 1974 tentang Pokok Pemerintahan di Daerah.

2 UU Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah.

3 Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara, cet. VI (Jakarta : RajaGrafindo Persada, 2011), hlm. 14.

4 Lhat : S. F. Marbun dan Moh. Mahfud MD, Pokok-pokok Hukum Administrasi Negara, cet. V (Yogyakarta : Liberty, 2009), hlm. 45.

5 Dalam Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara…, hlm. 15.

6 Philipus M. Hadjon DKK., Pengantar Hukum Administrasi Indonesia, cet. X (Yogyakarta : Gadjah Mada University Press, 2008), hlm 18.

7 Tugas-tugas modern negara ini biasanya di Eropa Barat dinamakan hak asasi sosial warga negara, hak-hak ini telah dicantumkan dalam Undang-Undang Dasar Belanda tahun 1983. Antara hak, tugas bagi negara, yang satu dengan hak yang lain bertalian erat dan tidak bisa dipisahkan. Lihat : Ibid., hlm. 18-20.

8 A. D. Belinfante dan Borhanoeddin Soetan Batoeah, Pokok-pokok Hukum Tata Usaha Negara, (Jakarta : Binacipta, 1983), hlm. 1-2.

9 Dalam Soegijatno Tjakranegara, Hukum Tata Usaha dan Birokrasi Negara, (Jakarta : Rineka Cipta, 1992), hlm. 3.

10 Dalam Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara…, hlm. 94.

11Ibid., hlm. 98.

12Ibid.

13Ibid.

14 S. F. Marbun, Peradilan Administrasi Negara dan Upaya Administratif di Indonesia, cet. III (Yogyakarta : FH UII Press, 2011), hlm. 138.

15 Untuk lebih jelas mengenai perbedaan ini, lihat : Ibid., hlm. 139-142.

16 Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara…, hlm. 102.

17 Pasal 126 ayat (3) UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.

18 Ni’matul Huda, “Sejarah Ketatanegaraan Indonesia, Pilihan atas Federalisme atau Negara Kesatuan”, dalam Edy Suandi Hamid dan Sobirin Malian, Memperkokoh Otonomi Daerah : Kebijakan, Evaluasi dan Saran, (Yogyakarta : UII Press, 2004), hlm. 22.

19 Ni’matul Huda, Hukum Tata Negara Indonesia, (Jakarta : RajaGrafindo Persada, 2005), hlm. 307.

20Ibid.

21 Jimly Asshiddiqie, Pokok-pokok Hukum Tata Negara Indonesia Pasca Reformasi, (Jakarta : Bhuana Ilmu Populer, 2007), hlm. 423. Lihat juga : Sirajuddin, “Hubungan Pusat-Daerah : Konsepsi, Problematika dan Alternatif Solusi” dalam Mukhtie Fadjar Dkk., Konstitusionalisme Demokrasi : Sebuah Diskursus tentang Pemilu, Otonomi Daerah dan Mahakamah Konstitusi, (Malang : TRANS Publishing, 2010), hlm. 152.

22 Kata Pengantar Syaukani HR., Afan Gaffar dan Ryas Rasyid, Otonomi Daerah dalam Negara Kesatuan, cet. VIII (Yogyakarta : Pustaka Pelajar dan PUSKAP, 2009).

23 Pasal 26 ayat (2) UU No. 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.

24 Ridwan HR, Hukum Administrasi Negara…, hlm. 334.

25 Sukarna, Capita Selecta Administrasi Negara, (Bandung : Alumni, 1986), hlm. 21-24.

 

Ikuti

Get every new post delivered to your Inbox.